全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农民专业合作社法》实施情况的报告

 委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　我代表农民专业合作社法执行检查组，报告检查情况，请予审议。

　　《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施已一年多了，这是一部引导、支持和规范农民专业合作社发展的重要法律。吴邦国委员长指出，“农民专业合作社法，对于提高农业生产组织化程度，促进农业产业化经营，推进社会主义新农村建设，具有重要意义”。这部法律确立了农民专业合作社的市场主体地位，对促进农村经济发展，促进农民稳定增收有着重要的作用。为全面贯彻实施农民专业合作社法，全国人大常委会于今年8月底至9月下旬，对该法开展了执法检查。检查的重点是：支持农民专业合作社发展的政策措施制定和落实情况；相关配套法规、规章的制定情况；农民专业合作社登记注册和坚持完善财产制度情况；保证农民在合作社中的主体地位和合作社管理情况。韩启德、周铁农副委员长和我带队进行了检查。检查组先听取了农业部、国家发改委、财政部、国家工商总局等部门的汇报，国家税务总局、中华全国供销总社、中国科协提供了书面材料。检查组分三个小组，全国人大农业与农村委员会主任委员和副主任委员为组长，部分委员和全国人大代表为成员，赴浙江、广东，安徽、江西，河北、宁夏6个省、自治区进行检查。期间，听取了6省、区及部分市、县政府的汇报；与省、市、县政府有关部门，基层干部、农民专业合作社成员、农民群众进行了座谈；深入乡村，实地考察了农民专业合作社。常委会还委托了内蒙古、山西、黑龙江、福建、山东、河南、湖北、广西、重庆9个省（区、市）人大常委会在本行政区域内进行检查。现将有关情况报告如下：

　　一、农民专业合作社发展及法律实施的基本情况

近年来，各地、各级政府及有关部门认真落实党中央关于促进农民专业合作组织发展的重大部署，积极贯彻实施农民专业合作社法，加大扶持力度，通过广泛宣传、分类指导、典型引路、教育培训等方式，使农民群众合作意识明显增强，有力地促进了农民专业合作社的发展，起到了“建一个组织、兴一项产业、活一地经济、富一方百姓”的作用。自法律实施以来，截至2008年6月底，全国依法登记并领取法人营业执照的农民专业合作社有58072个，已占到全国农民专业合作组织总数的三分之一，登记成员771850户，农民成员占登记成员总数的96%。成员出资总额430.13亿元，货币出资占出资总额的77%。加入合作社的农户成员年收入，普遍比非成员农户高20%以上。

　　（一）贯彻实施农民专业合作社法的主要措施和做法

1.各级党委、人大、政府重视，加强组织领导、有力推动了法律的实施。农民专业合作社法把党的政策上升为法律，是我国农业法制建设的一件大事。各级党委、政府十分重视这部法律的实施，把发展农民专业合作社列入政府的重要议事日程，各个部门分工明确，紧密配合，采取制定促进农民专业合作社发展意见，建立联席会议制度，明确指导机构等方式，有效的推进了农民专业合作社的发展。

　　2.加强宣传、培训，营造农民专业合作社发展的氛围。农民专业合作社法颁布以来，国家有关部门和各地各级政府就深入学习、宣传和培训工作进行了认真部署。相关方面共同组织召开了“全国学习宣传农民专业合作社法视频会议”。各地通过多种形式，开展法律宣传培训工作。一些地方将农民专业合作社法列为普法内容，普及合作社基本知识。

　　3.制定配套法规，为农民专业合作社发展提供制度保障。法律颁布后，中央有关部门及时制定相关的配套法规。国务院发布了《农民专业合作社登记管理条例》，规范了确认农民专业合作社法人资格的登记程序。农业部下发了《农民专业合作社示范章程》，财政部下发了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》，财政部、国家税务总局下发了《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》。部分省、市已制定或正在着手制定实施农民专业合作社法的地方性法规。一些市、县还制定了农民专业合作社规范化建设意见和建设标准。

　　4.为农民专业合作社做好登记服务。各地工商部门按照法律规定和部门规章的要求，开辟“绿色通道”，推行申请、受理、登记一条龙服务，提供登记辅导和文本表格，免收登记费、工本费和培训费用。一些地方的工商局在互联网上发布登记必备文件和表格，为农民专业合作社登记提供便利条件。各级科协积极为有经营活动并具备成立合作社条件的农技协提供帮助。

　　5.积极落实法律规定的扶持措施。2007年至2008年，中央财政安排农民专业合作组织专项资金5亿元。山西、黑龙江、山东、浙江、福建、河南、安徽等省财政拨出专项扶持资金；有些省下发了做好农民专业合作社金融服务工作的文件，将国家或省级支持农业建设项目，如测土配方施肥、耕地治理、标准化规模养殖小区建设等，委托给农民专业合作社实施。

　　6.规范农民专业合作社内部管理。健全各项制度，明晰产权关系，保证农民主体地位是农民专业合作社健康发展的关键。地方各级政府在引导农民专业合作社发展过程中，以指导、服务为主，尊重农民意愿，不干涉合作社的经营管理，在发展中规范，在规范中发展，依照法律和有关法规、规章，帮助合作社建章立制，成立机构，健全内部运行机制。

　　（二）贯彻实施农民专业合作社法的初步成效

　　法律颁布实施以来，各类农民专业合作社充分发挥自身优势，围绕产业发展，开展互助，提高了农民生产经营的组织化程度，推进了有中国特色的现代农业建设。一是促进了农业  规模经营，提高了农业生产效益和农民收入。农民专业合作社在良种采购、农资供应、种养技术推广、品牌建设、加工销售等方面组织服务，进行专业化合作生产，有效地扩大了生产经营规模，实现了降低生产和交易成本，提高产品数量和质量。河北省青县勃翔农业种植专业合作社，2007年统一购买种子、化肥、农机作业服务，采用先进种植技术，整合、扩大耕地面积，降低生产成本，实现增收近200万元，社员户均增收4300多元。二是促进了农业科技成果的转化和应用。合作社通过与科研单位合作、组织技术交流和专家指导、引进新品种等措施，广泛开展农业技术服务，弥补了现行农业科技推广服务体系的不足。三是加强专业化生产，保证农产品质量安全。合作社实行标准化生产，品牌化经营，促进了优质品种和先进技术应用，农产品质量明显提高。根据农业部统计，全国各类农民专业合作社拥有自主商标约27000个，约3000个农民专业合作组织取得无公害、绿色、有机等“三品”认证6420个。四是促进农村承包土地流转。一些地方采用土地入股，合作社租赁经营，成立土地流转合作社等方式，推进农村承包土地有序流转。五是增强农民的民主管理意识。农民专业合作社按照农民意愿开展各种合作，共同协商制定章程，民主选举管理机构，定期公开财务收支，实行一人一票表决制度，激发了农民群众参与合作社管理的积极性，提高了农民的经营管理能力。

　　（三）法律实施中存在的问题

　　目前，农民专业合作社的发展总体上还处于起步阶段，法律实施仅一年多的时间，工作上还存在一些问题和困难。这些问题主要是：

　　宣传引导不够广泛、深入。不少干部包括一些领导干部不了解这部法律，未加入合作社的农民一般只是听说过这部法律，有的人对法律和政策理解上还有偏差。有的地方存在“恐合症”，有的地方出现套取国家扶持政策的“假合作社”。再则，制定相关配套法规、规章滞后。到目前为止，农民专业合作社法规定的扶持措施中，只有减免增值税、印花税的优惠政策在今年7月份出台，其他优惠政策还没有制定具体实施办法。法律规定有关建设项目，可以委托安排有条件的农民专业合作社实施，由于未制定具体办法，落不到实处。合作社内部制度不健全，运行管理不规范。虽然大部分合作社制定了章程、设立了理事会、监事会、社员（代表）大会等必要机构，但有些还流于形式，合作社产权不明晰，财会制度和利益分配制度不健全，有的还造成“政社不分”、“企社不分”。农村普遍存在的金融服务缺位现象制约了合作社的发展。

　　二、进一步贯彻实施农民专业合作社法的建议

　　为了更好的贯彻实施农民专业合作社法，推动合作社发展，针对检查中发现的问题，结合各地各部门提出的意见，检查组提出以下建议：

1.进一步提高对贯彻实施农民专业合作社法重要性的认识，认真研究解决当前工作中的突出问题。要使各级干部明确认识到，发展农民专业合作社是推动农村改革发展，走中国特色农业现代化道路的重要途径，农民专业合作社法是促进合作社发展的重要保证。各级领导要总结经验，结合实际，有针对性地制定扶持政策。在合作社发展初期，要特别注重典型示范，国家有关部门要联手开展农民专业合作社示范建设，充分发挥典型引路，示范带动的作用。同时，各级政府特别是农村基层干部要充分发挥依法引导、扶持、服务的职能，切忌用行政手段干涉合作社的组建与经营管理，防止“政社不分”、“企社不分”。

　　2.继续加强农民专业合作社法的宣传、学习和培训。针对这部法律颁布时间短，学习宣传不够的情况，还要加大法律的宣传力度。特别是各级领导干部、有关职能部门的同志和农民专业合作社的负责人要率先认真学习法律，全面了解法律的重大意义、深刻内涵和具体规定。各地、各部门要深入持久地开展普法宣传活动，要向广大农民群众宣传“民办、民有、民管、民受益”的原则，坚持农民自愿组合；宣传中央和地方制定的各项扶持合作社发展的优惠政策，让群众了解获得支持的途径。新闻媒体要广泛宣传合作社的典型经验，通过实例，规范、引导农民专业合作社的发展。要加强培训工作，中央和地方有关部门要组织实施培训项目，着力培育合作社经营管理、财会人员和基层辅导人员，为农民专业合作社的发展和法律的实施提供人才支撑。

　　3.尽快落实法律规定的各项扶持措施。法律规定国家通过财政支持、税收优惠以及委托合作社承担农业和农村经济建设项目等措施，促进农民专业合作社的发展，今年的中央一号文件对这些扶持措施都有明确的要求。

在财政方面，建议中央财政进一步扩大专项扶持资金的规模，增加支持项目和培训经费。在向各级财政提出统一要求的同时，将中西部地区作为中央财政扶持重点，特别要扶持粮食生产合作社，这对保障国家粮食安全具有重要意义。国家有关部门应进一步将扶持项目资金审批权下放到地方，项目由地方主管部门负责实施，增强支农项目的针对性。

在税收方面，要落实“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠”的法律规定。国家有关部门尽早出台更为切合实际的优惠政策，比照已实行的各项对农业生产者、农业企业的税收优惠，给予农民专业合作社同样待遇。建议比照企业所得税法及其实施条例，对企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可减半征收或免征企业所得税的规定，减免农民专业合作社的所得税。有关部门还要进一步研究支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策。税务部门应当明确设立农民专业合作社这一税务登记类型，以便于落实有关政策。

　　在农业和农村经济建设项目方面，中央和地方都要出台相关政策，规范农业和农村经济建设项目的委托程序，分类公布建设项目，明确承担项目的农民专业合作社基本条件，进一步细化法律规定，把这一扶持措施落到实处。

　　另外，对合作社用于设施农业、规模养殖、农业科学试验等方面的土地，按照农业生产用地管理。合作社因生产需要的仓储、冷藏等农业生产配套设施用地，在符合土地利用规划的前提下，应优先安排。加强农民专业合作社的信息化建设，推进合作社的标准化生产并将其纳入农业标准化示范区建设范围。减免合作社的农产品商标注册收费，缩短商标审查时间。

4.加强金融机构对农民专业合作社的服务和支持。资金饥渴是农业和农村经济发展中的一个共性问题，要缓解农民专业合作社及其成员贷款难的矛盾，必须从全面改善农村金融服务入手。要放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大涉农金融政策支持力度，综合发挥财税杠杆作用，引导更多信贷资金投向农村。大力发展小额信贷，规范和引导民间借贷健康发展。一要在完善农村信用社法人治理结构的同时，加大对农村信用社支持力度，解决农村信用社资金来源不足的问题。政策性金融机构和邮政储蓄银行要积极扩大涉农业务范围，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。二要按照法律的规定，尽快制定政策性金融机构支持农民专业合作社的配套政策，以及国家鼓励商业性金融机构为农民专业合作社提供金融服务的具体措施。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。三要积极解决农民专业合作社贷款抵押、担保难的问题。鼓励企业为发展前景好的合作社提供贷款担保，金融部门也要根据合作社的实际，积极探索创新贷款抵押方式，扩大抵押物范围，加快农村信用工程建设，在对合作社进行信用评级的基础上，实行授权授信制度。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。四要增强农民专业合作社负责人及成员的金融意识、诚信意识。探索发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度。形成信用社、保险公司、合作社、农户多方共赢局面。

5.法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系。农民专业合作社是具有法人地位的市场主体，是自愿组合的具有互助性质的专业经济组织，不同于传统的农村集体经济组织，也不同于以公司为代表的企业法人。对合作社的规范必须坚持以现有土地承包关系长久不变和允许依法流转为基础，坚持以农民为主体，坚持以服务成员为宗旨。必须严格执行体现农民专业合作社基本性质的法律规定，如“入社自愿、退社自由”、“一人一票制”、合作社成员比例、设立成员账户、盈余按成员交易量比例返还等条款，切实保护农民利益。提高合作社的运行质量要有一个循序渐进的过程，关键是要适度规范，促其发展，在发展的同时，逐步健全内部管理机制。政府对合作社的引导、服务和规范，要在提高领办人素质、打造品牌和完善内部管理机制、利益分配机制等方面下功夫，把落实扶持措施与合作社规范化建设结合起来，扩大农民专业合作社的经营规模，增强带动能力。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　农民专业合作社法的实施，是继农村实行家庭承包经营之后，对农村基本经营制度的又一重大创新和完善。我们要按照十七届三中全会提出的推进农村改革发展战略部署，全面落实科学发展观，坚持以人为本，尊重农民意愿，切实解决法律实施中遇到的问题，加大扶持力度，促进农民专业合作社健康、有序发展。