立法法和全国人大常委会的立法工作

报告内容提要：

一、立法和立法权

（一）法律的主要功能

（二）坚持马克思主义法律观

二、我国立法法确立的主要制度

（一）立法体制

（二）立法程序

（三）其他重要制度

三、中国特色社会主义法律体系基本形成

（一）宪法及宪法相关法

（二）民商法

（三）行政法

（四）经济法

（五）社会法

（六）刑法

（七）诉讼与非诉讼程序法

四、加强全国人大常委会的立法工作，完善我国

社会主义法律体系

（一）中国国情和中国特色社会主义法律体系的关系

（二）法意和法条的关系

（三）法律数量和质量的关系

一、 立法和立法权

立法是一个国家最重要的政治活动之一。立法权是国家主权的重要组成部分。立法不仅仅设计制度，创制法律规则，在现代社会，立法也是其他权力的源泉。在一个民主制度中，立法权的合法性在于，它是由人民选举产生的民意机关所行使的权力，是人民主权的表现形式。因此，立法和立法权是宪法和宪法性法律规范的对象。

对于立法和立法权的重要意义，我国古籍早有记载。“立法”两个字连用，表达制定规矩的意思，最早见于战国时期的《商君书》：“伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不怒，及至文武，各当时而立法”，说的是一个社会的秩序是靠法律形成的。西汉司马迁所撰《史记 律书》：“主者制事立法”，说的是立法是社会中主事的人的责任。

（一） 法律的主要功能

立法和立法权的重要意义是由法律在社会中的功能和作用所决定的。

第一， 法具有制度设计功能。大到国家根本制度，小到具体社会关系的调整，都是法律规范的对象。例如，制宪权就是设计这个国家的基本制度的权力。“要立国，先立宪”是一条普遍规则。我国在建国前通过被称为“临时宪法”的中国人民政治协商会议共同纲领确定了国家的政治制度，国家机关的分工和组织形式、工作原则等，为新中国国家机构的运行提供了法律依据。1954年宪法是我国第一部社会主义的宪法，它根据新的历史情况，以根本法的形式明确了国家的国体、政体、任务、目标、公民的基本权利和义务等等，成为中国社会主义制度的根本法律保障。

第二， 法分配社会的权利和义务。法律关系的核心是权利义务关系。在公共权力和公民权利之间、社会成员之间分配权利和义务是法的一项重要任务。马克思在批评资本主义社会的法律的时候曾经指出，资本主义法律制度的实质是把权利赋予资本家阶级，而把义务强加于无产阶级。我们是共产党领导的社会主义国家，第一个分配要强调权力和责任的平衡，权力和权利的平衡。第二个分配要实现权利和义务的平衡。通过合理地分配权利和义务创造和谐的社会利益关系，维护社会稳定。

第三， 法调整人的社会行为。一个社会存在很多行为规范，如宗教规范、伦理规范、道德规范等。和其他规范相比，法律规范的调整范围是特定的，即调整人的社会行为。人注定要在社会中生活，和其他人发生关系并可能产生矛盾和冲突。权威与服从、群体和个体，长远利益和眼前利益、社会秩序与个人行为等矛盾在社会中普遍存在，有效调控社会矛盾是法律的重要职能。

第四， 法调整社会利益关系，确认和维护国家政权赖以存在的经济基础。经济基础既包括自然资源的管理，物质财富的生产，也包括经济制度。任何社会的立法者都把维护国家政权的经济基础作为重要任务。法对经济基础的作用主要有三种：一是保障作用。通过设定权利和责任，鼓励、支持符合法定经济制度的行为，惩治违反和破坏法定经济制度的行为；二是规范作用。通过法律制度规范经济活动，将其纳入健康发展的轨道；三是指导作用。通过立法调整与经济制度相关的社会关系，改变旧的制度，引导建立符合生产力发展要求的新的经济制度。

第五，法由国家强制力保证实施。道德也是社会行为规范，它主要靠社会舆论和人们的内心信念维持，法律则靠国家强制力保障实施。法律实施有三种基本形态：一是法的执行，即国家机关执行和适用法律；二是法的遵守，要求国家机构、公职人员、社会团体、公民个人严格按照法律的要求作为，任何组织和个人都不得有超越法律的特权；三是法的适用，行使国家司法权的国家机关及其工作人员依照法律赋予的职权和程序适用法律。对立法者来说，搞清楚哪些事情属于法律调整范畴，哪些事情属于其他社会规范调整范畴，对于提高立法质量非常重要。有时候社会反映强烈，呼吁立法机关制定法律的事情恰恰不属于法律调整范围。

（二） 坚持马克思主义的法律观

法律对于一个社会如此重要，怎样才能有好的法律来治理国家，是人类不断探索的主题。这个问题经历了客观主义、主观主义和主客观相结合主义的几个大的发展阶段。

资产阶级革命以前，主流立法理论认为法律是神的意志，人类没有能力给自己制定规则。贬损世俗社会，崇尚天国是当时对法的认识论特征。主观主义的立法理论强调法的意志性。它是和自然科学的发展以及由其带来的生产力的发展相适应的。经过启蒙运动和文艺复兴，代表新兴资产阶级意志的思想家们提出了法律是人类理性的观念，认为人民可以选出自己的代表制定理性的法律来管理社会。马克思主义的产生带来了对法律本质认识的飞跃。马克思恩格斯认为，立法是社会的统治阶级为了实现一定目标的有意识的活动，如何对复杂的利益关系进行调整，取决于立法者的意愿。但是意愿不是随心所欲，是要受到诸多条件制约的。立法者不仅要表达自己的意志，也要兼顾其他利益集团的意志。公共领域的立法要特别考虑社会公共意志。马克思曾经指出，立法者“通过法律形式来实现自己的意志，同时使其不受他们之中任何一个单个人的任性所左右”。立法还必须符合事物发展的客观规律。违背客观规律的立法必然会受到规律的惩罚。

在我国改革开放新的历史条件下坚持马克思主义法律观具有重要意义。我国的法律是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。法律是一个社会中阶级力量对比关系的集中表现，是统治阶级调整社会关系的手段。我国是人民当家作主的社会主义国家，立法者由人民选举产生并对人民负责，最大限度地表达人民的意志和利益是我国立法的宗旨。我们也必须清醒地认识到法律是一定经济基础之上的上层建筑，法律永远不能超出社会经济条件所限定的范畴和结构。

二、 我国立法法确立的主要制度

２０００年九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。这部法律是我国立法制度发展的里程碑。制定立法法的目的是规范立法活动，健全国家立法制度，确定不同法律等级的调整范围，严格立法程序，保障公民权利，维护法制统一。

我国宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得和该法律的基本原则相抵触（四）解释法律。”

在这个基本框架之下，全国人大组织法、地方组织法、全国人大及其常委会议事规则对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题又作了进一步的规定。立法法针对当时立法工作中存在的法规、规章超越权限、下位法和上位法相抵触、法律之间、法规之间、规章之间互相矛盾、冲突或者不衔接、法律制定过程中不同部门通过立法争夺部门利益等问题，对法律、法规及规章的权限划分、制定程序和适用规则等作了规定，目的是提高立法质量，维护国家法制的统一。

（一） 立法体制

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：

1.全国人大及其常委会行使国家立法权。

2.国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

此外，国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

3.省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

4.自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

5.中华人民共和国特别行政区根据宪法的规定，在香港基本法和澳门基本法的框架内行使立法权。

在分层次的立法体制中保证法制统一，主要靠两个制度：一是明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。二是实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

（二） 立法程序

立法程序是指立法机关制定、修改和废止法律的法定步骤和方式。它是保证立法质量的重要方式，包括法律案的提出、审议、表决和公布四个环节。

1. 提出法律案。有权向全国人民代表大会提出法律案的主体有：全国人民代表大会主席团；全国人民代表大会常务委员会；国务院、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会。一个代表团或者三十名以上代表联名，也可以向全国人民代表大会提出法律案。代表团或者代表联名提出的法律案与机关提出的法律案在处理程序上有所不同。机关提出的法律案，直接由主席团决定列入会议议程，大会主席团提出的法律案直接交大会审议。代表团或者代表联名提出的法律案有三种处理方式：一是由大会主席团决定直接列入会议议程，二是由大会主席团决定不列入大会议程，三是对是否列入本次大会议程不作决定，主席团可以先交有关专门委员会审议，提出是否列入议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。

有权向全国人大常委会提出法律案的主体有：委员长会议；国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会十人以上联名。委员长会议之外的提案主体提出的法律案，由委员长会议审议决定列入常委会会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定列入常务委员会会议日程。如果委员长会议认为法律案需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。

2. 审议法律案。审议法律案是立法的中心环节。列入常委会议程的法律案，一般先在全体会议上听取对议案的说明，然后分组进行审议，必要时召开联组会议进行审议。分组审议能够使所有的常委委员都有机会充分发表意见。提案单位在审议过程中应该派人参加会议，回答常委会组成人员的问题。议案表决前如果提案人要求撤回议案，经委员长会议同意并向常委会报告，对该议案的审议即行终止。

列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。所谓一般，是因为有特殊情况，可不受三次审议的约束。一种情况是立法法第三十八条规定的，法律案经三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决，继续审议。如物权法就审议了7次。另一种情况是立法法第三十九条规定的，法律案经审议之后，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会审议议程的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。还有一种情况，就是列入常委会审议的法律案，各方面意见比较一致，可以经两次常委会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面意见比较一致的，也可以经一次常委会会议审议后交付表决。

法律案的审议实行分别审议和统一审议相结合的制度。分别审议是有关的专门委员会所作的审议，提出审议意见，统一审议是法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会和其他各方面提出的意见对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果的报告和法律草案修改稿。这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究，也有利于统一立法技术规范，统一协调解决重点难点问题，维护法制的统一。

3. 表决法律案。全国人民代表大会会议表决议案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表三分之二以上的多数通过。

由常委会表决的议案，经常委会审议后，由法律委员会根据审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常委会会议表决，由常委会全体组成人员的过半数通过。通过法律的方式，各国规定不同，有举手表决、起立表决、鼓掌表决等等。我国全国人大常委会议事规则规定的表决方式有无记名方式、举手方式或者其他方式。从实践看，1986年3月以前采取举手表决方式，后来采取电子表决器方式。电子表决器不记名，常委会组成人员可以赞成、反对、弃权。

表决通过需要一定的法定票数。计算票数的基准各国规定有所不同。一般有三种算法：一是出席表决比例制。即以出席并且参加表决的人数为计算基准。二是出席会议比例制。即以全体出席人数为计算比例的基准。三是全体成员比例制。即以全体人员的人数为计算比例的标准。我国采取的是第三种方法，是绝对多数原则，大会以全体代表总数的过半数通过，常委会以全体组成人员的过半数通过。从我国的立法实践看，绝大多数法律都是高票通过的，有的法律全票通过。也有交付表决后未获通过的例子。九届全国人大常委会第九次会议上国务院提交的公路法修正案，由于赞成票等于常委会组成人员的半数而未超过半数未获通过。

对于未获通过的法律案如何处理，各国规定也不相同。有的国家规定，政府提出的法案，未获通过后随着政府的卸任而失效。有的国家规定，表决中未获通过的法案，不得在同一届议会中再次提出。我国的制度是，未获通过的法律案，如果提案人认为必要，可以按照规定的程序再次提出，由委员长会议决定是否列入会议议程。

4. 公布法律案。我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。法律的公布是立法程序的最后一个环节，它看似简单，实际上非常重要。法律是社会行为规范，只有向社会公布才能被了解和遵守。有的国家明确规定法律未经公布不得作为执法的根据。

世界上绝大多数国家的法律都由国家元首公布。但是制度设计有所不同。一种情况是国家元首公布法律仅有程序意义。国家元首必须公布议会通过的法律。还有一种情况，即国家元首公布法律是一项权力。国家元首可以运用这项权力，对立法权进行制约。元首不公布法律，要求议会再审议，议会不能拒绝审议。如果元首对公布法律采取不作为的方法，有的国家法律规定了自然生效制或者议长公布制。

在我国人民代表大会制度下，国家主席是人大选举产生的。国家主席公布法律，是依据宪法履行职权。法律公布后在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国发行的报纸上刊登。

（三）其他重要制度

1.法律保留制度。法律保留的含义是法律明确哪些事项只能由国家立法机关制定法律。在实行分层立法体制的前提下，为了维护国家政治法律制度的统一，维护国内市场的统一，保护公民权利，立法法第八条规定全国人大及其常委会对下列事项享有专属立法权。它包括：（1）国家主权事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。法律保留制度符合我国的国体和政体，符合我国单一制国家的组织形式。

2.立法论证和听证制度。立法法第三十四条规定列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。前两种形式使用的比较普遍，可以按法律草案所涉及的事项分别邀请不同的主体发表看法，也可以专门就某一问题邀请专家学者发表看法。听证会的形式用的比较少。一般说来，听证会只聚焦法律草案的某一个问题。2005年全国人大常委会就个人所得税法修改中个税起征点问题举行听证会。从近5000名报名者中选出了20名代表对个税起征点发表看法。立法机关可以从代表的意见中了解不同社会群体的不同利益诉求，使法律制度更准确地反映人民的要求。

3.向社会公布法律草案征求意见。公开法律草案征求意见的优点首先是使那些在正常立法程序中没有机会发出声音或者表达自己要求的群体发表自己的看法。立法过程是利益各方的博弈过程，由于对社会资源的占有和机会不同，有些群体的声音可能会比其他人更大，更有机会影响立法。而普通公民参与和影响立法的渠道和机会相对不足。到目前为止，全国人大常委会已经有13部法律草案向社会公布征求意见。其中劳动合同法草案在征求意见的一个月时间里共收到意见191849件，有65%左右的意见来自劳动者。这些来自基层的意见可能没有系统的权利主张，讲不出什么理论，但是有切身感受，能表达对制度的需求和渴望。了解这些情况对于立法很重要。

4.备案审查制度。为了维护国家法制的统一，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。上级政府规章效力高于下级政府规章。政府部门规章之间具有同等效力，部门规章和地方政府规章之间具有同等效力。如果规章之间发生冲突，按照立法法第八十六条的规定由国务院裁决。同一机关制定的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新规定与旧规定不一致的，适用新的规定。根据立法法第九十条的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会提出书面审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，也可以向全国人民代表大会提出书面审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

三、 中国特色社会主义法律体系基本形成

十届全国人大常委会提出了在任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的工作思路。过去五年共审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件，通过了其中的100件。到目前为止，我国现行有效的法律共229件，行政法规近600件，地方性法规7000多件。中国特色社会主义法律体系已经基本形成。国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本上做到了有法可依。下面简单介绍我国社会主义法律体系的7个法律部门。

（一） 宪法及宪法相关法

宪法在中国特色社会主义法律体系中具有统帅地位，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限，主要包括四个方面：一是有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；二是有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律，三是有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；四是有关保障公民基本权利的法律。

（二） 民商法

民法与商法是关于平等主体关系间以财产关系、人身关系为主要调整内容的法律规范的总称，调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。关于民法和商法是分立还是合一，各国做法不尽相同，有的民商合一，有的民商分立。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。

（三） 行政法

行政法是有关国家行政管理活动的法律规范的总称，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

（四） 经济法

经济法是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。有的国家把经济法作为行政法的一部分，称为“经济行政法”，有的国家则把经济法归入民法商法范围。经济法所调整的法律关系，既有纵向的、又有横向的，纵横交错，既不同于民商法只调整横向的法律关系，又不同于行政法只调整纵向的法律关系。

（五） 社会法

社会法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和，调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系，是国家实现社会管理职能的重要手段。在社会法形成之前，法律按照其调整的社会关系分为公法和私法，公法强调权力和权利平衡，权力和责任的平衡，私法强调意思自治和权利与义务的平衡。社会法以国家理念调整社会关系，维护社会公共利益和社会公平。在我国社会主义法律体系中，社会法对于保护劳动者和特殊弱势群体的合法权益，解决市场经济自身无法解决的问题，促进社会公平、公正，发挥着重要作用。

（六） 刑法

刑法是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛。其他法律部门一般只调整某一方面的社会关系，而刑法则调整各个方面的社会关系，不论哪一方面的社会关系，只要发生了构成犯罪的行为，都受刑法调整。二是强制性最严厉。所有法律都有强制性，但都没有刑法严厉。刑法是保证其他法律有效实施的后盾，是国家和社会同违法行为作斗争最重要也是最后的手段，在维护国家和社会安全、稳定和发展，保护公民的政治权利、人身权利和财产权利，保障市场经济的健康有序发展等各个方面，都发挥着重要的作用。

（七） 诉讼与非诉讼程序法

诉讼与非诉讼程序法是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。解决纠纷通常有两种途径，一种是通过诉讼，通常叫“打官司”，由司法机关对纠纷进行审理作出判决；一种是通过仲裁，由非司法机关的仲裁机构对纠纷进行审理作出裁决。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。刑事诉讼，是关于确认是否构成犯罪以及如何定罪量刑的活动。民事诉讼，是关于确认民事纠纷谁是谁非以及是否应当承担民事责任的活动。行政诉讼，是关于确认行政机关是否存在侵权行为以及是否应当追究行政机关责任的活动。目前，我国已经相应制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三部法律，分别对这3种诉讼活动进行规范。此外，针对海事诉讼的特殊性，制定了海事诉讼特别程序法，作为民事诉讼法的补充。为了处理国与国之间的犯罪引渡问题，制定了引渡法，作为对刑事诉讼法的补充。制定了劳动争议调解仲裁法，为解决劳动争议提供便捷的程序。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼途径。仲裁法就是调整在仲裁活动过程中发生的仲裁机构与当事人之间、当事人相互之间的法律关系的法律。

四、 加强全国人大常委会的立法工作，完善我国社会主义法律体系

今年是十一届全国人大及其常委会工作的开局之年，全国人大常委会和各专门委员会已经开始依法履行职责。我国社会主义法律体系已经基本形成，但是经济社会的快速发展，社会主义民主政治的不断推进，文化生活的丰富，和谐社会的建设，体制机制的改革创新，经济全球化的深入发展都对立法提出新课题、新要求。为了确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断完善这个体系，我们的任务紧迫而繁重。为了做好新形势下的立法工作，要处理好以下几个关系：

（一） 中国国情和中国特色社会主义法律体系的关系

国情和法律体系的关系，用一个形象化的比喻，是土壤和植物的关系，或者母亲和孩子的关系。我们要建设的是中国特色社会主义法律体系。在建设和完善这个体系过程中，要参考和借鉴人类文明的有益成果，但是不能照抄照搬。衡量中国特色社会主义法律体系的标准不是抽象的指标，而是要看这个体系是否适应我国社会主义事业发展的需要。因此，需要对现行法律进行清理，并在此基础上，统筹兼顾，从确定立法项目开始，就要把精力集中在经济社会发展迫切需要，在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、立法条件比较成熟的法律项目上，及时修改那些与经济社会发展不相适应的法律规定，督促有关方面尽快制定和完善与法律相配套的法规。在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下，立法工作的重点要从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来。现在各部门要求立法的积极性都比较高，有的部门想搞自己的小体系，这是社会重视法治的表现，但是我国的法律体系是一个有机的整体，不能在国家法律体系下再搞自己部门小而全的“法律体系”。

（二） 法意和法条的关系

立一个法，基础在于了解实际情况，总结实践经验，确定要解决的主要问题是什么，这些问题是否必须通过立法来解决。这就是先确定法意。一个立法项目经过充分论证确定之后，法意清楚了，再计法条，通过严格的立法技术来保证法意的实现。法律是一门科学，立法是技术性很强的工作。一般说来，一个法律文本的结构会包括几个部分，总则部分、实体规范部分和法律责任部分。即总则部分阐述立法宗旨的目的基本原则，同一类法律，虽然调整的社会关系不同，但是有些原则是共同的，这就要关注此法和彼法对同一原则表述的一致性。实体规范部分要明确相关法律主体的权力与责任，权利与义务，表述必须清楚明确。从立法技术上讲，一个严密的法律规范要包括四个要素，一是规则适用主体，在我国法律中，规则适用主体分为个人和组织两大类。二是适用条件，即在什么条件下适用。三是行为。指主体在什么条件下可以从事什么行为，禁止从事什么行为，必须从事什么行为等。四是行为后果。一部法律是不是有可操作性，关键在于法律规范设计是否严密。一部法律有几十条甚至上百条条文，要解决的核心问题就那么几个，往往是这几个问题决定着这部法律的现实有效性。

（三） 法律数量和质量的关系

要形成中国特色社会主义法律体系，必须有一定数量的法律。根据我们的研究，现在我们的法律数量和法制完备的国家相比已经不算少了。在这个前提下，提高立法质量应该成为立法工作的重点关注。衡量立法质量有很多指标，最重要的一项指标就是看这部法律是不是科学有效地调整了相应的社会关系，是不是“有用”。这些年来我国立法成就巨大，为社会各项事业的发展提供了有力的法律保障。但是也有一些法律社会效果并不明显。我们花费了大量的立法资源，制定了社会需求并不迫切的法律。调整社会关系的手段有多种，除法律规范外，还有伦理道德、习惯规则、行业自律等，法律只是其中一种。要通过法律调整的只是社会生活中带普遍性的、稳定的、成熟的、权利义务关系明确的、需要以国家强制力予以实现的那些关系。现在一旦哪个领域问题比较多，就有人呼吁在这些领域立法。我们需要认识到，任何法律制度的设立和运行都是有成本的，在不该由法律调整的问题上立法，不仅浪费立法资源，还可能束缚生产力的发展。

我国的改革开放事业发展很快，法律往往滞后于社会的发展。要提高立法质量，需要对现行法律进行清理。改革开放初期制定的法律，要解决的问题和现在不同，先法和后法可能存在表述不一致的情况，需要通过清理来实现法律的一致和统一。成熟和比较完善的法律领域可以法典化，法典化程度是一个社会法律制度成熟的标志。

十一届全国人大常委会立法任务仍然十分繁重。我们要加倍努力工作，通过立法把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，为中国特色社会主义事业提供有效的法律保障。