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加强调解组织建设 强化调解协议效力

——分组审议劳动争议调解仲裁法草案发言摘登(三)

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2007-11-12浏览字号: 打印本页 关闭窗口
        2007年10月26日上午,十届全国人大常委会第三十次会议分组审议《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法(草案)》,发言摘登如下:

        杨兴富委员说,第一,建议继续坚持企业劳动争议调解工作由工会主持的体制。草案对企业劳动争议调解做出规定,企业可以设立劳动争议调解委员会,由职工代表和企业代表组成,企业劳动争议调解委员会主任由双方推荐产生。工会干部对此普遍感到忧虑,认为这种规定不利于构建和谐的劳动关系,一旦付诸实施,必将对劳动争议调解工作产生严重的消极影响。一是在职工普遍处于弱势的现实情况下,由职工代表和企业代表组成企业劳动争议调解委员会,并由双方推荐产生调解委员会主任,实际上会成为由企业指定主任,劳动争议调解委员会将被企业所掌控,其公正性和有效性将存在很大的问题,最终会导致企业调解形同虚设,无法发挥预防和化解劳动争议的作用,甚至还可能形成企业侵犯职工利益的工具。二是全国20多万个企业劳动争议调解组织将面临着重新改组,近百万调解人员将重新选任,必将使企业调解工作产生混乱,对企业劳动关系和谐稳定造成很大的冲击和振荡。我建议对草案相关内容做出修改,明确规定企业工会代表参加企业劳动争议调解委员会并担任主任,主持劳动争议调解工作。北京、江西等地方都有这个意见,国资委也同意这个意见。国资委是直接管企业的,对企业很了解。我从三个方面来说明原因:从理论上看,这是符合中国工会性质的,中国工会与其他国家的工会有着本质的区别,有其鲜明的特点,就是在中国共产党领导下的中国特色社会主义工会,是党联系职工群众的桥梁和纽带,承担着维护全国人民总体利益和依法维护职工合法利益的组织。在企业中,就是把贯彻促进企业发展、维护职工利益作为工会的原则。企业工会组织不等同于职工个体,它是社团法人,具有企业党组织和上级工会领导的组织优势,完全可以主持调解职工个体与企业之间的劳动争议。因此,中国企业的工会应该也必须参加劳动争议调解组织。由工会主持企业劳动争议调解工作,有利于充分发挥其协调、协商的独特作用。从法律上看,这是符合劳动法的。劳动法第80条明确规定,在用人单位内,可以设立劳动争议调解委员会,劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。劳动法是我国的基本法,作为劳动法的配套法律,劳动争议调解仲裁法只能依据这一基本法律作出具体的、细化的规定,而不能与之相矛盾。从实践上看,这符合各地普遍做法。我国恢复劳动争议处理制度以来,特别是劳动法颁布实施以来,各地工会依照法律的规定,大力指导企业组建劳动争议调解委员会,企业工会代表参加,并担任调解委员会主任,为解决劳动争议、发展和谐劳动关系作出了积极的贡献。基层的同志反映,当发生劳动争议的时候,职工或企业往往都愿意先找工会进行协调。实践证明,企业工会处于基层一线,最熟悉情况,最能及时、及早地发现问题,解决纠纷、化解矛盾,通过平和的方式进行调解,有效降低了争议双方的对抗性,起到了减压阀的作用,有利于促进企业形成和谐劳动关系的良好氛围,及时的把劳动争议调解、解决在基层,化解在萌芽状况中,既维护了职工的合法权益,也促进了企业的稳定发展。在调研中,一些基层同志还提出,为更好的实现劳动争议的分工负责,充分发挥各自的优势,建议劳动争议处理中的三个环节分别由三个方面来承担,即调解由工会来承担、仲裁由劳动行政部门来承担、诉讼由法院来承担。按照现在的规定,实际上调解、仲裁都是由劳动部门来承担,把很多矛盾都集中在劳动部门。第二,建议对区域性、行业性劳动争议调解组织做出明确、具体的规定。草案关于劳动争议调解组织的问题不够具体,也不够完善。对于实践中已经形成并发挥了积极作用的乡镇、街道、工业园区、开发区和村、社区等多层次的区域性、行业性劳动争议调解组织没有做出明确的规定,将会削弱区域性、行业性劳动争议调解组织的工作。在小型非公有制企业和外商投资企业比较集中的乡镇、街道、工业园区、开发区和村建立由工会、政府和企业代表组织等组成的区域性、行业性劳动争议调解组织,负责调解重大疑难劳动争议、集体活动争议和跨区域、跨行业的劳动争议,有利于扩大调解工作的覆盖面,增强调解工作的权威性,也有利于加强对企业调解工作的指导和支持,在实践中取得了很好的效果。也就是说,从现在经济的发展情况看,外资企业、私营企业、小企业越来越多,而且这些企业的基层工会的作用发挥得不好,主要靠区域性、行业性工会。区域性、行业性的工会组织会越来越多,所以要发挥区域性、行业性调解组织的作用。据统计,2000年至2006年,全国各地工会区域性、行业性劳动争议调解组织调解的成功件数是17.9万件,调解成功率达到80%。比如天津市开发区、保税区工会自2005年成立区域性劳动争议调解组织以后,至今已收到劳动争议调解390起,调解成功的287起,为劳动者挽回损失近900万元。建议草案在强化企业调解的基础上,对区域性、行业性劳动争议调解组织做出具有的规定,赋予其应有的法律地位,以使他们更好的发挥区域性、行业性组织调解的作用。我提几点具体的修改意见:第一,第10条,建议在第3项后增加第4项,即“区域性、行业性调解组织”。第二,第11条,建议修改为“企业劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。企业劳动争议调解委员会主任由工会代表担任;职工代表由全体职工推举产生;企业代表由企业负责人制定,工会代表由工会委员会推荐产生。”

        王涛委员说,这部法非常重要的一个方面在总则中规定得很清楚,主要是解决劳动争议,争取把矛盾解决在萌芽阶段。第1章第3条规定得也很明确:“着重调解”,但是第2章调解这一章过于简略,甚至连调解委员会的组织机构、性质、职责等都规定得不够全面,我希望根据立法的宗旨,规定先进行调解,调解不成的再仲裁,仲裁不成的再进入法律程序。因此,建议把调解一章规定得更完善一些。建议参照仲裁章的格式加以补充、完善。第10条规定发生劳动争议,当事人可以到下列调解组织申请调解,这里实际上应该有一个总的规定,然后再加以分类即企业劳动争议调解委员会、人民调解组织、在乡镇街道设立的具有劳动调解职能组织,另外,作为劳动调解组织,应该是属于哪个部门管理,对其性质、组织、人员、职责应该明确。

        方新委员说,我看了几个部门的意见,感觉对第10条需要再做研究。即关于调解组织,现在的规定,一是企业劳动争议调解委员会,二是人民调解组织,三是在乡镇、街道设立的具有劳动调解职能的组织。前两类没有问题,都有法律依据。第三类组织则缺乏明确的法律依据,目前全国98%以上的乡镇、街道都已设立人民调解组织,是整合组织职能,使之更好地发挥作用,还是再在乡镇设立一套具有劳动调解职能的组织?我认为需要进行一些调查,看实际情况到底如何,根据实际需要来定。

        郑功成委员说,第10条关于调解组织应有设置规范。草案里列出了企业劳动争议调解委员会、人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动调解职能的组织。这些调解组织如何成立,应该有一个程序,即使没有监督部门也应该有一个指导部门。这方面也许以前有惯例,但是总得有一个程序,有一个机构认可,这是确认其合法性的来源,建议还是要增加相应的规定。从以往的实践看,企业的调解委员会是由劳动行政部门指导的,人民调解组织如果是司法部门或街道来指导的,无论怎样都得有一个产生的程序和认定的机构,否则,人们自发成立调解组织可以吗?毕竟是正式法律中设立的组织,应有合法性来源,有一个向谁申请、由谁批准或认定的程序。

        奉恒高委员说,第10条,我赞成郑功成委员的意见,再补充一点。关键是对第10条第2、3款即人民调解组织和乡镇、街道设立的劳动调解组织到底怎么产生,谁来管理的问题应该规范,否则在实际中很不好操作

        金烈委员说,第10条第3款,在乡镇、街道设立的具有劳动调解职能的组织。建议合并到第2项“人民调解组织”。因为目前“人民调解组织”的组织机构、人员配备较为健全,劳动争议的调解可以依托这个力量,而没有必要在乡镇、街道另外设立机构和人员。第3款可以改为“区域性或行业性组织设立的劳动调解委员会”。因为目前,区域性、行业性调解组织有较强的公信力,能够得到当事人和社会的普遍认可。第二,关于调解效力。第15条第1款赋予调解协议书法定效力,当事人应当履行。而第16条的规定又否定了这种效力,只要当事人反悔,则调解协议书失去效益,仲裁诉讼将继续下去。我认为调解是处理劳动争议的重要手段,一旦达成调解协议,当事人双方的劳动争议关系就转变为合同关系,调解协议书可以作为人民法院审判的重要依据,不能因当事人反悔而失效。另外,人民调解法正在制定过程中,劳动争议调解是人民调解的内容之一,草案关于调解协议效力的规定应当与之相互衔接。

        王四连(湖南省人大常委会副主任)说,第11条“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成……”我认为,职工代表应该首选由工会主席担任,或者由全体职工推选产生。理由有两个:第一,劳动仲裁的执法主体是各级劳动部门,在企业里面劳动争议调解委员会一直是存在的。为什么由工会主席作为首选代表来担任呢?因为工会主席是由企业职工代表大会或者全体职工选举产生的,既然是由职工代表大会或全体职工选举产生,他就有资格代表全体职工的利益。第二,工会的任务和性质决定了应该由企业工会主席担任职工代表。因为工会法、劳动法和公司法中规定了,工会是职工利益的代表者,是职工群众利益的表达者。工会主席既然是由代表选举产生的职工代表,工会主席就应当担任职工代表。第11条还规定,企业劳动争议调解委员会主任由双方推举产生,建议修改为“企业劳动争议调解委员会主任由工会主席担任。”在我国现实生活中,企业成立工会、劳动争议调解委员会,从来都是由工会主席担任主任的。企业劳动争议从目前来看,无论是国有企业还是非公企业,90%至95%都是在企业内部调解平息的。现在企业内部的劳动关系、劳动争议的产生,资方的权益一般受不到什么侵犯,劳动关系发生矛盾、产生劳动争议,基本上都是职工的合法权益受到了侵害,比如企业不交“三金”,养老金不交、医疗保险不交、工伤保险不上、失业保险不交,现在整个非公企业里面,能够按照劳动法规定交“三金”、给劳动者上保险的企业,超不过40%。特别是近2亿的农民工,常常是他们工作10年、20年,最后回到家里只能拿到劳动法规定的80%,剩下的20%他们是拿不到的。既然工会是职工利益的代表和表达者,而且这些矛盾的产生不是哪一个人的问题,而是共性的问题,我认为为了保证企业的和谐,促进企业的发展,应该由工会主席代表职工一方同资方老板进行协商,然后在企业内部解决这个问题,这样做对劳动者有好处,对企业也有好处。现在的情况是工会主席在国有企业、集体企业、股份制企业都是由党委副书记兼任的,单设工会主席的寥寥无几,企业工会也应该在党委的领导下开展工作。在非公企业里,工会主席也是从外面请过来的,大多是那些在国有企业工作过的党员同志,所以企业的工会主席也一定在企业同级党委领导下,以维护职工的合法权益,以保证企业劳动关系的和谐、达到企业的双赢。我想,作为一个普通职工处理这类问题,往往是宁可吃亏也不会到法院去告,因为程序太长,他也花不起这个钱。所以,我觉得所有的劳动争议95%至98%应该在企业内部解决,以保障企业的稳定和发展。老板也是国家的建设者,这个问题从内部是可以协调的。上级劳动部门可以调解。我们再有矛盾,它还是人民内部矛盾,不是敌我矛盾。所以我认为95%至98%的问题应该在企业内部解决,这样有利于社会的稳定、企业的稳定。因此,建议第11条中规定由工会主席作为调解委员会的首推人选,主任应该由工会主席担任,资方是企业资本的控制者,担任企业调解委员会主任是绝对不合适的。

        刘冰(全国人大代表)说,我非常赞成刚才王主任有关企业劳动争议调解委员会主任产生问题的发言。实际上,在国有企业中,关于劳动争议调解委员会主任的产生有明确的规定,就是由工会主席担任劳动争议仲裁委员会的主任,现在就是这样执行的,我们企业也是这样做的。对民营和外资企业,我们更应明确劳动仲裁委员会主任的产生办法。如果在条文中规定由双方推举产生的话,我认为在保护劳动者合法权益,或者调解劳动争议方面,就会出现这样那样的问题。因此,对这个问题作出明确规定更加有必要。

        竹学军(全国人大代表)说,草案第11条,企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。其中职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生。如果职工代表由工会成员担任,有时起不到作用。现在有些民营企业工会组织是维护老板利益的,所以这句话应该删掉,就是职工代表由全体职工推举产生,这样更有利于对劳动者的保护。

        姜鸿斌(全国人大代表)说,第15条是这样表述的,即“经调解达成协议的,应当制作调解协议书,由双方当事人和调解员签字或者盖章,加盖调解组织印章后生效,当事人应当履行。”之后又规定“十五日内未达成调解协议的,视为调解不成”。这个“十五日内”从哪日开始?第16条规定“达成调解协议后,当事人反悔或者在十五日内不履行调解协议的,可以依法申请仲裁。”这个“十五日”又如何界定?达成调解之后,我认为是具有法律效力的,双方都应该严格执行,协议和合同在法律上地位是同等的,达成协议反悔的,这个反悔又没有期限界定,将来很难操作。2006年发生了一件事,调解完后,结果2007年又反悔了。对于这种情况,会增加社会不稳定因素。另外“十五日内未达成调解协议的”,从哪天算?是提出书面或者口头申请的时间起还是从调解那天开始?也没有明确界定。是否可以加一条,“当事人申请劳动争议调解之日起至十五日”,应该有一个起止时间。关于“反悔的”,我个人认为应该删掉,一旦达成协议之后,应该具有法律效力,双方必须严格执行。

        黄国健(全国人大代表)说,第16条和第50条有一些矛盾。第16条达成调解协议之后,如果当事人反悔,不履行调解协议的,可以依法申请仲裁。但是第50条的写法是,当事人对发生法律效力的调解书、裁决书应该依照规定期限履行,如果不履行就要向人民法院申请执行,又变成不是申请仲裁了,而是向人民法院申请执行。如果按照第16条的规定,调解书这一调解协议没有法律效力,如果从第50条看,调解书又具有法律效力,两条的规定存在矛盾,调解书究竟有没有法律效力,这是一个比较重要的问题。如果按照国际上一般的惯例,调解书上有双方签字,又有公证人签字,应该具有法律效力,应该是一份民事合同。如果一方反悔,另外一方可以按照合同法控告他不履行合同,这是具有法律效力的,你怎么能签了调解协议之后又反悔呢?如果要反悔的话就不要签,签了之后就不要反悔。这就好像一个做生意的合同,自己同意了之后又反悔,这是不可能的。这就给了用人单位的一个空子,他可以用来拖延时间。刚才很多委员都提出意见,作为劳动者和工人,尤其是农民工,他们根本拖不起,时间就可以把他们拖垮。所以这种调解书一定要具有法律效力,如果签了字之后不履行,就可以依法起诉他违反合同。再有,在整部法律草案中,好像没有规定政府部门在里面的角色,只是对成立仲裁委员会起一个指导作用。但是保护劳工应该是政府部门负起的责任,无论仲裁还是审裁这种程序,当裁决出来了,如果用人单位老板不执行裁决,谁去督促他执行?当然是政府部门,国际上是这种做法,香港也是这种做法。裁决出来以后,劳工处有权力执行判决,如果老板不执行,劳工处有权控告老板藐视法庭,除非老板向法庭上诉。如果老板不上诉,又不执行裁决,那么政府部门来控告你,并不是由劳动者控告你,因为劳工者控告不起,他们没有时间也没有金钱。政府部门是有责任保护劳动者的,这是全世界的惯例。看了草案之后,我自己的感觉是,政府部门在保护劳动者方面好像把自己的责任推了出去,推给了仲裁委员会,这是一个问题。我们政府的劳动保障部门应该负起这个责任。比如第17条规定的支付令,如果调解建议执行之后老板还不支付赔偿金,劳动者还要向法庭申请支付令,这对劳动者来说是很重的负担,如果老板要拖时间,还会玩很多法律程序,并不是一个普通的劳动者可以承担的。如果政府可以承担这个责任,由政府出面要求用人单位履行,如果不履行,由劳动部门向法庭起诉、控告老板,那就会有一个严肃的威慑,老板不敢随意违反仲裁协议。而现在的法律草案没有足够的威慑力,老板可以拖,可以用法律的程序把劳动者拖垮,根本就不用打官司,拖就把你拖垮了。这就起不到法律要保护劳动者的合法权益的作用。

        李新良委员说,第17条,关于支付令的问题,这里涉及到草案与民事诉讼法之间的相互衔接问题。民事诉讼法第192条规定,人民法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效。债权人可以起诉,目前法院的债务有书面异议,支付令有形式审查的义务,因此只要债务人提出异议,支付令就失效了。在这样的情况下,草案中设定的支付令就形同虚设了,最后劳动者转了一个大圈,还是要回到民事诉讼中来。如何能让支付令有效地得到使用,真正成为劳动者寻求救济的有效手段。这个问题还需要有关部门进一步认真研究。
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