2007年10月24日下午，十届全国人大常委会第三十次会议分组审议《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，发言摘登如下：

        王涛委员说，草案总则中第2条第3款，这一条主要内容是对规划区的定义，规定规划区是必须实行规划控制的区域，这个区域的具体范围要符合城乡规划，这是很必要的。我建议在这个基础上，在第3款中增加两句话：一是“根据城乡经济社会发展水平，资源环境承受能力、容纳量和统筹城乡规划发展的需要来划分”，另外再加上“其范围大小由国务院规定”。虽然在法律条文中改动不大，但是这是一个原则性问题，在本法有关条文中加以规定，可以给国务院制定相应法规提供法律依据，而且这也是为将来国务院通过规划控制我国城乡的发展规模提供法律依据。第二，在总则第4条，我觉得前后有一些重复，另外概括性不够强。建议在“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹，合理布局，节约土地”的规定中加上“节约资源，保护环境”的内容，因为土地是资源的一种，是应该节约的资源，保护环境不应仅仅是保护生态环境，因此在前面概括表述的时候，建议将“节约土地”改为“节约资源”，将保护“生态环境”改为“保护环境”，使其包括的范围更广、涵盖面更宽，使法律条文表述更全面。

        黄代放(全国人大代表)说，制定城乡规划法，我非常赞成。建议有二点：一是草案第3条，我认为还是应该全部都有总体规划，不要这个区域要做规划，那个区域不需要做规划；可以是某些区域规划要做细，而另一些区域可做粗。二是对区域建筑风格要求，尤其是县域规划对建筑风格的倡导和保护也应该有所体现。

        赖爱光(全国人大华侨委员会委员)说，对城乡规划法草案提几点看法：一、很赞成在本法中增加遵循统筹城乡发展和先规划后建设的原则的修改意见。增加这两方面的内容，可以防止城市盲目扩张建设和政绩工程屡禁不止的毛病，杜绝扰民伤财。二、本法规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，建议将“一般”改为“至少”。而且对详细规划没有期限的规定，建议也增加详细规划期限。由于近期规划已规定五年，因此建议详细规划期限至少十年。这样可防止详细规划因领导的变动而变动，损害群众的利益。三、草案第9条只规定任何单位和个人应遵守规划规定，但没有规定各级政府应当遵守已批准的规划规定，很容易出现“拍脑袋”的情况，或者后一任违反前一任的规划部署。因此建议增加政府在制定和实施城乡总体规划时应遵守已批准的城乡总体规划和详细规划的内容，要改规划也得按法律程序办，同时做到公开透明。

        竹学军(全国人大代表)说，加强城乡规划是建设社会主义新农村的重要措施，必须依法抓紧做好。但乡镇规划涉及面广，而且工作具体、复杂，应当兼顾全国农村的实际，增强法律的针对性和可操作性。草案提出了“乡规划”的概念，但没有说明具体的内涵，究竟是指“乡域总体规划”还是“乡政府所在地的集镇规划”，在“草案”中表述得不是很明白。按照第18条的表述，应当是“乡域整体规划”，应该是指导“村庄规划”的，不应该与“村庄规划”相并列。因此草案第3条县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确立应当制定乡规划、村庄规划的区域，在确定区域内的乡、村庄应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应符合规划要求。我认为应该加以修改，一是要明确“乡规划”的具体含义，就是“乡域总体规划，应该包括集镇、村庄的布局规划，用来指导集镇和村庄的规划；二要明确各乡镇都要制定乡镇域总体规划，而不是县级以上地方人民政府有选择地确定范围。因为乡域内涉及到各项基础设施建设、生产的布局等重要问题，不能没有规划，而且越是落后的地区，越是应该先规划，后建设，少走弯路。我认为全国所有的乡镇都应该搞规划。三是考虑到农村的社会经济发展水平，“村庄规划”可以在“乡镇区域的总体规划”的指导下逐步推进。同时，由于“乡规划”和“村庄规划”不是并列关系，应对草案的相关条款作出相应的修改和补充。

        蒋树声委员说，对城乡规划法草案二次审议稿较为满意，特别是补充了先规划后建设和对规划实施情况采取论证会、听证会形式征求公众的意见，以增加规划的科学性的规定。现提出以下建议：1.城乡规划法是由原来的城市规划法变化而来，这体现了“城乡统筹”、“城乡一体化”的立法指导思想，是立法理念的进步。但在城乡规划的制定过程中，城市规划在我国“城镇化”的进程中仍是主要矛盾。因而建议在总则第4条中，应把“城市辐射和带动作用”也作为制定和实施城乡规划的原则之一，以凸显城市规划在城乡规划中的主体地位，有利于城镇化的进程。2.在第6章中应强调在城乡规划工作中建立一个协同的行政体系，使决策、执行和监督职能的机构既有分工负责，又有相互制约，以提高城乡规划的科学性。

        张肖委员说，城乡规划法草案已经是第三审了，经过不断的修改完善，特别是这次把先规划后建设的原则，以及修改规划要按原制定规划程序报批写明确了，这很好。再提几点修改意见。1.先规划、后建设的原则放在第4条有点别扭。这部法叫城乡规划法，但包括了建设的内容。在总则里面明确了制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设，应该遵守本法。就是说，这个法不仅是城乡规划法，也是城乡建设法。而“先规划后建设”的原则是明确规划建设二者的关系，是条大原则，第4条讲到制定和实施城乡规划，应当遵循几条原则，最后有一条是“先规划、后建设”，我认为这一句话在这里有点勉强，“先规划、后建设”的原则和其他的“统筹兼顾、合理布局、节约土地”等原则不是一个层次的问题。应该放在最前面，比如放在第2、第3条中比较合适。2.关于城乡规划的概念。第2条规定，本法所称的城乡规划包括城乡体系规划、城市规划、镇规划等等。城市规划和镇规划又分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和建设性详细规划。在第2章城乡规划制定当中，第12、13条又冒出来一个“全国城镇体系规划”，“省域城镇体系规划”两个规划概念。可见全国城镇体系规划和省域城镇体系规划应该属于城镇体系规划的概念，那就应该在前面做一个交代。所以，建议第2条这样修改，“本法所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村规划”，后面加上“城镇体系规划分为全国的城镇体系规划和省域体系规划”，然后再说城市规划包括什么。否则，总则里面已提出城镇体系规划。但第2章又说到全国和省域城镇体系规划，规划的概念特别多，比较乱，总则里面并没有提出“全国”和“省域”的概念。所以应该在总则中把概念搞清楚以后，第2章再详细说明谁来具体制定办法。

        薛凤旋（全国人大代表）说，城乡规划法对规范我国的城乡发展非常重要。提几点建议：第一，应在总则里明确立法目的。刚才有两位委员提到“先规划、后建设”原则的明确，是草案非常重要的进展，我建议把这个原则列入总则的第一条，即在“可持续发展”后加“达到先规划、后建设的目的，制定本法”。第二，城乡规划是非常重要的行为，牵涉到三个层面的利益，即国家总体利益、地方利益（省、市、县、区）、企业和个人利益。制定法律就是要保证这三个层面的利益平衡，达到社会全面、协调、稳定发展，同时也是可持续的，不会导致资源环境不平衡的发展。草案规定了不同的规划层次，第2条表达了这个意思，我认为还可以写得更清楚一些。第2条第2款实际上将城乡规划分成四个层面，一是城镇体系规划，包括全国性的和省域的；二是城市规划；三是镇规划；四是乡规划和村庄规划。所有的利益个体，包括国家、地方、企业和个人，都要按照规划开展活动。对于这四种规划，第2条第3款讲到“规划区”。它包括两个部分，一个是建成区，一个是控制区。建成区很容易理解，但控制区要多大，怎么控制，控制区里现有的土地利用等活动等应该怎样展开，应该有具体的定义。第三，第3条第2款“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，……确定应当制定乡规划、村庄规划的区域”，这一句话中的“本地”和第12条相比，似乎有冲突。这四个层面的规划是互相关联的，全国城镇体系规划指导省域城镇体系规划，省域城镇体系规划指导城市总体规划，城市总体规划指导镇、村规划等。这样看来，第3条第一句话与第12条是有矛盾的，县级以上地方人民政府不仅仅是根据“本地”，还要根据上级乃至全国的规划来制定本地的规划。第5条，也加上了“应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”的原则，它也应和第3条呼应。因此，第3、4、5条的顺序问题，应该重新斟酌一下。

        李树文委员说，对城乡规划法草案，待本次常委会会议审议修改以后，赞成予以表决通过。现提出两点修改建议：一是本法为“城乡规划法”，在条文中有城市、镇的规划要求，有乡规划、村庄规划的要求，而且在多条、多处提出乡规划、村规划的制定和规划内容。既然讲规划，也有一个近期的或者长远的规划要求。建议把“构建社会主义新农村”的要求，在村庄规划里面提一句。前不久我们到天津有关县(区)的村庄调研，他们也正在搞规划，很重视构建社会主义新农村的要求，搞得比较好。二是能否在城乡规划中对人口规模的限制提点要求。建议在本法中，特别是在城市的规划中，能不能加一句“本城市人口规模的大体限制”的内容？本法里只提了一句“符合区域人口发展”，比较笼统。城市人口规模得有个限制，一是总得要符合一个城市的配套功能，还有一条，控制流动人口的计划生育也有必要。我最近看了一些资料，讲计划生育的情况不容乐观，碰到了很多新问题。有四个方面的问题：一个是超生的区域从农村扩大到城市，超生区域扩大化。二是超生群体多元化。现在的“社会人”多了，比如“北漂”，有人说有十几万，有的说更多，不少“社会人”超生。三是超生的方式多样化，有流动生的，有到国外、境外生的，还有不少婚外生的。四是流出地管不好，人走了，而流入地又管不了，我们经常看到北京城乡结合部打工的女青年，一个人带好几个小孩儿，这些都是出现的新问题。

        李力（全国人大代表）说，第一，建议在草案第4条第1款增加区域协调的内容。现在的规定是，“遵循城乡统筹、合理布局、节约土地”的原则，建议增加“区域协调”。主要有两个方面的考虑：一是，随着市场经济的发展，区域规划协调的必要性和重要性日显突出，实际上很多城市也在跨区域合作方面作出了探索和实践，市与市，区与区（县与县）之间规划应协调，不可各自为阵。二是，一个城市的规划本身，我认为也应该兼顾考虑相邻或者相关城市的规划，不能只从自己的局部利益出发。这样可以使规划有前瞻性，有利于可持续发展。因此，我建议对目前已经存在的区域合作规划（协调）的效力予以研究。

        李祖伟（全国人大代表）说，草案第2条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”那是不是说在规划区外就可以不遵守本法？农村的一些地方可能就没有规划，措词上我认为有问题。第4条也有这个问题，“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。”现在很多地方，尤其是中西部地区，有些可能没有做规划，法律上应该针对地域的特点，措施上做些区分。第3条界定比较好，第3条有个前提条件，就是“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”这一条就有一个前提条件。我建议第2条、第4条里面，应要求城市、乡村建设发展必须原则上确定要有规划，没有规划的，对这种建设发展也要有个界定，比如有“控制规模”的要求。所以我认为第2、3、4条有点欠缺。

        李连宁委员说，草案比较成熟，我赞成这次提交常委会会议表决。对城乡规划法草案，我再提一点建议。建议把现在草案第3条第2款作必要修改并删掉第3款。现在第2款规定县级以上政府确定乡、村规划的区域。第3款规定为县级以上地方人民政府鼓励指导前款规定以外的区域制定、实施乡、村规划。也就是说在县级以上政府确定乡村规划的区域内，要搞建设，要有规划，在确定的区域之外，就没有约束，而是鼓励搞规划。这一点，我原来也是同意的，因为考虑到各地发展不平衡，区别不同情况搞规划，这个出发点是很好的。但现在看来，这个写法有点问题。上一次会议，张肖委员提到应当强调和坚持先规划、后建设的原则。如果没有规划就乱建设，尤其是现在有一些边远地区，人口聚居、无序膨胀，如果我们没有划入规划区域，无法约束，就可能无序发展，后患无穷。所以，在乡、村的规划中，不应该允许没有纳入规划的区域。建设要有规划，不建设也有规划。当然有些边远地区可先制定控制性规划、总体规划。所以这一点希望再考虑，把第2款进行一定的修改，把第3款删掉。现在的乡村发展不是以我们的主观意志为转移的，发展非常快，所以法律要考虑得长远一些，要预先规划好。不然，等生米煮成熟饭，将追悔莫及。