2007年4月25日下午，十届全国人大常委会第27次会议分组审议《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，发言摘登如下：

        应松年(全国人大内务司法委员会委员)说，这部法把城市、农村都包括进去了，把两个放在一起我觉得特别好。我想提两个意见。第一，从区域来说，城市和农村都是这个地区人民所有，人民有当家作主的权力，这是基本的指导思想。首先，在规划编制过程中，要充分听取人民的意见，通过各种途径征求意见，不仅仅是听证会，因为听证会听取的意见是很有限的。这个城，这个村将来准备怎么规划，这是他们的权利，应该要听取他们的意见，市政府、镇政府必须充分听取和尊重他们的意见，我觉得在这方面草案说得还是不够的。其次，制定了规划以后，如果已经通过了，应该可以查阅，而且要比较方便，还应该注明不应收取任何费用。其次，当地能够代表人民更多的还是人大常委会，所以有关部门提出来，市政府同意批准后，所有的规划都应该经过当地人大常委会的批准。比如第16、17条，控制性的详细规划，我认为这是最重要的规划，控制性的详细规划必须要经过人大常委会批准，报上一级人民政府审批，如果上一级审批的意见与当地人大的意见不一致，怎么办？我认为应该请上一级人大常委会来决定。再次，我希望把编制规划和修改规划的程序统一起来。因为现在据我看到的情况，编制规划了以后，随便想改就可以改，这太随意了。虽然这部法上有一些说明，但是我认为不足，还要更严格，就是编制规划的程序是什么，修改的时候要与编制规划的程序相一致。在听取公民意见上，法律上也写了怎么对待群众的意见，这一点我认为很好，第23条规定组织编制机关应当将城乡规划予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。但我觉得这样写还不够，充分听取公众的意见，其次才是专家的意见。既然城市是老百姓的城市，是人民的，就一定要充分尊重他们的意思。报送时，群众提了多少意见，这里只说了采纳的情况，那么没有采纳的意见呢？我认为应该附上当时提出的主要意见，没有采纳的也要做出回答。最后，规划制定以后，中间如果发生了有违反规划的情况，比如有个人随便地变化，这种情况有没有投诉的程序？我认为要有个投诉的程序，老百姓发现这种情况以后，向什么部门来投诉？谁来接纳？都要规定清楚，这样便于大家的监督。

        李连宁委员说，现在来看，乡镇的规划和村庄的规划是一个难点和弱点，但也是一个新的增长点。全国大概有3000个县，4万多个乡，几十万个村，将来这个规划究竟怎么搞？如果实行政府的规划设计的委托制，委托去规划的话，我认为可能会有很多问题。一个是规划设计的垄断性。由一家去垄断规划设计，不能够引进各个方面的力量，包括高等学校、其他科研机构、环境科研机构的力量。同时也很容易搞成千庄一面，你再有能耐，每个村庄的特色，地方特色、民族特色，包括地形地貌的自然特色，那么一个机构几个人肯定是想不了这么全的。还有设计的高成本问题，甚至会引出黑箱操作的腐败问题，以及设计拖延等问题。就那么几个设计单位，难以适应。因此乡镇和村庄的规划有没有可能实行招投标的制度？由高等院校以及环境科研机构的设计单位共同参加投标，这样就能够做到公平、公正、公开，降低成本，还能调动各方面的积极性，促进设计服务业的发展，实现多种多样的设计风格，不再会是单调的、同一样式的规划。我希望在乡镇和村庄的规划层面上考虑引入招投标机制。可以有几个方案比较，最后还可以把几个方案的优点结合起来考虑。建议在城乡规划法草案中增加一条，关于乡镇、村庄的规划设计实行招投标制度的内容。

        郭凤莲委员说，我是农民，最心疼的是土地，对土地十分地珍惜，希望本法能够尽快出台。关于农村的建设问题，即村庄的建设、规划问题，遇到了很多意想不到的困难和难度，比如现在是69万个村庄，有的村庄的基础条件原来是比较好的，而有的基础条件是比较差的，如果按照这部法一概而论地采取这种办法还是不实际的。刚才李连宁同志提出的乡和村庄规划引入招投标的办法非常好。现在草案中写的是要充分征求农民的意愿，尊重他们的自主性，这样的规定太偏了，没有科学性，也没有建设社会主义新农村宏伟工程的设想。农村的设计，按照建设新农村的标准，哪些是要列入新农村建设标准的，哪些是要因地制宜的，要分分类，如果不分类，一概而论，全建成社会主义新农村，那非常难。在投资力度、政策倾斜、测绘力量等等方面，确实赶不上。城镇的规划有一个五年的前期设计规划，那么农村能不能也有一个规划年度的界定？农村要规划多少年，规划建设多少年，这个路子太长了。或者说我们采取个办法，即分批、分类给农村界定一个规划建设的年限。还有就是要严格审批制度，各级人大常委会必须插手审批制度、审批程序。要明确权威主体，要发挥人大的监督主体，现在的随意性还是很大的，要严格审批制度，城乡规划也是应该由人大来研究的，要加强监督。我感到本法还要加大严肃性，尤其是转化土地性质的报批手续的严肃性一定要加强。

        李明豫委员说，关于规划的编制，我想提三个意见。第一，第12、13、14条分别规定了省域城乡体系规划、城市总体规划、镇和县所在镇的总体规划，在报上级人民政府审批前，要经本级人大或者人大常委会审查同意。“审查同意”四个字，我理解人大行使的是重大问题的决定权，而不是监督权，这里就有两个问题。一是如果本级人大审查决定同意了，但上级人民政府不同意，或者觉得还要作重大修改，退回来要求重新编制或者作重大的修改，重新编制或重大修改以后的规划还要不要人大来进行第二次审查同意呢？二是权力机关审查决定的事项报上级行政机关审批，好像和宪法上对权力机关和行政机关职能的规定不太符合。所以，这个审批程序建议再很好地推敲一下。如果把“审查同意”改为“审议”可能合适一些，这样人大行使的是监督权。第二，第19条规定了乡和村庄的规划是由镇、乡人民政府组织编制，我觉得目前乡镇一级编制规划的技术力量比较薄弱，经费上也比较困难，但是乡和村庄的规划又是很重要的基础性规划，所以我觉得县城乡规划主管部门对于乡和村庄的规划制定要给予一些比较具体的帮助和支持。所以，建议在第19条中增加一款，规定“在乡和村庄规划编制中，县级规划主管部门负有指导和帮助的职责。”第三，第23条，关于听取公众意见这条。首先，增加了听取公众意见的规定是很好的，但是目前的条文表述，我理解是在城乡规划已经制定完了，人大审查已经通过了，再公布、开听证会等，听取公众的意见，如果我的理解正确的话，这个程序需要再改进一下，能不能在整个规划制定的过程中，就及时听取公众的意见。特别是城市详细规划和可控制详细规划的制定过程中，涉及群众切身利益的问题可以搞一些专题的公众参与的论证会、听证会，我觉得都是有必要的。规定了公众参与规划的制定是很好的，但是在程序上希望更完善一点，在规划制定的全过程中，都允许公众参与。

        王涛委员说，第15、19条中都特别强调了“防灾减灾”等内容，规范的内容应该再精炼一些、再概括一些，“防灾减灾”只是其中的一部分，其涵盖面应该再宽一些。第20条规定“首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要”，我认为这一条可以删除。首都的总体规划绝对不仅仅是中央、国家机关用地的布局，首都的规划中要考虑到国家机关用地的布局和空间的合理性只是其中一小部分，而在首都的规划中主要要考虑到首都所在城市本身的发展能力，比如容量、资源等等。因此，在规划法中不一定要强调中央国家机关用地布局和空间安排，将其作为规划法中的一款来表述。第21条规定“各级人民政府应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”，特别强调了“相应资质等级”，这一条很重要。我对此有两点建议，一个是这些有资质的规划单位的规划费应有相应的条例加以规定，避免漫天要价。另外应注意在规划的审定当中评审专家组的作用问题，在整个的规划当中，专家组在里面起到了相当大的作用，但是对专家必须有一个严格的要求，因此在法当中应该有相应的规定，从事评定的专家应该具备什么样的资格，他们对通过的规划应负的责任也应加以规定。因此建议本法对评审专家的资质与责任能够有具体的规定。

        金烈委员说，建议明确城乡规划与专项规划的关系。专项规划的形式很多，其中关于土地利用、空间布局和开发建设的内容常常和城乡规划发生冲突，如果城乡规划与专项规划的关系不明确，就会导致规划满天飞，协调性不够。对于专项规划是否作为许可的依据，以及专项规划中关于建设内容如何纳入城乡规划，本法都应当加以明确。建议在第10条当中增加以下的内容，“各专项规划不得与城市总体规划、镇总体规划相矛盾，涉及空间布局和开发建设的专项规划上报审批前须征得同级规划行政主管部门同意，经批准的专项规划中有关建设内容经规划部门综合平衡后，纳入控制性详细规划”。建议明确城乡规划内部层次之间的关系。在第10条增加一款，编制城乡规划不得违反依法批准的上一层次的城乡规划，详细规划不得违反总体规划，总体规划不得违反城镇体系规划。第12条当中规定“省、自治区、人民政府编制省域城镇体系规划”，这里没有直辖市，可能是考虑到京津沪没有农村，但忽略了重庆市，我们重庆市省域特征和城乡二元结构的特征比较突出，也需要编制省域城镇体系规划，所以建议第12条第一句话，在省、自治区后面加上“直辖市”三个字，如果不加的话，我们就不能编城乡体系规划。

        庄公惠委员说，第11条和第12条相比，第11条是国家的全国城镇体系规划，第12条是省域城镇体系规划，第12条的审批过程中需要有同级人大或者人大常委会审查，而对于11条的国家的城镇体系规划，似乎没有全国人大的参与，这样是不是合适，需斟酌。

        丛斌委员说，草案第11条第2款建议改为“全国城镇体系规划由国务院报全国人大常委会批准”。全国的城乡规划是全国的重大事项，应该报请全国人大审批。

        花蓓(全国人大代表)说，我认为第15条是很重要的一条。如果一旦批准，规划控制就比较容易。所以，我觉得在规划的内容里，应该增加“黄线、绿线、紫线和蓝线”，这是在国务院2006年12号文件中规定的，应该加上这个内容。建议把“四线”的内容加到第15条中去。建议删去第20条。首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。这样比照下去，是不是也要考虑省会及中心城市？在第3条中，加上了“满足城市功能需要”的内容，意思就是北京有北京的特殊情况，满足北京市的需要就可以了，所以，建议把第20条删去。

        倪岳峰委员说，草案第15条规定了一个强制性的内容，比较明确，但在草案第46条又规定了比较宽的修改规划的条款，这样就降低了第15条的强制性内容的刚性约束力。所以我建议，对于规划的内容做进一步分类。建议分为三类：一类是强制性指标，一类是控制性指标，一类是预期性指标。建议将基本农田、环境保护、文化遗产保护等规划内容作为强制性指标。对于这些强制性指标，在规划期内，明确规定，“除了因国务院批准重大建设工程确需修改规划的不得作出修改”。对于控制性指标，可以按照目前第46条规定的修改程序进行修改。

        郭粤梅(全国人大代表)说，我提三点想法，第一，第15条第2款谈到总体规划的规划期限一般为20年，我觉得“一般”二字很不严肃，这是一部法，是应当确定的。另外，一般规定20年，我认为不应该是20年，应该再征求一下老专家们的意见，作为一部大法，如果是指导整个城市发展，而且对经济的发展是一个保证的法律，至少是30年或者是50年，按我个人的观点，我认为是50年。因为在总体规划下，还有控制性规划和详细规划、修建性规划，特别是国务院通过的总体规划，我们不应该在20年当中对它进行修改，只能是在批准的总体原则下，进行修建性改动。所以具体年限和“一般”二字应该再斟酌一下，我建议征求专家的意见，到底是20年好，还是30年好，还是50年好。我们参观了一些先进国家的城市规划，基本上都是百年规划，而且正是因为百年规划，才可能搞得那么有序。第二，对地下空间的开发。在第31条当中说到了这点，这次总理的政府工作报告当中提到了18亿亩的红线，怎么才能保证18亿亩的红线不突破呢？建议把地下空间的开发作为总体规划编制内容之一，提交到上一级政府部门或和国务院进行讨论批准。第三，建议增加对湿地的保护和还原的内容。改革开放20多年来，我们除了填了江、填了湖，填了海以外，还填了很大一部分湿地。为保护湿地，建议要把对湿地保护和规划，写进第15条作为总体规划的强制性内容之一。

        方新委员说，提几点具体的建议。第一，要统筹安排城乡规划，建立起城乡规划的协调机制。现状是城市和乡镇的规划都是自行制定的，草案沿用了现有的编制规划程序，缺乏统一协调的制度安排。编制和实施城市规划、村镇规划是实现统筹城乡发展的重要手段，城市的规划应该与周边农村发展相协调，体现城市对农村的辐射和带动作用，村镇的规划也应该与城市的建设发展相衔接。因此建议在草案中增加城乡规划衔接的内容。第二，关于规划的内容和标准。第15条中规定了总体规划的内容，但是目前的“规划”是建设的规划，真正的城市总体规划首先是要和当地的经济、社会发展的规划相联系，其次，要考虑到城市的承载力，其中特别重要的问题是人口，还包括环境、能源、水资源的约束条件和标准。此外，在规划中是否要考虑建筑风格。现行的规划只规定了功能分区、用地布局等，但是一个城市要不要有一点文化底蕴？有一点统一的建筑风格？是否应该有相关的规定。第三，关于规划的报批程序。按照草案中第12、13、14条的规定要求同级人大审查通过以后报上级政府批准，这涉及到基本问题，下级人大和上级政府到底是什么关系？谁有最终决策权？需要再推敲。第四，规划法要注意同其他法律相衔接，例如与土地保护有关的法律和法规，文物保护法等等。本法在总则中有新规定，但是在内容中如何衔接还需要认真考虑。

        陈洪江(天津市人大常委会副主任)说，提两点建议：第一，要考虑直辖市和较大的市的特点。因为这些地方土地资源较少，发展空间较小，特别是保护耕地的任务很繁重，与建设要求的矛盾比较大，因此我们在规定规划权的时候，规划管理的力度较大，或者说管理更深。比如草案第14条的规定，镇的总体规划由镇政府负责，由镇人大审查同意，县人民政府审批。我们天津市的条例规定，镇的规划由区县人民政府负责，区县人大审查同意，报市人民政府审批。如果按本草案规定我们就退回去，上位法服从下位法吗，这就乱了。第二，草案和草案说明强调了规划的严肃性和权威性，这是对的，也是应该的，但是我们应该对规划部门和规划工作提出严格要求，增加规划应该具有前瞻性的内容。规划只有具有前瞻性，才能保证稳定性。

        李重庵委员说，草案中规定了一些规划制定的法定程序和要求的公开度，但是我希望法定程序能够更严格一些，内容和程序更公开一些。能否扩大各级人大的介入、扩大公众的介入，扩大除了建设部门和专业以外的，比如说文化、历史、社会等各个专业的专家、部门的介入。这样才可能更好地保证规划的严肃性和科学性。现在的情况是，有的时候规划变了，或者实施改变了，规划部门也不知道，公众更不知道，通过这部法能不能加大这方面的遏制力度。我国二元结构的特征比较明显，现在强调统筹城乡的发展，在城乡规划法草案中，考虑城乡的关系、城镇的布局，统筹城乡发展就是省域的城镇体系规划很重要的内容。但是第12条讲城乡体系规划的时候只提省、自治区，没有提直辖市，如果在第12条完全排除了直辖市，那直辖市就不能定体系规划，只能定城市总体规划。城市的总体规划也包括了一些专项规划，比如说道路、通讯、水等各方面的规划。但是现在在实践中，专项规划有的时候它变动了或是执行的时候有一些变化，规划部门也不掌握，就是这些部门之间的协调问题。建议在法律中考虑得更细致一点。

        沈春耀委员说，草案第12、13、14条，涉及到人大或者人大常委会在制定规划程序中的角色或者作用问题。现在草案第12、13、14条都提到“审查同意”，这不是草案新写的内容，在现行的城市规划法中，就是这样写的。这次国务院提出草案，在实质精神上和原来是一样的，表述上分了这样几款。财经委提出的审议意见，前四条我都赞成，后面一段专门说到这个事。其中讲到：“有的同志提出，这些规定由于涉及下级人大与上级政府的关系，两者可能产生不同意见，对此应慎重考虑。”建议再作研究。我倾向人大常委会应当有某种程度的介入。人大介入还是必要的，因为规划涉及全局、涉及长远，时间跨度很大，涉及方方面面的关系。从人大的角度来看，也涉及有关法律法规的执行。本法立法指导思想有一条我很赞成，就是推进决策的科学化、民主化，要有公众参与。公众都可以参与，人大不参与，我看不一定好，而且这么多年已这样做了。人大有某种程度的介入有利于科学民主决策。但是介入方式值得研究，现在“审查同意”容易产生下级人大与上级政府的关系问题，能不能不讲“审查同意”？人大的参与有三个方案可以考虑：第一种方案是“审查同意”，就是草案所规定的内容。第二种方案是听取报告和审议。审议意见由常委会汇总，转给政府，供政府统一研究、修改完善，这也是可以的。第三种方案是事先征求意见，即在规划制定过程中向人大常委会或者有关专门委员会征求意见，人大方面对关切的问题进行研究，提出意见。这虽然是工作层面的，但人大还是介入了。总之，我倾向人大介入，但介入的形式需要认真加以研究。草案第21条，关于城乡规划的编制，有两个实质性规定：一是要由具备相应资质等级的单位承担具体的编制工作，二是这样的单位要拥有规定数量的经国务院建设主管部门注册的规划师。这里实际是两个行政许可，前面的编制单位是一个行政许可，后面的注册规划师是一个行政许可。建议这两个行政许可分开写。对注册规划师可以写得更直接、充分一些。这部法律覆盖了城市和乡村、镇等，范围比较大了，对规划编制工作来说，有一个很大的需求，这是要加以考虑的。注册规划师是不是都要求在规划编制单位？规划编制单位是不是只有省、市有，规划师从事规划编制活动是否都必须在这个单位里，还是可以有其他的执业形式？这也需要研究一下。第21条最后一款实际上是一个授权。涉及行政许可的主要制度、规范，建议能够写在法中，然后再授权注册规划师执业资格管理的具体办法，由国务院主管部门制定。

        周玉清委员说，我对城乡规划法草案讲点意见，供参考。第一，任何事业的规划都非常重要，城乡规划更为重要，搞好城乡规划，涉及到空间布局，涉及到耕地等自然资源，涉及到人们居住环境。一句话，涉及到政治、经济、文化各方面。城乡规划是一门科学，是一项庞大的系统工程，把中国范围内的城乡规划搞好了，搞得很科学了，它所产生的效益是无法估量的，但是怎么做到科学，怎么按照科学办事？如果规划不科学，或者不按科学办事，又由谁来监督？怎么形成全国城乡规划的大系统，而且发挥各地方城乡规划子系统的作用，这都是值得研究的问题。我要表达的想法是，一是城乡规划法要强化科学的作用。比如，各个层面上的城乡规划，谁来承担规划科学性的责任；二是要加强各个层次的城乡规划师队伍建设，每个层面上应有一个类似于总工程师的城乡总规划师，下面有一批各种层次的规划师，只有这样，才能真正做到规划中的“科学”，也才能有人来对城乡规划的技术层面上负责。现在的草案设计了一些程序，城乡规划要听取群众意见，要经过上级政府或者本级人大批准，这无疑是必要的。但是谁来对这个规划的科学性负责？我觉得应有人对规划的“科学性”负责，应该在本法中有所体现。上天的卫星有总设计师、总工程师负法律责任，而这么重要的城乡规划都无人负责。政府不断换届，最后谁都不负责任。这个问题需要解决。第二，按照现在草案的表述，在规划制定的程序中，涉及到本级人大和上级政府的关系问题，将来肯定会出现矛盾。本级人大通过了，上级政府不同意，那怎么办？还要有一个机制来化解这个矛盾。比如，这个规划本级政府通过了，先到上级政府征求意见，然后反馈回来，再到本级人大讨论。否则就会出现本级人大说了算还是上级政府讨论了算的问题。

        崔世平(全国人大代表)说，城乡规划法对于中国目前的发展来说是非常重要的法，作为各级地方经济发展和建设中的法律保障和依据，对地方政府的经济发展、社会进步和环境保护来说是非常重要的。我补充三个建议。1．采用先进科学技术的建议。建议在第8条中增加一句，“国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能”，后面加“推动跨区域的资讯交流和技术平台建设。”现实中，我们发现编制规划的软件太多了，有些地区的软件和其他的地区无法交流，应该要推动技术平台的建设以有利于总体的发展。2．城乡规划编制过程中，上级主管部门的监督和地方公众参与者，应该有具体的分工。城乡规划中既有上级政府对下级政府的协调、监督，也有本地方和群众的参与和监督，我担心如果两面都管，结果可能是两面都不管。建议明确上级政府主要对区域性的环境、设施等宏观方面进行监督；公众和地方人大主要对有关城市用地、道路以及相关设施的规划内容进行监督。宏观的相信上级政府能理解，但微观的地方群众更清楚。3．关于城乡规划法当中，一些图纸的精度，在实施过程中可能会引起一些的意见。一般规划的结果会有“规划文本”和“规划图纸”两部分组成，但是图纸的比例和精度会存在一定问题，比如说“城市总体规划”中，用的比例比较小，只不过是一个示意的概念，如果将其作为法律文件，可能以后打官司的时候会出现一些不明朗的因素，比较难判决。建议“城镇总体规划”的比例是在1∶2000以上的图纸，不具备法律的依据，详细规划中的比例在1∶2000以下的才可以作为法律依据。

        杨国梁委员说，目前乡村的规划管理工作跟不上发展步伐。村镇的建设，除东南沿海发展比较快的地区以外，总体上是处于无序建设的状况，这很难适应建设社会主义新农村的要求。应该说现在农民的生活水平有了很大的提高，农村盖了很多的新房，农村经济也有了很大的发展，但是到村镇去看，我感到村容村貌改观不大，根本谈不上按规划建设，用“屋里现代化，院外脏乱差”来形容一点也不过分。我认为有规划和没有规划大不一样。今年1月份我们单位的人大代表到海南省去考察的时候，感到省里把建设文明生态村作为建设社会主义新农村的一种重要形式，对农村的建设进行统一的规划，农村面貌确实发生了很大的变化。所以建议县这一级人民政府规划管理部门应当加强对村镇建设规划编制的工作指导和具体帮助，在草案中应该增加其工作职责和相关内容。

        郑荃委员说，建设部是这部法律的起草单位，讲得比较多的是建筑、用地问题，但是作为城镇规划来说，交通是命脉。现在城市建设当中，交通的矛盾非常突出，有很多例子都是考虑到建筑的时候没有考虑到交通，比如说北京西客站建好多年却没有和地铁连上，旅客坐车很不方便。全国各地市的交通也都成为社会关注的问题。我觉得在这部法中，对规划中城市的交通提得不多，强调不够，只在第15条中提到了“综合交通体系”，在其他的包括省城的体系规划中也没关于交通的内容，希望修改的时候加以考虑。

        王宁生委员说，第一，城乡规划法的指导思想不能就城市、乡镇建设谈建设，还要考虑和社会经济、工业（产业）发展相结合问题。第二，国务院建设主管部门（建设部）是否就是国务院的城乡规划部门？它如何会同国务院有关部门编制全国城镇体系的规划，来指导各个省、市的规划？第三，第20条，首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要，那么各省会城市的总体规划、详细规划是否也要考虑省级机关用地和空间布局？