城乡规划法立法的主要目标是保证城市村镇建设规划编制的科学性和实施的严肃性
傅志寰主任委员介绍说，1989年12月七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》，1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》（简称“一法一条例”），对城市与村镇规划建设问题分别作了规范，实施以来发挥了积极作用。经过十多年来的发展变化，“一法一条例”中有些规定已不能适应当前形势的要求，社会各界要求修改现行法律的呼声很高，一些人大代表也多次提出这方面的议案。根据这些情况，全国人大常委会曾将城市规划法修订工作列入2003年立法计划。在总结“一法一条例”实施经验的基础上，建设部将其内容予以合并，起草出《中华人民共和国城乡规划法（草案）》（以下简称草案）。
当前我国城市村镇建设中存在的主要问题是规范编制的科学性不强、执行中缺乏足够的严肃性。
现行“一法一条例”对编制规划的规定不具体，不利于提高规划编制的科学性。有的地方在编制规划中不遵守科学决策和民主决策原则，没有进行充分的专家论证和广泛的社会参与，规划的水平不高；有的规划不顾环境资源承载能力和经济条件，盲目扩大城市土地、人口、经济规模，搞一些“政绩工程”、“形象工程”；有一些村镇规划脱离农村特点和农民生产生活需要。由此可以看出“一法一条例”难以发挥规划对城乡建设与发展的调控和引导作用。
修改规划与保证规划的稳定性是一对矛盾。现行的“一法一条例”没有规定城镇体系规划、城市和镇控制性详细规划的修改原则、程序和要求；对城市总体规划、村庄和集镇规划的修改仅作了原则规定，没有明确具体的修改程序及有关要求。结果在实践中，有的地方比较频繁、比较随意地修改规划，使规划失去应有的约束作用，城镇建设规划缺乏稳定性。
在规划的实施方面，现行“一法一条例”对违反规划实施建设等行为，或者没有规定应承担的法律责任，或者处罚力度太轻，不能有效地约束当前比较突出的扩大规划建设规模、违反规划批准使用土地、难以清理违规建筑等问题。
另外，为保证社会主义新农村的有序推进，也迫切需要进一步规范村庄和集镇的建设行为，把条例上升为法律，提升它的约束力。同时，现行的“一法一条例”对城市、建制镇的规划和村庄、集镇的规划进行分别立法，不利于城市与农村的协调发展。随着城镇化进程的加快，已经不适应现实的需要。由于城市规划法和《村庄和集镇规划建设管理条例》对规划建设的要求不完全一致，一些由村庄变成城区的地方，建设难以衔接。把“一法一条例”加以合并，制订一部统一的城乡规划法，不失为一种十分可行的现实选择。
因此，为保证和加强城市规划和村镇规划编制的科学性和执行的严肃性，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，制定城乡规划法是十分必要的。
城乡规划法草案有利于解决当前存在的问题
傅志寰委员说，草案除吸收现行“一法一条例”的有关内容外，突出和补充规定了以下内容：
一是为提高规划的科学性和前瞻性，增加了规划编制的内容要求和在规划制定过程中专家、社会公众参与的规定。草案增加了对各类规划内容和期限的规定，特别是明确了总体规划的强制性内容。草案还要求在制定过程中将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见。
二是新增了对规划修改的规定。为了保证规划的稳定性，纠正当前规划随地方政府负责人的变更而随意修改的问题，草案对修改规划规定了较为严格的条件和程序，设立六大制度：省域城镇体系规划、城市和镇总体规划的评估制度，省域城镇体系规划、城市和镇总体规划修改的审批制度，近期建设规划的修改备案制度，控制性详细规划修改的审批制度，乡规划、村庄规划的修改制度，规划修改对当事人的补偿制度。
三是增加了对城乡规划编制、审批、实施、修改进行监督检查的规定。草案专设监督检查一章，分别对规划和建设的人大监督、行政监督、社会监督以及各项监督措施作了明确规定。草案还要求规划应当公开透明，规定规划经批准后，除法律法规另有要求外，应予以公布。
四是根据新农村建设对规划工作的需要，草案明确了乡规划和村庄规划的内容、具体编制要求和审批程序。
五是强化和细化了有关法律责任。草案对不依法编制、审批、修改规划，违法实施规划许可等行为，规定了有关人民政府负责人和其他直接责任人员、规划主管部门有关人员的行政责任和刑事责任。对建设单位和个人的违法开发建设行为，加大了处罚力度，减少了规划管理部门的自由裁量权。
总的看，草案的这些规定内容比较全面，措施基本可行，有利于增强规划编制的科学性，有利于提高规划实施的严肃性，有利于解决当前存在的问题。该法的制订和实施，将对加强城市和乡村的规划、建设与管理，遏制城市和乡村的无序建设等问题提供比较坚实的法律保障，发挥积极的作用。
文/摄 刘宇
