十届全国人大常委会专题讲座第二十二讲
我国的禁毒工作和禁毒立法
张新枫
按照全国人大常委会的安排，下面，我介绍建国以来的禁毒工作、当前禁毒斗争形势和禁毒立法的有关情况。
一、关于建国以来的禁毒工作
在旧中国，毒品曾给中华民族带来深重灾难。1949年新中国成立后，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体把禁毒斗争摆在重要位置，颁布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》，领导人民开展了声势浩大的禁烟斗争，在短短三年时间里，一举禁绝了为患百年的鸦片烟毒，创造了举世公认的奇迹。
20世纪70年代末80年代初，随着新一轮国际毒潮泛滥，特别是由于我西南边境毗邻世界最主要的毒源地“金三角”，境外贩毒势力利用我改革开放之际，竭力开辟中国贩毒通道，过境贩毒引发了毒品问题的死灰复燃。对此，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体高度重视，1981年、1982年连续发布了《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》、《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急通知》。国务院为云南省增加了公安缉毒编制。公安部在云南等西南边境地区开展了以堵源截流为主、打击过境贩毒的区域性禁毒斗争，并把打击毒品违法犯罪作为1983年全国严打斗争的重要内容。
进入20世纪90年代，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体对毒品问题非常重视。中央政治局常委会两次专题研究禁毒工作。1990年12月，第七届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于禁毒的决定》，对毒品犯罪的定罪量刑做出了明确规定。1997年3月，第八届全国人民代表大会第五次会议修订了《中华人民共和国刑法》，增加了惩处走私、贩卖、运输、制造毒品罪的专门章节，进一步完善了打击毒品犯罪的刑事法律。国务院成立了国家禁毒委员会，出台了《强制戒毒办法》，发表了《中国的禁毒》白皮书。国家禁毒委员会三次召开全国禁毒工作会议，部署开展了全国禁毒专项斗争、打击冰毒犯罪和加强易制毒化学品管理专项整治、创建“无毒社区”等工作。1998年5月至7月，国家禁毒委员会举办了以“珍爱生命、拒绝毒品”为主题的全国禁毒展览，产生了巨大的社会反响。
进入新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，全面加强了禁毒工作。2004年4月15日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会，专题研究禁毒工作。中共中央、国务院下发了《国家禁毒委员会2004-2008年禁毒工作规划》。十届全国人大把《禁毒法》作为重大立法事项。国务院颁布了《易制毒化学品管理条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》。2004年6月，国家禁毒委员会在云南昆明召开了全国禁毒工作会议，确定了“禁吸、禁贩、禁种、禁制并举，预防为本，综合治理”的禁毒工作方针，在全国部署开展了打击“金三角”毒品入境和跨区域贩毒活动专项行动、遏制毒源专项行动、全国扫毒行动。
改革开放二十多年来，我们在党中央、国务院的领导下，在全国人大的监督、指导下，充分发动和依靠广大人民群众，坚持不懈地开展禁毒斗争，减少了毒品的社会危害。一是各级党委、人大、政府和有关部门对禁毒工作的领导力度明显加大，禁毒工作责任制和领导体制、工作机制、保障机制逐步建立和完善。二是全民识毒、防毒、拒毒意识和参与禁毒斗争的积极性不断增强。三是打击毒品犯罪战果显著。仅1991年至2004年，全国共破获毒品犯罪案件135万起，抓获毒品犯罪嫌疑人43万名，缴获海洛因97.1吨、鸦片34.7吨、冰毒56.5吨、摇头丸870多万粒、易制毒化学品1701吨。四是“无毒社区”创建工作成效明显，改变了一批毒品问题严重地区的面貌，控制了一些地方海洛因问题的滋生蔓延，教育、挽救了一大批吸毒人员。五是禁毒法制建设明显加强。目前我国已经制定了与禁毒有关的法律3部、行政法规2部和地方性禁毒条例18个。六是禁毒国际合作取得进展，与缅甸、泰国等14个国家签署了禁毒合作谅解备忘录。
二、关于当前禁毒斗争形势和今后禁毒工作打算
当前，国际毒潮泛滥，国内涉毒因素不少，我国面临的禁毒斗争形势依然严峻。
第一，全球毒品问题呈蔓延之势。目前，毒品问题已成为全球性的社会顽疾，严重威胁人类的生存和发展。据联合国统计，毒品贩运已涉及170多个国家和地区，130多个国家和地区存在毒品消费问题；全球每年毒品交易额达8000亿美元以上，相当于世界贸易额的13%；全球吸毒人数近2.2亿，每年有10万人因吸毒死亡、1000万人因吸毒丧失劳动能力。
第二，境外毒品对我多头入境的局面仍未改变。西南境外，“金三角”缅北地区仍是对我危害最大的毒源地。据联合国统计，2005年，缅北地区罂粟种植面积为49.2万亩，鸦片产量312吨，占全球的8%，可产海洛因30余吨，其中约60%进入中国。该地区冰毒等化学合成毒品对我渗透逐年加剧。西北境外，2005年，“金新月”地区罂粟种植面积为156万亩，鸦片产量达4100吨，占全球的87%，对我渗透开始增多。东南境外，南亚和东南亚的氯胺酮、欧洲的摇头丸、南美洲的可卡因进入我境逐年增多。
第三，境内制贩毒犯罪活动屡禁不止。当前，境内外贩毒团伙相互勾结，将毒品走私入境、贩往内地，并通过地下钱庄进行洗钱。毒品犯罪是刑事案件中侦办难度最大、危险性也最大的一类犯罪。由于毒品犯罪分子多为亡命之徒，为逃避打击，暴力对抗、以命相搏的情况突出，枪毒同流、武装护毒案件增多，缉毒执法工作危险性极大。近年来，吴光林、吴桂忠等73名侦查员在与毒贩的枪战中光荣牺牲，罗京勇等数以百计的公安民警在缉毒斗争中英勇负伤。
第四，毒品滥用问题比较严重。我国毒品滥用主要包括海洛因等传统毒品和冰毒、摇头丸、氯胺酮等新型毒品。截至2005年底，我国登记在册的现有吸毒人员达78.5万名，其中海洛因成瘾人员70万名，占89%。2334个县（市、区）发现有海洛因成瘾人员，占全国县（市、区）总数的81.5%，其中251个县（市、区）吸毒人员超过1000名。较之其他毒品，海洛因具有成瘾快、生理依赖性和心理依赖性强的特点，危害最大，治理难度也最大。从医学角度讲，海洛因成瘾是一种反复发作的脑疾病，长期滥用将导致吸毒者大脑中枢神经系统发生不可逆性损害，一旦毒瘾发作，就会出现难以忍受的生理脱瘾症状，强烈程度犹如万蚁噬骨。同时，海洛因心理依赖性极为强烈、顽固，即使在短期内可以摆脱生理依赖，但心理依赖终生难以消除。海洛因成瘾戒断难、巩固难是公认的世界性难题。国际社会海洛因成瘾者短期内的复吸率一般在95%以上。滥用海洛因，不仅直接危害吸毒人员的身心健康和家庭幸福，给国家和人民群众造成巨大的经济损失，而且败坏社会风气，污染社会环境，带来一系列社会问题。目前，共用针具注射海洛因已成为我国艾滋病传播的主要途径。在全国累计报告的14.4万例艾滋病病毒感染者中，39.3%是因共用针具注射海洛因而感染。一些海洛因成瘾人员为筹措毒资，还从事零星贩毒、“两抢一盗”、卖淫等违法犯罪活动。
与海洛因等传统毒品相比，冰毒、摇头丸、氯胺酮等新型毒品的戒断症状和生理依赖性相对较弱，因而具有较强的迷惑性、欺骗性。公众特别是青少年对其危害认识不足，加之一些娱乐场所不法业主为追逐暴利，纵容或直接贩卖新型毒品，导致一些大中城市娱乐场所吸贩新型毒品问题日益突出。大量临床资料表明，苯丙胺类兴奋剂具有很强的心理依赖和身体危害，长期滥用，会在精神上产生连续吸食的渴望和强迫吸食行为，并损害人的大脑神经细胞，导致急慢性精神障碍和心脑血管疾病。特别是此类毒品直接作用于人的中枢神经，滥用后会极度兴奋，产生强烈的暴力倾向和性冲动，极易导致行为失控。
当前，禁毒斗争面临的社会环境正在发生新的变化：一是经济全球化、社会信息化在促进经济发展、社会进步的同时，也给毒品问题的渗透、蔓延提供了便利，特别是毒品犯罪的国际化、组织化、职业化、武装化等特点越来越明显，对我国的渗透不断加剧。二是随着现代科学技术的发展，不法分子越来越多地利用现代科技手段进行制贩毒活动，制毒技术从植物提炼、土制加工型向化学合成等技术型发展，工厂化、规模化趋势明显，致使制贩毒手段更加先进，毒品产量不断增多，纯度不断提高，毒品种类更加多元，性能更加多样，发现、打击难度越来越大。三是随着我国社会主义市场经济的不断发展，人员流动性大大增强，越来越多的 “单位人”变成“社会人”，流动人口、失业待业人员不断增多，而社会管理和保障措施相对滞后，在一定程度上增加了禁毒工作的难度。四是受拜金主义、享乐主义和极端个人主义等消极思想的影响，一些人产生信仰危机，精神空虚，通过吸毒寻求解脱、寻求刺激，而一旦沾染毒品就摆脱不了控制，越陷越深，越吸越穷，甚至走上违法犯罪道路。
禁毒工作本身也存在一些亟待解决的问题：一是一些地方、部门对毒品问题严重性、危害性和禁毒斗争长期性、艰巨性的认识不到位，对禁毒工作重视不够、措施不力。二是一些地方综合治理毒品问题的工作格局尚未形成，特别是在动员、组织社会各界和广大人民群众参与禁毒斗争方面还有大量的工作要做。三是一些地方禁毒执法、管理等力量比较薄弱，难以承担起日益繁重的禁毒执法和管理任务。四是一些地方禁毒经费投入十分有限，禁毒装备落后，基础设施缺乏，直接影响和制约了禁毒工作的正常开展。五是现有法律法规还不能完全适应禁毒工作的实际需要。
针对当前禁毒斗争形势，2004年10月以来，胡锦涛总书记等中央领导同志明确指示，打一场禁毒和防治艾滋病的人民战争。2005年4月，周永康同志主持召开全国电视电话会议，对在全国范围组织开展为期三年的禁毒人民战争作了具体部署。一年多来，各地区、各有关部门以禁毒预防、禁吸戒毒、堵源截流、禁毒严打、禁毒严管五个战役为重点，组织开展了一场广泛、深入的禁毒人民战争，取得了重要的阶段性成效，毒品问题快速蔓延的势头得到一定程度的遏制，一些地方毒品问题严重的局面有所好转。
今年3月以来，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志进一步指示，禁毒人民战争务必持之以恒、紧抓不懈、认真落实，实现三年的奋斗目标。6月26日，周永康同志主持召开全国电视电话会议，对深入推进禁毒人民战争作了全面部署。下一步，我们将以解决海洛因问题为重点，全力抓好预防教育、禁吸戒毒、堵源截流、打击犯罪、严格管理、国际合作等工作，夺取禁毒人民战争的全面胜利。一是积极探索禁吸戒毒工作新路子，切实提高吸毒人员戒断巩固率。我们将紧紧抓住发现管控、戒毒康复、社会帮教等关键环节，进一步调整禁吸戒毒工作思路，积极探索建立集强制脱毒、身心康复、融入社会功能于一体的戒毒康复新模式，明确要求各省（自治区、直辖市）、吸毒问题严重的市（地、州、盟）和吸毒千人以上的县（市、区）都要建立一至两所戒毒康复农场、工厂，依托强制戒毒场所、劳教戒毒场所建成一批综合性的戒毒康复场所，用足一年的强制戒毒期限和两年的劳教戒毒期限，对戒毒人员进行生理脱毒治疗后，转入康复环节进行心理矫治和康复巩固。对多次复吸、无家无业、无帮教条件的吸毒人员，推广云南、海南等地做法，鼓励他们自愿留场就业，从根本上解决屡戒屡吸问题。同时，认真落实好戒毒人员的帮教、就业、安置等措施，给出路、给关爱，真正做到远离毒品，但不远离吸毒、戒毒人员，更不要歧视、抛弃他们，为他们告别毒品、融入社会创造良好环境。二是建立陆、海、空、邮立体防控体系，切实堵住毒品入境和内流。我们将组织有关部门，构建陆路、海路、航路、邮路立体防控体系，坚决把毒品入境、内流的渠道堵住。把云南作为堵源截流的主战场，严密查缉网络，加强双向查缉，有效减少缅北地区毒品入境和国内易制毒化学品走私出境；把新疆增加为禁毒工作重点地区，切实加强边境一线的严密查控，防止“金新月”毒品入境；进一步强化广东、福建等东南沿海地区毒品查缉工作，严防境外新型毒品向我渗透；确定一批重点口岸、车站、港口、码头、机场、邮所，通过明确查缉责任、建立奖励制度、培养查缉能手、配备查缉设备等措施，切实提高查缉实效。三是大力强化缉毒执法工作，严厉打击各类毒品犯罪活动。我们将以打击贩毒集团和网络为重点，挂牌督办一批目标案件；组织开展打击制贩新型毒品犯罪活动专项行动，坚决打掉一批毒品加工厂；以吸毒人员百人以上的县（市、区）为重点，集中组织开展打击零星贩毒专项行动，坚决打掉地下毒品零售市场；深入开展对涉毒娱乐场所的整治行动，严厉惩处参与、纵容吸贩毒活动的不法业主和人员，查处一批涉毒问题严重的娱乐场所。
三、关于国际禁毒立法情况
世界禁毒立法始于鸦片泛滥的近代。中国是世界上禁毒立法最早的国家。1729年清雍正颁布的关于禁止鸦片烟的条例是中国最早的禁毒法规。1839年6月清道光颁布的《钦定严禁鸦片烟条例》共39条，是中国和世界上第一部比较完整的禁毒法规。1909年2月在上海召开的万国禁烟大会成为国际禁毒领域的第一个多边会议，促成了1911年海牙国际禁毒会议的召开以及第一个国际禁毒公约《海牙禁毒公约》的草签。此后，缔约的其他国家根据《公约》精神相继制定了禁毒法规，如美国1914年《哈里森麻醉品法》，德国1920年《鸦片管理法》等。
“二战”以后，针对国际毒潮泛滥，联合国先后制定了三个禁毒国际公约，即《经修订的1961年麻醉品单一公约》（61公约）、《1971年精神药物公约》（71公约）和《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（88公约）。其中，61公约和71公约的宗旨是关怀人类的健康和福利，防止滥用麻醉药品和精神药物危害人类。主要内容包括缔约国政府必须严格管制麻醉药品和精神药物的合法生产、制造、销售和使用，采取措施禁止非法制造、贩卖活动；联合国设置国际麻醉品管制局，各缔约国应采取立法和行政措施并设立法定管理机构，以便执行公约各条规定。目前，世界上已有179个国家加入这两个公约，我国于1985年6月加入。88公约的宗旨是促进缔约国之间的合作，以有效打击国际毒品犯罪。主要内容包括对毒品犯罪制裁、管辖权、引渡、国际合作等进行具体规定；对毒品犯罪的非法收益应制定必要可行的措施予以没收；在缉毒执法中采用“控制下交付”技术；对于经常用于麻醉药品和精神药物的物质（易制毒化学品）加强管制等。目前，世界上已有180个国家加入该公约，我国于1989年9月加入。
加入上述公约的国家普遍加快了禁毒立法步伐，形成了各具特色、相对完备的禁毒法律体系。根据收集的世界上近30个国家和地区禁毒立法的有关资料和赴国外实地考察了解到的情况，各国禁毒立法的基本制度和共同规范主要体现在以下方面：
第一，世界各国禁毒立法的主要形式和体例。各国禁毒立法主要有三种形式：一是集刑事、行政、实体、程序等于一体的综合性禁毒法，如美国、德国、奥地利、瑞士、葡萄牙、加拿大、泰国、新加坡、日本、菲律宾、马耳他、赞比亚等。二是刑事或行政、组织等专门性禁毒法，如英国针对刑罚和程序的《毒品交易法》、针对行政处罚的《滥用药物法》以及俄罗斯、吉尔吉斯、丹麦、芬兰、爱尔兰、澳大利亚、韩国、哥伦比亚、南非等。三是个别国家禁毒法律规定散见于有关法律中，如法国有关禁毒的法律规定散见于《刑事诉讼法典》、《法国刑法典》、《公共卫生法典》、《道路法》等法律中。
关于禁毒立法的形式和体例，联合国禁毒立法专家主要有两种观点：多数专家主张禁毒法律应包括行政处罚、刑事处罚、诉讼、管理、戒毒、预防教育和机构等，形成一个整体。理由是利用国际互联网进行毒品交易、贩毒与腐败的关系、加强国际合作、控制下交付、收缴毒品犯罪收益等带有禁毒工作特点的内容，难以在刑法等其他法律中作具体完整的规定，写在禁毒法中效果更好。少数专家强调，鉴于联合国禁毒公约、反腐败公约、打击有组织犯罪公约等都存在对同一行为做出法律规定的问题，禁毒立法应注意与各国已经制定的其他法律相衔接，不要对一个行为在多部法律里都作规定，专门的禁毒法只规定其他法律没有的内容。
第二，国际禁毒立法主要规范的内容。各国禁毒立法普遍注重与本国批准加入的国际禁毒公约相衔接。20世纪70年代至80年代制定的禁毒法律主要依据联合国61公约和71公约精神，20世纪90年代以后制定的禁毒法律主要依据联合国88公约精神。联合国禁毒机构还根据国际禁毒公约和国际禁毒立法经验，组织专家编写了《联合国禁毒法律范本》，提供各国禁毒立法时参考。这套法律范本内容非常全面，包括对麻醉药品、精神药物和易制毒化学品的分类管制的法律范本，关于打击毒品犯罪的法律范本，关于戒毒的法律范本，关于打击贩运毒品和易制毒化学品的国际司法合作的法律范本，关于涉及毒品犯罪洗钱及收益没收的国际合作法律范本等。联合国专家建议各国在立法时要结合国情，不必照搬范本，但在专门的禁毒法律中，有几点是必须要有的：一是要涉及组织机构，明确协调跨部际、多部门活动的专门机构和职责，这是禁毒工作的保证；二是要有对麻醉药品和精神药物根据医疗使用价值和滥用危害性分类管制的规定；三是要对涉毒财产和资金的追缴作出具体规定，“让毒犯失去财产比失去自由更有效”；四是要有对药物滥用和戒毒的规定，应当为吸毒成瘾者提供必要的医疗康复服务；五是要有国际合作的规定。
多数国家的禁毒法律涵盖了毒品管制、戒毒、预防、机构、国际合作、刑事处罚、行政处罚等专项内容，有效保障了打击毒品违法犯罪的需要。比如泰国现行禁毒法律有综合性的《禁毒法》，还有《精神药物法》、《麻醉品法》、《打击毒品犯罪措施法》、《打击海上犯罪法》、《反洗钱法》和《麻醉品成瘾康复法》等专门法律，并有大量关于禁毒事务的“总理令”作为立法补充，形成了完整的禁毒法律体系。《俄罗斯批准联邦国家禁毒委员会章程的总统令》中不仅规定了禁毒机构和组织形式，还批准了禁毒机构的4万名编制，其中中央机构编制1980名。
第三，国际禁毒立法的主要特点。一是从本国国情、毒情出发，及时修订完善禁毒法律。多数国家根据毒情变化及时修订、补充、完善禁毒法律，如《联邦德国麻醉品交易法》是在1920年《鸦片管理法》的基础上多次修改并于1982年制订的，至今已多次修订，最近一次修订是在2004年。美国于1970年制定了联邦《全面预防和控制滥用毒品法》，又于1986年和1988年通过了《反毒品走私法》和《反毒品滥用条例》，进一步完善了对毒品犯罪惩罚的规定。1996年，美国在修改《全面预防和控制滥用毒品法》的基础上公布了《受控物质管制法》，该法集行政、刑事于一体，在《美国联邦法规大典》中自成体系，并规定各州禁毒立法可以制定比联邦立法更为严厉的处罚规定。二是普遍规定将缉毒罚没及缴获毒资、毒贩财产全部用于禁毒工作。多数国家规定将没收的毒犯财产、毒资及收益全部用于禁毒；为保证上述资产专用于禁毒工作，不少国家还按照联合国的倡议，设立专项“禁毒基金”进行管理。如泰国《打击毒品犯罪的措施法》规定，除缴获的毒资和没收的毒犯财产及收益等全部投入禁毒基金外，还有政府专项补贴和社会各界捐助予以保障。三是针对毒品案件的特殊性，对禁毒执法作了特别规定。联合国禁毒法范本和不少国家法律中就执法机关对侦查活动中使用控制下交付、卧底、监听等技术手段，对侦查员和证人的保护，以及对犯罪的推定等作了具体规定。如联合国关于控制与毒品有关犯罪的法律范本对侦查毒品犯罪案件使用控制下交付、秘密行动、邮件监控、监控银行帐户、监控电话和计算机系统等方面内容作了规定。美国、新加坡、马来西亚等国法律都规定在船只、汽车等运输工具中发现藏匿毒品，若无相反证据，则推定船长、车主或相关人员对此明知。
四、关于我国禁毒立法需要解决的问题
当前，我国迫切需要制定一部综合性的禁毒法，作为禁毒工作基本法，把多年来禁毒工作经验和做法以法律的形式固定下来，以适应禁毒斗争形势发展变化和禁毒工作长期性、复杂性、艰巨性的客观要求。制定《禁毒法》，需要明确和解决以下重大问题：
第一，确定禁毒工作方针和禁毒工作领导体制。经过长期的禁毒斗争实践，我国逐步形成了“禁吸、禁贩、禁种、禁制并举，预防为本，综合治理”的禁毒工作方针，这个工作方针符合毒品问题发展规律、符合我国毒情形势，也与国际禁毒战略相一致。同时，禁毒工作涉及面广，需要在国务院和地方各级人民政府的领导下设立专门机构，统一组织、领导禁毒工作。通过立法，明确国家禁毒委员会在国务院领导下主管全国的禁毒工作，并负责组织、协调、指导国务院有关部门的禁毒工作。省、市、县级人民政府根据禁毒工作的需要，可以设立相应的禁毒领导机构。这样的禁毒工作领导体制有利于各级政府进一步加强对禁毒工作的领导，有利于各级禁毒委员会组织、协调、指导相关部门积极开展禁毒工作，也有利于调动全社会力量积极参与禁毒斗争。
第二，全面规范禁毒业务工作、构建完整的禁毒工作体系。通过禁毒立法，全面规范毒品管制、毒品预防和宣传教育、禁吸戒毒、禁毒国际合作等相关业务工作，特别是把经实践证明行之有效的宣传、戒毒、帮教体系通过法律固定下来。《禁毒法（草案）》以减少新吸毒人员滋生为目标，规定了各级人民政府及其相关部门、群众性组织、新闻媒体、重点场所以及城乡基层组织采取各种形式开展全民禁毒宣传教育，普及毒品危害和毒品预防知识，增强公民的禁毒意识，提高公民预防和抵御毒品的能力。将“强制戒毒”和“劳教戒毒”的称谓分别改为“隔离戒毒”和“强制性教育矫治戒毒”，形成隔离戒毒、强制性教育矫治戒毒、戒毒医疗机构戒毒、戒毒药物维持治疗戒毒等多种形式并存的戒毒模式。为提高戒断巩固率、降低复吸率，还规定了国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员，明确了地方各级人民政府特别是乡镇人民政府、城市街道办事处的帮教责任，明确了帮教工作由吸毒人员直系亲属、所在单位或者就读学校及村民委员会或者城市居民委员会共同实施，要求基层组织和劳动保障部门提供必要的就业技能培训、就业指导和就业援助。
第三，进一步明确禁毒法律责任。鉴于现有刑事、行政法律法规对毒品违法犯罪行为的处罚尚有不完善之处，需要通过立法进一步明确相应的法律责任。《禁毒法》将与现有法律法规相衔接，对《刑法》和《治安管理处罚法》、《麻醉药品和精神药品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》、《娱乐场所管理条例》等未明确的罚则，《禁毒法》将予以进一步完善。对于违反《禁毒法》的行为，如果构成犯罪的，依照刑法的相关规定追究刑事责任。没有构成犯罪的，如果《治安管理处罚法》有规定，予以治安处罚；对于《治安管理处罚法》没有规定的容留他人吸食注射毒品、介绍买卖毒品、非法种植毒品原植物、非法买卖运输邮寄储存提供携带持有毒品原植物的幼苗和未经灭活的种子等行为，尚不构成犯罪的，依照《禁毒法》处罚。
第四，明确“政府统一领导、有关部门各负其责、社会广泛参与”的禁毒工作机制和保障机制。毒品问题是一个复杂的社会问题，禁毒是一项社会系统工程，是全社会的共同责任。通过禁毒立法，明确国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民的禁毒责任，有利于各级政府、有关部门和全社会更加积极主动地履行禁毒职责和义务，充分发挥各自职能作用，共同开展禁毒斗争；有利于充分发挥我国社会主义制度的优越性，运用政治、经济、法律、行政、教育、文化、医疗及国际合作等多种手段，综合治理毒品问题，切实形成政府统一领导，禁毒委员会主管并组织、协调、指导，有关部门各负其责，社会广泛参与的禁毒工作格局。同时，禁毒工作作为一项重要的公共管理和社会事务，作为政府的一项重要职责，需要通过立法，将禁毒工作纳入国家和地方国民经济和社会发展总体规划，将禁毒经费列入各级财政预算，并鼓励社会捐赠，通过多种渠道为我国禁毒斗争提供稳定、必需的经费保障。
（作者为国家禁毒委员会副主任兼任国家禁毒委员会办公室主任）
2006年8月27日
一、关于建国以来的禁毒工作
在旧中国，毒品曾给中华民族带来深重灾难。1949年新中国成立后，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体把禁毒斗争摆在重要位置，颁布了《关于严禁鸦片烟毒的通令》，领导人民开展了声势浩大的禁烟斗争，在短短三年时间里，一举禁绝了为患百年的鸦片烟毒，创造了举世公认的奇迹。
20世纪70年代末80年代初，随着新一轮国际毒潮泛滥，特别是由于我西南边境毗邻世界最主要的毒源地“金三角”，境外贩毒势力利用我改革开放之际，竭力开辟中国贩毒通道，过境贩毒引发了毒品问题的死灰复燃。对此，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体高度重视，1981年、1982年连续发布了《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》、《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急通知》。国务院为云南省增加了公安缉毒编制。公安部在云南等西南边境地区开展了以堵源截流为主、打击过境贩毒的区域性禁毒斗争，并把打击毒品违法犯罪作为1983年全国严打斗争的重要内容。
进入20世纪90年代，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体对毒品问题非常重视。中央政治局常委会两次专题研究禁毒工作。1990年12月，第七届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于禁毒的决定》，对毒品犯罪的定罪量刑做出了明确规定。1997年3月，第八届全国人民代表大会第五次会议修订了《中华人民共和国刑法》，增加了惩处走私、贩卖、运输、制造毒品罪的专门章节，进一步完善了打击毒品犯罪的刑事法律。国务院成立了国家禁毒委员会，出台了《强制戒毒办法》，发表了《中国的禁毒》白皮书。国家禁毒委员会三次召开全国禁毒工作会议，部署开展了全国禁毒专项斗争、打击冰毒犯罪和加强易制毒化学品管理专项整治、创建“无毒社区”等工作。1998年5月至7月，国家禁毒委员会举办了以“珍爱生命、拒绝毒品”为主题的全国禁毒展览，产生了巨大的社会反响。
进入新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，全面加强了禁毒工作。2004年4月15日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会，专题研究禁毒工作。中共中央、国务院下发了《国家禁毒委员会2004-2008年禁毒工作规划》。十届全国人大把《禁毒法》作为重大立法事项。国务院颁布了《易制毒化学品管理条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》。2004年6月，国家禁毒委员会在云南昆明召开了全国禁毒工作会议，确定了“禁吸、禁贩、禁种、禁制并举，预防为本，综合治理”的禁毒工作方针，在全国部署开展了打击“金三角”毒品入境和跨区域贩毒活动专项行动、遏制毒源专项行动、全国扫毒行动。
改革开放二十多年来，我们在党中央、国务院的领导下，在全国人大的监督、指导下，充分发动和依靠广大人民群众，坚持不懈地开展禁毒斗争，减少了毒品的社会危害。一是各级党委、人大、政府和有关部门对禁毒工作的领导力度明显加大，禁毒工作责任制和领导体制、工作机制、保障机制逐步建立和完善。二是全民识毒、防毒、拒毒意识和参与禁毒斗争的积极性不断增强。三是打击毒品犯罪战果显著。仅1991年至2004年，全国共破获毒品犯罪案件135万起，抓获毒品犯罪嫌疑人43万名，缴获海洛因97.1吨、鸦片34.7吨、冰毒56.5吨、摇头丸870多万粒、易制毒化学品1701吨。四是“无毒社区”创建工作成效明显，改变了一批毒品问题严重地区的面貌，控制了一些地方海洛因问题的滋生蔓延，教育、挽救了一大批吸毒人员。五是禁毒法制建设明显加强。目前我国已经制定了与禁毒有关的法律3部、行政法规2部和地方性禁毒条例18个。六是禁毒国际合作取得进展，与缅甸、泰国等14个国家签署了禁毒合作谅解备忘录。
二、关于当前禁毒斗争形势和今后禁毒工作打算
当前，国际毒潮泛滥，国内涉毒因素不少，我国面临的禁毒斗争形势依然严峻。
第一，全球毒品问题呈蔓延之势。目前，毒品问题已成为全球性的社会顽疾，严重威胁人类的生存和发展。据联合国统计，毒品贩运已涉及170多个国家和地区，130多个国家和地区存在毒品消费问题；全球每年毒品交易额达8000亿美元以上，相当于世界贸易额的13%；全球吸毒人数近2.2亿，每年有10万人因吸毒死亡、1000万人因吸毒丧失劳动能力。
第二，境外毒品对我多头入境的局面仍未改变。西南境外，“金三角”缅北地区仍是对我危害最大的毒源地。据联合国统计，2005年，缅北地区罂粟种植面积为49.2万亩，鸦片产量312吨，占全球的8%，可产海洛因30余吨，其中约60%进入中国。该地区冰毒等化学合成毒品对我渗透逐年加剧。西北境外，2005年，“金新月”地区罂粟种植面积为156万亩，鸦片产量达4100吨，占全球的87%，对我渗透开始增多。东南境外，南亚和东南亚的氯胺酮、欧洲的摇头丸、南美洲的可卡因进入我境逐年增多。
第三，境内制贩毒犯罪活动屡禁不止。当前，境内外贩毒团伙相互勾结，将毒品走私入境、贩往内地，并通过地下钱庄进行洗钱。毒品犯罪是刑事案件中侦办难度最大、危险性也最大的一类犯罪。由于毒品犯罪分子多为亡命之徒，为逃避打击，暴力对抗、以命相搏的情况突出，枪毒同流、武装护毒案件增多，缉毒执法工作危险性极大。近年来，吴光林、吴桂忠等73名侦查员在与毒贩的枪战中光荣牺牲，罗京勇等数以百计的公安民警在缉毒斗争中英勇负伤。
第四，毒品滥用问题比较严重。我国毒品滥用主要包括海洛因等传统毒品和冰毒、摇头丸、氯胺酮等新型毒品。截至2005年底，我国登记在册的现有吸毒人员达78.5万名，其中海洛因成瘾人员70万名，占89%。2334个县（市、区）发现有海洛因成瘾人员，占全国县（市、区）总数的81.5%，其中251个县（市、区）吸毒人员超过1000名。较之其他毒品，海洛因具有成瘾快、生理依赖性和心理依赖性强的特点，危害最大，治理难度也最大。从医学角度讲，海洛因成瘾是一种反复发作的脑疾病，长期滥用将导致吸毒者大脑中枢神经系统发生不可逆性损害，一旦毒瘾发作，就会出现难以忍受的生理脱瘾症状，强烈程度犹如万蚁噬骨。同时，海洛因心理依赖性极为强烈、顽固，即使在短期内可以摆脱生理依赖，但心理依赖终生难以消除。海洛因成瘾戒断难、巩固难是公认的世界性难题。国际社会海洛因成瘾者短期内的复吸率一般在95%以上。滥用海洛因，不仅直接危害吸毒人员的身心健康和家庭幸福，给国家和人民群众造成巨大的经济损失，而且败坏社会风气，污染社会环境，带来一系列社会问题。目前，共用针具注射海洛因已成为我国艾滋病传播的主要途径。在全国累计报告的14.4万例艾滋病病毒感染者中，39.3%是因共用针具注射海洛因而感染。一些海洛因成瘾人员为筹措毒资，还从事零星贩毒、“两抢一盗”、卖淫等违法犯罪活动。
与海洛因等传统毒品相比，冰毒、摇头丸、氯胺酮等新型毒品的戒断症状和生理依赖性相对较弱，因而具有较强的迷惑性、欺骗性。公众特别是青少年对其危害认识不足，加之一些娱乐场所不法业主为追逐暴利，纵容或直接贩卖新型毒品，导致一些大中城市娱乐场所吸贩新型毒品问题日益突出。大量临床资料表明，苯丙胺类兴奋剂具有很强的心理依赖和身体危害，长期滥用，会在精神上产生连续吸食的渴望和强迫吸食行为，并损害人的大脑神经细胞，导致急慢性精神障碍和心脑血管疾病。特别是此类毒品直接作用于人的中枢神经，滥用后会极度兴奋，产生强烈的暴力倾向和性冲动，极易导致行为失控。
当前，禁毒斗争面临的社会环境正在发生新的变化：一是经济全球化、社会信息化在促进经济发展、社会进步的同时，也给毒品问题的渗透、蔓延提供了便利，特别是毒品犯罪的国际化、组织化、职业化、武装化等特点越来越明显，对我国的渗透不断加剧。二是随着现代科学技术的发展，不法分子越来越多地利用现代科技手段进行制贩毒活动，制毒技术从植物提炼、土制加工型向化学合成等技术型发展，工厂化、规模化趋势明显，致使制贩毒手段更加先进，毒品产量不断增多，纯度不断提高，毒品种类更加多元，性能更加多样，发现、打击难度越来越大。三是随着我国社会主义市场经济的不断发展，人员流动性大大增强，越来越多的 “单位人”变成“社会人”，流动人口、失业待业人员不断增多，而社会管理和保障措施相对滞后，在一定程度上增加了禁毒工作的难度。四是受拜金主义、享乐主义和极端个人主义等消极思想的影响，一些人产生信仰危机，精神空虚，通过吸毒寻求解脱、寻求刺激，而一旦沾染毒品就摆脱不了控制，越陷越深，越吸越穷，甚至走上违法犯罪道路。
禁毒工作本身也存在一些亟待解决的问题：一是一些地方、部门对毒品问题严重性、危害性和禁毒斗争长期性、艰巨性的认识不到位，对禁毒工作重视不够、措施不力。二是一些地方综合治理毒品问题的工作格局尚未形成，特别是在动员、组织社会各界和广大人民群众参与禁毒斗争方面还有大量的工作要做。三是一些地方禁毒执法、管理等力量比较薄弱，难以承担起日益繁重的禁毒执法和管理任务。四是一些地方禁毒经费投入十分有限，禁毒装备落后，基础设施缺乏，直接影响和制约了禁毒工作的正常开展。五是现有法律法规还不能完全适应禁毒工作的实际需要。
针对当前禁毒斗争形势，2004年10月以来，胡锦涛总书记等中央领导同志明确指示，打一场禁毒和防治艾滋病的人民战争。2005年4月，周永康同志主持召开全国电视电话会议，对在全国范围组织开展为期三年的禁毒人民战争作了具体部署。一年多来，各地区、各有关部门以禁毒预防、禁吸戒毒、堵源截流、禁毒严打、禁毒严管五个战役为重点，组织开展了一场广泛、深入的禁毒人民战争，取得了重要的阶段性成效，毒品问题快速蔓延的势头得到一定程度的遏制，一些地方毒品问题严重的局面有所好转。
今年3月以来，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志进一步指示，禁毒人民战争务必持之以恒、紧抓不懈、认真落实，实现三年的奋斗目标。6月26日，周永康同志主持召开全国电视电话会议，对深入推进禁毒人民战争作了全面部署。下一步，我们将以解决海洛因问题为重点，全力抓好预防教育、禁吸戒毒、堵源截流、打击犯罪、严格管理、国际合作等工作，夺取禁毒人民战争的全面胜利。一是积极探索禁吸戒毒工作新路子，切实提高吸毒人员戒断巩固率。我们将紧紧抓住发现管控、戒毒康复、社会帮教等关键环节，进一步调整禁吸戒毒工作思路，积极探索建立集强制脱毒、身心康复、融入社会功能于一体的戒毒康复新模式，明确要求各省（自治区、直辖市）、吸毒问题严重的市（地、州、盟）和吸毒千人以上的县（市、区）都要建立一至两所戒毒康复农场、工厂，依托强制戒毒场所、劳教戒毒场所建成一批综合性的戒毒康复场所，用足一年的强制戒毒期限和两年的劳教戒毒期限，对戒毒人员进行生理脱毒治疗后，转入康复环节进行心理矫治和康复巩固。对多次复吸、无家无业、无帮教条件的吸毒人员，推广云南、海南等地做法，鼓励他们自愿留场就业，从根本上解决屡戒屡吸问题。同时，认真落实好戒毒人员的帮教、就业、安置等措施，给出路、给关爱，真正做到远离毒品，但不远离吸毒、戒毒人员，更不要歧视、抛弃他们，为他们告别毒品、融入社会创造良好环境。二是建立陆、海、空、邮立体防控体系，切实堵住毒品入境和内流。我们将组织有关部门，构建陆路、海路、航路、邮路立体防控体系，坚决把毒品入境、内流的渠道堵住。把云南作为堵源截流的主战场，严密查缉网络，加强双向查缉，有效减少缅北地区毒品入境和国内易制毒化学品走私出境；把新疆增加为禁毒工作重点地区，切实加强边境一线的严密查控，防止“金新月”毒品入境；进一步强化广东、福建等东南沿海地区毒品查缉工作，严防境外新型毒品向我渗透；确定一批重点口岸、车站、港口、码头、机场、邮所，通过明确查缉责任、建立奖励制度、培养查缉能手、配备查缉设备等措施，切实提高查缉实效。三是大力强化缉毒执法工作，严厉打击各类毒品犯罪活动。我们将以打击贩毒集团和网络为重点，挂牌督办一批目标案件；组织开展打击制贩新型毒品犯罪活动专项行动，坚决打掉一批毒品加工厂；以吸毒人员百人以上的县（市、区）为重点，集中组织开展打击零星贩毒专项行动，坚决打掉地下毒品零售市场；深入开展对涉毒娱乐场所的整治行动，严厉惩处参与、纵容吸贩毒活动的不法业主和人员，查处一批涉毒问题严重的娱乐场所。
三、关于国际禁毒立法情况
世界禁毒立法始于鸦片泛滥的近代。中国是世界上禁毒立法最早的国家。1729年清雍正颁布的关于禁止鸦片烟的条例是中国最早的禁毒法规。1839年6月清道光颁布的《钦定严禁鸦片烟条例》共39条，是中国和世界上第一部比较完整的禁毒法规。1909年2月在上海召开的万国禁烟大会成为国际禁毒领域的第一个多边会议，促成了1911年海牙国际禁毒会议的召开以及第一个国际禁毒公约《海牙禁毒公约》的草签。此后，缔约的其他国家根据《公约》精神相继制定了禁毒法规，如美国1914年《哈里森麻醉品法》，德国1920年《鸦片管理法》等。
“二战”以后，针对国际毒潮泛滥，联合国先后制定了三个禁毒国际公约，即《经修订的1961年麻醉品单一公约》（61公约）、《1971年精神药物公约》（71公约）和《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（88公约）。其中，61公约和71公约的宗旨是关怀人类的健康和福利，防止滥用麻醉药品和精神药物危害人类。主要内容包括缔约国政府必须严格管制麻醉药品和精神药物的合法生产、制造、销售和使用，采取措施禁止非法制造、贩卖活动；联合国设置国际麻醉品管制局，各缔约国应采取立法和行政措施并设立法定管理机构，以便执行公约各条规定。目前，世界上已有179个国家加入这两个公约，我国于1985年6月加入。88公约的宗旨是促进缔约国之间的合作，以有效打击国际毒品犯罪。主要内容包括对毒品犯罪制裁、管辖权、引渡、国际合作等进行具体规定；对毒品犯罪的非法收益应制定必要可行的措施予以没收；在缉毒执法中采用“控制下交付”技术；对于经常用于麻醉药品和精神药物的物质（易制毒化学品）加强管制等。目前，世界上已有180个国家加入该公约，我国于1989年9月加入。
加入上述公约的国家普遍加快了禁毒立法步伐，形成了各具特色、相对完备的禁毒法律体系。根据收集的世界上近30个国家和地区禁毒立法的有关资料和赴国外实地考察了解到的情况，各国禁毒立法的基本制度和共同规范主要体现在以下方面：
第一，世界各国禁毒立法的主要形式和体例。各国禁毒立法主要有三种形式：一是集刑事、行政、实体、程序等于一体的综合性禁毒法，如美国、德国、奥地利、瑞士、葡萄牙、加拿大、泰国、新加坡、日本、菲律宾、马耳他、赞比亚等。二是刑事或行政、组织等专门性禁毒法，如英国针对刑罚和程序的《毒品交易法》、针对行政处罚的《滥用药物法》以及俄罗斯、吉尔吉斯、丹麦、芬兰、爱尔兰、澳大利亚、韩国、哥伦比亚、南非等。三是个别国家禁毒法律规定散见于有关法律中，如法国有关禁毒的法律规定散见于《刑事诉讼法典》、《法国刑法典》、《公共卫生法典》、《道路法》等法律中。
关于禁毒立法的形式和体例，联合国禁毒立法专家主要有两种观点：多数专家主张禁毒法律应包括行政处罚、刑事处罚、诉讼、管理、戒毒、预防教育和机构等，形成一个整体。理由是利用国际互联网进行毒品交易、贩毒与腐败的关系、加强国际合作、控制下交付、收缴毒品犯罪收益等带有禁毒工作特点的内容，难以在刑法等其他法律中作具体完整的规定，写在禁毒法中效果更好。少数专家强调，鉴于联合国禁毒公约、反腐败公约、打击有组织犯罪公约等都存在对同一行为做出法律规定的问题，禁毒立法应注意与各国已经制定的其他法律相衔接，不要对一个行为在多部法律里都作规定，专门的禁毒法只规定其他法律没有的内容。
第二，国际禁毒立法主要规范的内容。各国禁毒立法普遍注重与本国批准加入的国际禁毒公约相衔接。20世纪70年代至80年代制定的禁毒法律主要依据联合国61公约和71公约精神，20世纪90年代以后制定的禁毒法律主要依据联合国88公约精神。联合国禁毒机构还根据国际禁毒公约和国际禁毒立法经验，组织专家编写了《联合国禁毒法律范本》，提供各国禁毒立法时参考。这套法律范本内容非常全面，包括对麻醉药品、精神药物和易制毒化学品的分类管制的法律范本，关于打击毒品犯罪的法律范本，关于戒毒的法律范本，关于打击贩运毒品和易制毒化学品的国际司法合作的法律范本，关于涉及毒品犯罪洗钱及收益没收的国际合作法律范本等。联合国专家建议各国在立法时要结合国情，不必照搬范本，但在专门的禁毒法律中，有几点是必须要有的：一是要涉及组织机构，明确协调跨部际、多部门活动的专门机构和职责，这是禁毒工作的保证；二是要有对麻醉药品和精神药物根据医疗使用价值和滥用危害性分类管制的规定；三是要对涉毒财产和资金的追缴作出具体规定，“让毒犯失去财产比失去自由更有效”；四是要有对药物滥用和戒毒的规定，应当为吸毒成瘾者提供必要的医疗康复服务；五是要有国际合作的规定。
多数国家的禁毒法律涵盖了毒品管制、戒毒、预防、机构、国际合作、刑事处罚、行政处罚等专项内容，有效保障了打击毒品违法犯罪的需要。比如泰国现行禁毒法律有综合性的《禁毒法》，还有《精神药物法》、《麻醉品法》、《打击毒品犯罪措施法》、《打击海上犯罪法》、《反洗钱法》和《麻醉品成瘾康复法》等专门法律，并有大量关于禁毒事务的“总理令”作为立法补充，形成了完整的禁毒法律体系。《俄罗斯批准联邦国家禁毒委员会章程的总统令》中不仅规定了禁毒机构和组织形式，还批准了禁毒机构的4万名编制，其中中央机构编制1980名。
第三，国际禁毒立法的主要特点。一是从本国国情、毒情出发，及时修订完善禁毒法律。多数国家根据毒情变化及时修订、补充、完善禁毒法律，如《联邦德国麻醉品交易法》是在1920年《鸦片管理法》的基础上多次修改并于1982年制订的，至今已多次修订，最近一次修订是在2004年。美国于1970年制定了联邦《全面预防和控制滥用毒品法》，又于1986年和1988年通过了《反毒品走私法》和《反毒品滥用条例》，进一步完善了对毒品犯罪惩罚的规定。1996年，美国在修改《全面预防和控制滥用毒品法》的基础上公布了《受控物质管制法》，该法集行政、刑事于一体，在《美国联邦法规大典》中自成体系，并规定各州禁毒立法可以制定比联邦立法更为严厉的处罚规定。二是普遍规定将缉毒罚没及缴获毒资、毒贩财产全部用于禁毒工作。多数国家规定将没收的毒犯财产、毒资及收益全部用于禁毒；为保证上述资产专用于禁毒工作，不少国家还按照联合国的倡议，设立专项“禁毒基金”进行管理。如泰国《打击毒品犯罪的措施法》规定，除缴获的毒资和没收的毒犯财产及收益等全部投入禁毒基金外，还有政府专项补贴和社会各界捐助予以保障。三是针对毒品案件的特殊性，对禁毒执法作了特别规定。联合国禁毒法范本和不少国家法律中就执法机关对侦查活动中使用控制下交付、卧底、监听等技术手段，对侦查员和证人的保护，以及对犯罪的推定等作了具体规定。如联合国关于控制与毒品有关犯罪的法律范本对侦查毒品犯罪案件使用控制下交付、秘密行动、邮件监控、监控银行帐户、监控电话和计算机系统等方面内容作了规定。美国、新加坡、马来西亚等国法律都规定在船只、汽车等运输工具中发现藏匿毒品，若无相反证据，则推定船长、车主或相关人员对此明知。
四、关于我国禁毒立法需要解决的问题
当前，我国迫切需要制定一部综合性的禁毒法，作为禁毒工作基本法，把多年来禁毒工作经验和做法以法律的形式固定下来，以适应禁毒斗争形势发展变化和禁毒工作长期性、复杂性、艰巨性的客观要求。制定《禁毒法》，需要明确和解决以下重大问题：
第一，确定禁毒工作方针和禁毒工作领导体制。经过长期的禁毒斗争实践，我国逐步形成了“禁吸、禁贩、禁种、禁制并举，预防为本，综合治理”的禁毒工作方针，这个工作方针符合毒品问题发展规律、符合我国毒情形势，也与国际禁毒战略相一致。同时，禁毒工作涉及面广，需要在国务院和地方各级人民政府的领导下设立专门机构，统一组织、领导禁毒工作。通过立法，明确国家禁毒委员会在国务院领导下主管全国的禁毒工作，并负责组织、协调、指导国务院有关部门的禁毒工作。省、市、县级人民政府根据禁毒工作的需要，可以设立相应的禁毒领导机构。这样的禁毒工作领导体制有利于各级政府进一步加强对禁毒工作的领导，有利于各级禁毒委员会组织、协调、指导相关部门积极开展禁毒工作，也有利于调动全社会力量积极参与禁毒斗争。
第二，全面规范禁毒业务工作、构建完整的禁毒工作体系。通过禁毒立法，全面规范毒品管制、毒品预防和宣传教育、禁吸戒毒、禁毒国际合作等相关业务工作，特别是把经实践证明行之有效的宣传、戒毒、帮教体系通过法律固定下来。《禁毒法（草案）》以减少新吸毒人员滋生为目标，规定了各级人民政府及其相关部门、群众性组织、新闻媒体、重点场所以及城乡基层组织采取各种形式开展全民禁毒宣传教育，普及毒品危害和毒品预防知识，增强公民的禁毒意识，提高公民预防和抵御毒品的能力。将“强制戒毒”和“劳教戒毒”的称谓分别改为“隔离戒毒”和“强制性教育矫治戒毒”，形成隔离戒毒、强制性教育矫治戒毒、戒毒医疗机构戒毒、戒毒药物维持治疗戒毒等多种形式并存的戒毒模式。为提高戒断巩固率、降低复吸率，还规定了国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员，明确了地方各级人民政府特别是乡镇人民政府、城市街道办事处的帮教责任，明确了帮教工作由吸毒人员直系亲属、所在单位或者就读学校及村民委员会或者城市居民委员会共同实施，要求基层组织和劳动保障部门提供必要的就业技能培训、就业指导和就业援助。
第三，进一步明确禁毒法律责任。鉴于现有刑事、行政法律法规对毒品违法犯罪行为的处罚尚有不完善之处，需要通过立法进一步明确相应的法律责任。《禁毒法》将与现有法律法规相衔接，对《刑法》和《治安管理处罚法》、《麻醉药品和精神药品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》、《娱乐场所管理条例》等未明确的罚则，《禁毒法》将予以进一步完善。对于违反《禁毒法》的行为，如果构成犯罪的，依照刑法的相关规定追究刑事责任。没有构成犯罪的，如果《治安管理处罚法》有规定，予以治安处罚；对于《治安管理处罚法》没有规定的容留他人吸食注射毒品、介绍买卖毒品、非法种植毒品原植物、非法买卖运输邮寄储存提供携带持有毒品原植物的幼苗和未经灭活的种子等行为，尚不构成犯罪的，依照《禁毒法》处罚。
第四，明确“政府统一领导、有关部门各负其责、社会广泛参与”的禁毒工作机制和保障机制。毒品问题是一个复杂的社会问题，禁毒是一项社会系统工程，是全社会的共同责任。通过禁毒立法，明确国家机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民的禁毒责任，有利于各级政府、有关部门和全社会更加积极主动地履行禁毒职责和义务，充分发挥各自职能作用，共同开展禁毒斗争；有利于充分发挥我国社会主义制度的优越性，运用政治、经济、法律、行政、教育、文化、医疗及国际合作等多种手段，综合治理毒品问题，切实形成政府统一领导，禁毒委员会主管并组织、协调、指导，有关部门各负其责，社会广泛参与的禁毒工作格局。同时，禁毒工作作为一项重要的公共管理和社会事务，作为政府的一项重要职责，需要通过立法，将禁毒工作纳入国家和地方国民经济和社会发展总体规划，将禁毒经费列入各级财政预算，并鼓励社会捐赠，通过多种渠道为我国禁毒斗争提供稳定、必需的经费保障。
（作者为国家禁毒委员会副主任兼任国家禁毒委员会办公室主任）
2006年8月27日
责任编辑： 系统管理员
