认真贯彻《若干意见》 努力提高立法质量
全国人大常委会副委员长 傅铁山
最近，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），这是我国政治生活中的一件大事。《若干意见》认真总结了人民代表大会制度建设的基本经验，进一步明确了新时期坚持和完善人民代表大会制度的指导思想、基本原则和工作重点，是当前一个时期坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的纲领性文件，具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。
《若干意见》明确提出，要把人民代表大会制度坚持好、完善好，必须坚持正确的政治方向，必须坚持民主集中制，必须坚持走群众路线。这三项原则，是全国人大成立５０年来特别是党的十六大以来实践经验的总结，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的根本原则和政治保障，任何时候、任何情况下都不能动摇。《若干意见》抓住进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设两个突出环节，提出了明确要求，做出了具体部署，具有很强的指导性、针对性和操作性。虽然主题是两个方面，但《若干意见》其实涵盖了人大工作的各个方面，内容十分丰富。这里，我想就加强立法工作、提高立法质量谈一些感想。
一、立法要坚持以人为本，维护最广大人民的根本利益和兼顾不同群体的具体利益
做好新形势下的人大工作，一定要牢记我们的根本宗旨是什么。在我国，人民是国家和社会的主人。人大是由人民选举产生的国家权力机关。人大的权力是人民赋予的，是用来为人民服务的，要对人民负责，受人民监督。2005年4月吴邦国委员长在江苏考察时指出：“人大最大的优势是密切联系人民群众，最大的危险是脱离人民群众”。 在人大工作的同志一定要心里装着老百姓，自觉维护人民的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。群众赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴是衡量人大一切工作的根本标准。这就要求我们在立法工作中必须坚持以人为本，更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益。
随着社会主义市场经济的不断发展完善，我国经济结构、组织形式、就业方式和利益结构日益多样化，社会阶层结构出现了新的变化，人民群众的利益要求和愿望也日益多样化。在这样的形势下，人大的立法工作必须牢固树立大局意识和全局观念，正确认识局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、国家集体利益与个人利益关系的关系，始终把有利于实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，有利于最广泛地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，作为立法的根本目标。同时也要看到，人民群众的整体利益是由各方面的具体利益构成的。我们在立法工作中，应当正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，既要充分发挥包括知识分子在内的工人阶级、广大农民推动经济社会发展根本力量的作用，又要鼓励和支持其他社会阶层人员为经济社会发展积极贡献力量；既要保护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力，又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的行业和群众。总之，要通过立法工作，推动形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。
《若干意见》明确指出，立法工作中要防止“利益部门化”和“部门法制化”等问题。立法很重要的一项内容就是分配权力，于是，一些部门就希望多争取些权力，或者多保留一些固有的权力。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。因此，我们在立法工作中要有全局眼光，从大局考虑，该给的权力要给，不该给的权力要收，要科学划分部门职能和权限，规范程序，提高效能，方便群众，保护公民的合法权益。本届常委会通过的行政许可法，就很好地体现了这个原则。这部法律对行政许可范围和行政许可的设定权进行明确限定，简化了行政审批手续，从源头上和制度上防止“利益部门化”和“部门利益法制化”，预防行政许可中的权钱交易和其他腐败行为。在今后的立法工作中，常委会组成人员和参与立法的工作人员都要认真执行这一原则，严格把关，避免部门利益问题，努力提高立法质量。
二、立法要充分发扬民主，逐步扩大公民对立法工作的有序参与
坚持走群众路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，这是人大工作保持生机和活力的源泉。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。立法为了人民，应当依靠人民。现在，全社会的法律意识在不断增强，广大人民群众参与立法的积极性越来越高。立法工作中要十分注意倾听人民群众的意见，特别是基层群众的意见。要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对有关法律草案的意见，对于事关人民群众切身利益的重要法律草案，要向全社会公布，切实做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。最近，全国人大常委会办公厅将物权法草案全文公布，向全民征求意见。社会反响强烈，参与热情很高，短短数天，就已经有数千件意见通过网络、信函等方式反映上来。公布法律草案征求意见，是本届全国人大常委会成立以来的第一次，是坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度的重大举措，在推进立法科学化、民主化方面又迈出了坚实的一步。
立法还要坚持民主集中制的原则。人大工作的特点是，主要通过会议形式，严格依法按程序办事，集体决定问题，集体行使职权。提高立法质量，关键是调动每位代表和常委会组成人员的积极性，充分发挥他们的作用。法律起草过程中要注意听取相关方面代表和常委委员的意见，起草的重要动态要通过适当形式向代表和委员通报。法律草案要提前一个月发给代表或常委会组成人员，工作机关还要提供详尽的立法背景资料，让代表或常委会组成人员可以充分准备审议意见。在审议过程中，每位代表或常委会组成人员都可以各抒己见，充分发表意见，包括不同的意见。如有重大分歧，不急于进行表决，要针对问题仔细研究，充分协商，尽量统一认识，达成共识。总之，要使立法的过程成为发扬民主的过程，走群众路线的过程，集思广益的过程。
三、立法要从实际出发，体现我国的国情和特点
立法工作必须坚持从我国国情出发，从实际出发。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为我们立法的基础。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕经济建设这个中心，紧紧围绕执政兴国这个第一要务，紧紧围绕经济社会发展的客观规律来开展立法工作。
吴邦国委员长指出，讲中国的国情和实际，关键的是两条：一条是中国共产党的领导和社会主义制度。另一条是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。立法工作必须从这样的实际出发，既不能忘记我们是社会主义国家，又不能忘记我们还是一个不发达的社会主义国家。全面理解和正确把握这两点，对于做好立法工作十分重要。具体地讲，一要充分体现中国特色，使党的主张经过法定程序成为国家意志，保证立法的正确政治方向，保证立法能够充分体现社会主义的本质，适应中国特色社会主义事业的要求，使制定和修改的法律，有利于充分发挥社会主义制度的特点和优越性，有利于调动各方面的积极因素共同建设中国特色社会主义。二要从初级阶段的实际出发，在制定法律时要充分考虑法律实施的条件，确保制定的法律能够得到有效实施，不能脱离现实过于追求理想模式，不能照抄照搬西方国家的法律制度。同时也要考虑地域辽阔，城乡差别和地区差别大的实际情况，制定法律既要尽可能详细具体，有可操作性，又应当给各部门、各地方根据实际情况作出具体规定留有余地。三要符合国家正处于改革转型期的特点，及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，同时也要注意通过立法引导和推动经济发展和社会进步。有些问题目前在法律中作出明确规定有困难，可以等以后条件成熟了，通过修改法律加以解决。
这些年来，全国人大及其常委会的立法工作取得了巨大的成就，也积累了丰富的经验。我们要以《若干意见》的发布为契机，进一步总结经验，健全机制，不断加强立法工作，努力提高立法质量，完成本届全国人大常委会确立的立法目标，为全面建设小康社会，推进和保障社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设，提供有力的法制支撑。
中国人大网 2005年8月19日 责任编辑 向航
《若干意见》明确提出，要把人民代表大会制度坚持好、完善好，必须坚持正确的政治方向，必须坚持民主集中制，必须坚持走群众路线。这三项原则，是全国人大成立５０年来特别是党的十六大以来实践经验的总结，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的根本原则和政治保障，任何时候、任何情况下都不能动摇。《若干意见》抓住进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设两个突出环节，提出了明确要求，做出了具体部署，具有很强的指导性、针对性和操作性。虽然主题是两个方面，但《若干意见》其实涵盖了人大工作的各个方面，内容十分丰富。这里，我想就加强立法工作、提高立法质量谈一些感想。
一、立法要坚持以人为本，维护最广大人民的根本利益和兼顾不同群体的具体利益
做好新形势下的人大工作，一定要牢记我们的根本宗旨是什么。在我国，人民是国家和社会的主人。人大是由人民选举产生的国家权力机关。人大的权力是人民赋予的，是用来为人民服务的，要对人民负责，受人民监督。2005年4月吴邦国委员长在江苏考察时指出：“人大最大的优势是密切联系人民群众，最大的危险是脱离人民群众”。 在人大工作的同志一定要心里装着老百姓，自觉维护人民的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。群众赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴是衡量人大一切工作的根本标准。这就要求我们在立法工作中必须坚持以人为本，更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益。
随着社会主义市场经济的不断发展完善，我国经济结构、组织形式、就业方式和利益结构日益多样化，社会阶层结构出现了新的变化，人民群众的利益要求和愿望也日益多样化。在这样的形势下，人大的立法工作必须牢固树立大局意识和全局观念，正确认识局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、国家集体利益与个人利益关系的关系，始终把有利于实现好、发展好、维护好最广大人民的根本利益，有利于最广泛地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，作为立法的根本目标。同时也要看到，人民群众的整体利益是由各方面的具体利益构成的。我们在立法工作中，应当正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，既要充分发挥包括知识分子在内的工人阶级、广大农民推动经济社会发展根本力量的作用，又要鼓励和支持其他社会阶层人员为经济社会发展积极贡献力量；既要保护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力，又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的行业和群众。总之，要通过立法工作，推动形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会。
《若干意见》明确指出，立法工作中要防止“利益部门化”和“部门法制化”等问题。立法很重要的一项内容就是分配权力，于是，一些部门就希望多争取些权力，或者多保留一些固有的权力。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。因此，我们在立法工作中要有全局眼光，从大局考虑，该给的权力要给，不该给的权力要收，要科学划分部门职能和权限，规范程序，提高效能，方便群众，保护公民的合法权益。本届常委会通过的行政许可法，就很好地体现了这个原则。这部法律对行政许可范围和行政许可的设定权进行明确限定，简化了行政审批手续，从源头上和制度上防止“利益部门化”和“部门利益法制化”，预防行政许可中的权钱交易和其他腐败行为。在今后的立法工作中，常委会组成人员和参与立法的工作人员都要认真执行这一原则，严格把关，避免部门利益问题，努力提高立法质量。
二、立法要充分发扬民主，逐步扩大公民对立法工作的有序参与
坚持走群众路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，这是人大工作保持生机和活力的源泉。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。立法为了人民，应当依靠人民。现在，全社会的法律意识在不断增强，广大人民群众参与立法的积极性越来越高。立法工作中要十分注意倾听人民群众的意见，特别是基层群众的意见。要通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对有关法律草案的意见，对于事关人民群众切身利益的重要法律草案，要向全社会公布，切实做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。最近，全国人大常委会办公厅将物权法草案全文公布，向全民征求意见。社会反响强烈，参与热情很高，短短数天，就已经有数千件意见通过网络、信函等方式反映上来。公布法律草案征求意见，是本届全国人大常委会成立以来的第一次，是坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度的重大举措，在推进立法科学化、民主化方面又迈出了坚实的一步。
立法还要坚持民主集中制的原则。人大工作的特点是，主要通过会议形式，严格依法按程序办事，集体决定问题，集体行使职权。提高立法质量，关键是调动每位代表和常委会组成人员的积极性，充分发挥他们的作用。法律起草过程中要注意听取相关方面代表和常委委员的意见，起草的重要动态要通过适当形式向代表和委员通报。法律草案要提前一个月发给代表或常委会组成人员，工作机关还要提供详尽的立法背景资料，让代表或常委会组成人员可以充分准备审议意见。在审议过程中，每位代表或常委会组成人员都可以各抒己见，充分发表意见，包括不同的意见。如有重大分歧，不急于进行表决，要针对问题仔细研究，充分协商，尽量统一认识，达成共识。总之，要使立法的过程成为发扬民主的过程，走群众路线的过程，集思广益的过程。
三、立法要从实际出发，体现我国的国情和特点
立法工作必须坚持从我国国情出发，从实际出发。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为我们立法的基础。要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕经济建设这个中心，紧紧围绕执政兴国这个第一要务，紧紧围绕经济社会发展的客观规律来开展立法工作。
吴邦国委员长指出，讲中国的国情和实际，关键的是两条：一条是中国共产党的领导和社会主义制度。另一条是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。立法工作必须从这样的实际出发，既不能忘记我们是社会主义国家，又不能忘记我们还是一个不发达的社会主义国家。全面理解和正确把握这两点，对于做好立法工作十分重要。具体地讲，一要充分体现中国特色，使党的主张经过法定程序成为国家意志，保证立法的正确政治方向，保证立法能够充分体现社会主义的本质，适应中国特色社会主义事业的要求，使制定和修改的法律，有利于充分发挥社会主义制度的特点和优越性，有利于调动各方面的积极因素共同建设中国特色社会主义。二要从初级阶段的实际出发，在制定法律时要充分考虑法律实施的条件，确保制定的法律能够得到有效实施，不能脱离现实过于追求理想模式，不能照抄照搬西方国家的法律制度。同时也要考虑地域辽阔，城乡差别和地区差别大的实际情况，制定法律既要尽可能详细具体，有可操作性，又应当给各部门、各地方根据实际情况作出具体规定留有余地。三要符合国家正处于改革转型期的特点，及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，同时也要注意通过立法引导和推动经济发展和社会进步。有些问题目前在法律中作出明确规定有困难，可以等以后条件成熟了，通过修改法律加以解决。
这些年来，全国人大及其常委会的立法工作取得了巨大的成就，也积累了丰富的经验。我们要以《若干意见》的发布为契机，进一步总结经验，健全机制，不断加强立法工作，努力提高立法质量，完成本届全国人大常委会确立的立法目标，为全面建设小康社会，推进和保障社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设，提供有力的法制支撑。
中国人大网 2005年8月19日 责任编辑 向航
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