深刻认识人大代表的地位 充分发挥人大代表的作用
全国人大常委会副委员长 顾秀莲
中共中央最近发出通知，转发中共全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），要求各地区各部门认真贯彻执行。文件对于在新形势下进一步发展社会主义民主、健全社会主义法制，建设社会主义政治文明，坚持和完善人民代表大会制度，具有重要意义。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，体现了社会主义制度的优越性和社会主义民主的广泛性。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。坚持和完善这一制度，是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的必然要求。
宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民行使国家权力、管理国家事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，组成各级人民代表大会来实现的。列宁曾经说过“摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作’机构。”“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。在《论联合政府》中，毛泽东同志进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”所以在我国，人民是通过他们的代表机关——人民代表大会来行使国家权力的，从这个意义上说，人民代表大会制度民主是一种新型的代议制民主。而这个代议制民主的机关组成人员是各级人大代表。能否这样深刻地认识人大代表在国家生活和社会生活中的地位，能否充分发挥人大代表的作用，关系到是否尊重和保证人民当家作主的权利的大问题，也关系到能否始终坚持人民民主的国家权力机关的性质的大问题。
目前，我国有全国人大代表近3000人，地方各级人大代表280多万人，他们来自各个民族，分布在各个地方，工作在各行各业，植根于人民群众之中，具有广泛的代表性。这280多万各级人大代表，既是各级国家权力机关的组成人员，又是各级国家机关联系人民群众的重要纽带，这就能保证我们的国家政权始终不脱离人民，就能保证我们党和国家作出的决策，能够代表最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的利益。这是我国人民代表大会制度的特色和政治优势，也是始终保持人民代表大会制度先进性和生命力的不竭源泉。
党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，提出了“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”的要求。构建和谐社会的主体是广大的人民群众，而各级人大代表既是全面建设小康社会的中坚力量，又是各条战线上的代表人物，他们同广大人民群众保持着最广泛的联系，在表达社会各方面利益上发挥着十分重要的作用，是构建社会主义和谐社会的重要力量。充分发挥好人大代表的作用，是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作，直接影响着构建社会主义和谐社会的成效。
人民代表大会制度建立半个多世纪以来，尤其是改革开放的二十多年来，各级人大代表模范地遵守宪法和法律，以对国家、对人民高度负责的精神，切实履行法律赋予的职责，反映人民群众的意愿和要求，参加行使国家权力，做了大量卓有成效的工作，对改革发展稳定，对促进物质文明、政治文明、精神文明建设，对民主法制建设和人民代表大会制度的坚持和完善，发挥了重大作用。从全国人大代表提出的议案与建议、批评和意见的数量上看，六届共提出议案830件，建议、批评和意见14215件；七届共提出议案2226件，建议、批评和意见17693件；八届共提出议案3369件，建议、批评和意见11730件；九届共提出议案4739件，建议、批评和意见14657件；十届截至三次会议共提出议案3415件，建议、批评和意见15309件，基本上呈不断增加的态势。代表提出议案与建议、批评和意见的质量，也在不断提高。代表在闭会期间的活动形式更加多样，实效不断增强。这些情况说明，当前代表作用发挥的情况，总的是好的。
但是，我们也要清醒地看到，随着形势的不断发展，在充分发挥代表作用、保障代表依法行使职权方面，也出现了一些亟待解决的问题。一是在审议列入人民代表大会会议议程的报告和议案方面，由于不少代表对国家改革发展稳定的全局、经济社会发展的总体情况了解得不是很多，审议报告、议案的深度还不够，质量还不高。二是由于对议案与建议、批评和意见的界限划分不清，提出的程序不够规范，又缺乏必要的引导和帮助，有些议案与建议、批评和意见提出的质量不高。对议案与建议、批评和意见如何处理，也由于缺乏明确、规范的要求，加上有些机关、组织对代表的权利尊重不够，不认真处理，代表对处理结果和答复不满意，影响了代表依法履职的积极性。三是随着市场经济的发展，代表在闭会期间的活动，出现了一些不够规范的情况，需要加以规范和加强。
为了解决以上这些问题，《若干意见》有针对性地对如何充分发挥全国人大代表作用作出了明确、具体的规定。同时，为了贯彻落实《若干意见》的有关规定，全国人大常委会委员长会议原则通过了相关工作文件。这一系列文件在保障代表依法履职方面体现了什么精神呢？
第一，体现了尊重代表权利的精神。
在我国，城市每24万人选出一位全国人大代表；在农村，每96万人选出一位全国人大代表，每位全国人大代表行使权利、履行职责，不是一个人的事情，而是代表着背后几十万的选民。所以，尊重代表的权利就是尊重人民的权利，尊重人民当家作主的权利。《若干意见》在尊重代表权利、保障代表履行职责方面，主要提出了以下措施：
1．保障代表的知情权。一要及时向代表提供国家有关政治、经济、文化、社会发展等方面的书面材料，适时举办形势报告会，使代表及时了解国家各个方面的基本情况。二要扩大全国人大代表对常委会工作的参与，包括邀请代表列席全国人大常委会会议和专门委员会会议，参加讨论，了解常委会和专门委员会的工作情况；及时向代表通报常委会的重要工作；邀请代表参加执法检查和专题调研，了解有关法律执行情况和有关工作情况等。三要为全国人大代表深入审议各项报告和议案创造条件。包括提前将准备审议的法律案和工作报告发给代表，提前请他们审阅。审议各项议案和报告时，有关机关还要派相关负责人到会听取意见、回答询问，并认真研究、积极采纳代表意见和建议，对议案和报告作出修改。
2．认真处理代表议案与建议、批评和意见。一是在议案与建议、批评和意见处理过程中，一定要跟提出议案与建议、批评和意见的代表沟通、听取意见。二是对能够列入全国人大或者常委会会议议程的议案，应当建议列入议程；不能直接列入议程的，可以建议列入全国人大常委会立法规划或者工作计划。三是建立健全处理代表建议、批评和意见的责任制，严格处理程序，在认真调查研究的基础上确定处理意见，答复代表。
3．从经费和服务上为代表活动提供保障。中央财政适当增加代表活动的经费，确保每位代表都能依法执行代表职务。各级人大常委会及其办事机构要做好服务工作，精心组织好代表小组的活动，协助搞好代表持证视察的联系工作，及时整理汇总转交代表建议、批评和意见，督促承办单位认真研究处理并负责答复。各省、自治区、直辖市人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处，根据本选举单位选出的全国人大代表人数，确定一至数名工作人员，负责为代表活动提供保障和服务。
第二，体现了依法规范和与时俱进相结合的精神。
《若干意见》根据相关的法律，对代表依法执行代表职务、尤其是代表在闭会期间的活动，作了明确的规范：一是代表在闭会期间的活动由全国人大常委会组织，或者委托省级人大常委会组织。二是代表在闭会期间以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，一般在原选举单位的行政区域内活动。三是代表持代表证视察应经县级以上地方人大常委会联系安排。四是代表可以通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式，听取人民群众的意见等。
与此同时，《若干意见》又根据多年来的实践经验和形势发展的要求，在与法律不相抵触的前提下，对发挥代表作用作了一些新的规定。一是代表议案不仅可以在代表大会期间提出，对条件成熟的议案，也可以在闭会期间提出，并相应地规定了有关程序。二是除法律已有规定代表在闭会期间可以组织视察外，新增加规定每年年中可以组织为期一周左右的专题调研。三是每年在对建议、批评和意见整理、分类的基础上，确定重点建议，有关机关要由主要负责人亲自负责研究处理，有关专门委员会要负责督办。四是全国人大常委会每年应听取代表建议、批评和意见处理工作情况的报告，并将报告印发下次全国人大会议。另外，上面讲的设立全国人大代表联络处，也体现了与时俱进的精神。
第三，体现了权利与义务相一致的精神。
《若干意见》和几个相关工作的文件，一方面对代表的权利依法作了规定，同时对代表依法履职的义务和要求也作了明确的规范：代表应当模范地遵守宪法和法律，不得利用代表权利为本人或者亲属牟取不正当的利益；应当增强参加闭会期间活动的主动性和责任心；应当把依法执行代表职务与从事个人的职业活动严格区别开来；代表执行代表职务的活动，不得接受企事业组织、社会团体、个人出资赞助；代表个人不得干涉司法案件的审理和执行；代表视察不直接处理问题，等等。所有这些规定，都体现了权利和义务的一致，同时也是有针对性地规范了在市场经济条件下对代表的要求。
《若干意见》是新形势下坚持和完善人民代表大会制度的重要的指导性文献，对充分发挥人大代表的作用，保障人民当家作主的权利，具有重大、深远的意义。各级人大及其常委会、各级人大代表、各级人大常委会机关，都应当集中一段时间，认真学习《若干意见》，领会精神实质，结合各自的工作实际，切实加以贯彻落实。
中国人大网 2005年8月19日 责任编辑 向航
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，体现了社会主义制度的优越性和社会主义民主的广泛性。在我国实行人民代表大会制度，是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。坚持和完善这一制度，是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的必然要求。
宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民行使国家权力、管理国家事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，组成各级人民代表大会来实现的。列宁曾经说过“摆脱议会制的出路，当然不在于取消代表机构和选举制，而在于把代表机构由清谈馆变为‘工作’机构。”“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”毛泽东同志在《新民主主义论》中明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。在《论联合政府》中，毛泽东同志进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”所以在我国，人民是通过他们的代表机关——人民代表大会来行使国家权力的，从这个意义上说，人民代表大会制度民主是一种新型的代议制民主。而这个代议制民主的机关组成人员是各级人大代表。能否这样深刻地认识人大代表在国家生活和社会生活中的地位，能否充分发挥人大代表的作用，关系到是否尊重和保证人民当家作主的权利的大问题，也关系到能否始终坚持人民民主的国家权力机关的性质的大问题。
目前，我国有全国人大代表近3000人，地方各级人大代表280多万人，他们来自各个民族，分布在各个地方，工作在各行各业，植根于人民群众之中，具有广泛的代表性。这280多万各级人大代表，既是各级国家权力机关的组成人员，又是各级国家机关联系人民群众的重要纽带，这就能保证我们的国家政权始终不脱离人民，就能保证我们党和国家作出的决策，能够代表最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的利益。这是我国人民代表大会制度的特色和政治优势，也是始终保持人民代表大会制度先进性和生命力的不竭源泉。
党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定，提出了“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”的要求。构建和谐社会的主体是广大的人民群众，而各级人大代表既是全面建设小康社会的中坚力量，又是各条战线上的代表人物，他们同广大人民群众保持着最广泛的联系，在表达社会各方面利益上发挥着十分重要的作用，是构建社会主义和谐社会的重要力量。充分发挥好人大代表的作用，是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作，直接影响着构建社会主义和谐社会的成效。
人民代表大会制度建立半个多世纪以来，尤其是改革开放的二十多年来，各级人大代表模范地遵守宪法和法律，以对国家、对人民高度负责的精神，切实履行法律赋予的职责，反映人民群众的意愿和要求，参加行使国家权力，做了大量卓有成效的工作，对改革发展稳定，对促进物质文明、政治文明、精神文明建设，对民主法制建设和人民代表大会制度的坚持和完善，发挥了重大作用。从全国人大代表提出的议案与建议、批评和意见的数量上看，六届共提出议案830件，建议、批评和意见14215件；七届共提出议案2226件，建议、批评和意见17693件；八届共提出议案3369件，建议、批评和意见11730件；九届共提出议案4739件，建议、批评和意见14657件；十届截至三次会议共提出议案3415件，建议、批评和意见15309件，基本上呈不断增加的态势。代表提出议案与建议、批评和意见的质量，也在不断提高。代表在闭会期间的活动形式更加多样，实效不断增强。这些情况说明，当前代表作用发挥的情况，总的是好的。
但是，我们也要清醒地看到，随着形势的不断发展，在充分发挥代表作用、保障代表依法行使职权方面，也出现了一些亟待解决的问题。一是在审议列入人民代表大会会议议程的报告和议案方面，由于不少代表对国家改革发展稳定的全局、经济社会发展的总体情况了解得不是很多，审议报告、议案的深度还不够，质量还不高。二是由于对议案与建议、批评和意见的界限划分不清，提出的程序不够规范，又缺乏必要的引导和帮助，有些议案与建议、批评和意见提出的质量不高。对议案与建议、批评和意见如何处理，也由于缺乏明确、规范的要求，加上有些机关、组织对代表的权利尊重不够，不认真处理，代表对处理结果和答复不满意，影响了代表依法履职的积极性。三是随着市场经济的发展，代表在闭会期间的活动，出现了一些不够规范的情况，需要加以规范和加强。
为了解决以上这些问题，《若干意见》有针对性地对如何充分发挥全国人大代表作用作出了明确、具体的规定。同时，为了贯彻落实《若干意见》的有关规定，全国人大常委会委员长会议原则通过了相关工作文件。这一系列文件在保障代表依法履职方面体现了什么精神呢？
第一，体现了尊重代表权利的精神。
在我国，城市每24万人选出一位全国人大代表；在农村，每96万人选出一位全国人大代表，每位全国人大代表行使权利、履行职责，不是一个人的事情，而是代表着背后几十万的选民。所以，尊重代表的权利就是尊重人民的权利，尊重人民当家作主的权利。《若干意见》在尊重代表权利、保障代表履行职责方面，主要提出了以下措施：
1．保障代表的知情权。一要及时向代表提供国家有关政治、经济、文化、社会发展等方面的书面材料，适时举办形势报告会，使代表及时了解国家各个方面的基本情况。二要扩大全国人大代表对常委会工作的参与，包括邀请代表列席全国人大常委会会议和专门委员会会议，参加讨论，了解常委会和专门委员会的工作情况；及时向代表通报常委会的重要工作；邀请代表参加执法检查和专题调研，了解有关法律执行情况和有关工作情况等。三要为全国人大代表深入审议各项报告和议案创造条件。包括提前将准备审议的法律案和工作报告发给代表，提前请他们审阅。审议各项议案和报告时，有关机关还要派相关负责人到会听取意见、回答询问，并认真研究、积极采纳代表意见和建议，对议案和报告作出修改。
2．认真处理代表议案与建议、批评和意见。一是在议案与建议、批评和意见处理过程中，一定要跟提出议案与建议、批评和意见的代表沟通、听取意见。二是对能够列入全国人大或者常委会会议议程的议案，应当建议列入议程；不能直接列入议程的，可以建议列入全国人大常委会立法规划或者工作计划。三是建立健全处理代表建议、批评和意见的责任制，严格处理程序，在认真调查研究的基础上确定处理意见，答复代表。
3．从经费和服务上为代表活动提供保障。中央财政适当增加代表活动的经费，确保每位代表都能依法执行代表职务。各级人大常委会及其办事机构要做好服务工作，精心组织好代表小组的活动，协助搞好代表持证视察的联系工作，及时整理汇总转交代表建议、批评和意见，督促承办单位认真研究处理并负责答复。各省、自治区、直辖市人大常委会可以在其办事机构内设立全国人大代表联络处，根据本选举单位选出的全国人大代表人数，确定一至数名工作人员，负责为代表活动提供保障和服务。
第二，体现了依法规范和与时俱进相结合的精神。
《若干意见》根据相关的法律，对代表依法执行代表职务、尤其是代表在闭会期间的活动，作了明确的规范：一是代表在闭会期间的活动由全国人大常委会组织，或者委托省级人大常委会组织。二是代表在闭会期间以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，一般在原选举单位的行政区域内活动。三是代表持代表证视察应经县级以上地方人大常委会联系安排。四是代表可以通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式，听取人民群众的意见等。
与此同时，《若干意见》又根据多年来的实践经验和形势发展的要求，在与法律不相抵触的前提下，对发挥代表作用作了一些新的规定。一是代表议案不仅可以在代表大会期间提出，对条件成熟的议案，也可以在闭会期间提出，并相应地规定了有关程序。二是除法律已有规定代表在闭会期间可以组织视察外，新增加规定每年年中可以组织为期一周左右的专题调研。三是每年在对建议、批评和意见整理、分类的基础上，确定重点建议，有关机关要由主要负责人亲自负责研究处理，有关专门委员会要负责督办。四是全国人大常委会每年应听取代表建议、批评和意见处理工作情况的报告，并将报告印发下次全国人大会议。另外，上面讲的设立全国人大代表联络处，也体现了与时俱进的精神。
第三，体现了权利与义务相一致的精神。
《若干意见》和几个相关工作的文件，一方面对代表的权利依法作了规定，同时对代表依法履职的义务和要求也作了明确的规范：代表应当模范地遵守宪法和法律，不得利用代表权利为本人或者亲属牟取不正当的利益；应当增强参加闭会期间活动的主动性和责任心；应当把依法执行代表职务与从事个人的职业活动严格区别开来；代表执行代表职务的活动，不得接受企事业组织、社会团体、个人出资赞助；代表个人不得干涉司法案件的审理和执行；代表视察不直接处理问题，等等。所有这些规定，都体现了权利和义务的一致，同时也是有针对性地规范了在市场经济条件下对代表的要求。
《若干意见》是新形势下坚持和完善人民代表大会制度的重要的指导性文献，对充分发挥人大代表的作用，保障人民当家作主的权利，具有重大、深远的意义。各级人大及其常委会、各级人大代表、各级人大常委会机关，都应当集中一段时间，认真学习《若干意见》，领会精神实质，结合各自的工作实际，切实加以贯彻落实。
中国人大网 2005年8月19日 责任编辑 向航
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