农村土地承包法关系到农民的命根子
        （2003年9月19日）
        根据今年的执法检查计划，全国人大常委会即将组织开展对农村土地承包法实施情况的检查。农业与农村委员会和常委会办公厅已经制定了具体方案，我都同意。今天的会议是执法检查组的第一次全体会议，也是一次动员会。为便于检查组的同志了解这部法律实施中的情况，国务院有关部门、最高人民法院将在会上介绍有关情况，最后乌云其木格副委员长还将作讲话。下面我先讲三点意见，请大家研究。

　　一、充分认识农村土地承包法的重要意义
　　我们党和国家历来重视农业、农村、农民问题。改革开放以来，农业和农村有了很大发展，农民生活水平总体上得到明显提高，这得益于党的农业和农村政策的正确性，也得益于农村土地承包政策的稳定性和连续性。在总结二十多年实践经验的基础上，2002年8月，九届全国人大常委会制定了农村土地承包法，并于今年3月1日起正式施行。这部法律的制定和实施，以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权，标志着我国农村土地承包走上了法制化轨道。贯彻实施好农村土地承包法，对稳定党的农村基本政策，切实保护农民的合法权益，进一步调动农民生产积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村稳定，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　第一，农村土地承包法关系到农民的命根子。在各种自然资源中，土地资源是最宝贵的、不可再生的资源。农民以土地为本。人多地少是我国的基本国情。我国70％的人口在农村，农村土地问题显得尤为突出。农村土地是农业生产的基本要素，是农民的基本生产资料，也是农民最主要、最可靠的生活保障，是农民的命根子。党的十一届三中全会以来，农村实行家庭联产承包责任制，使农民获得了土地使用权，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产力得到了空前的解放和发展，农业生产和农村经济取得了举世公认的伟大成就。农村土地承包经营制度，是关系亿万农民切身利益、关系农业发展和农村稳定的一项基本制度。保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。农村土地承包法的核心内容，就在于保障农民的土地权利，在于保护农民的命根子。贯彻实施好农村土地承包法，为农民的土地承包经营权提供长期稳定的法律保障，将更好地调动广大农民的生产积极性，农民可以大胆地增加农业投人、放心地发展农业生产。
　　第二，农村土地承包法关系到党的农村政策的基石。稳定完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石。这个基石能否保持稳定，关系重大。邓小平同志在南巡谈话中就反复告诫我们：“城乡改革的基本政策，一定要长期保持稳定。当然，随着实践的发展，该完善的完善，该修补的修补，但总的要坚定不移。即使没有新的主意也可以，就是不要变，不要使人们感到政策变了。有了这一条，中国就大有希望。”稳定农村政策，最重要的是要稳定农村土地承包关系，而实现政策稳定最有效办法是制定法律。改革开放以来，我们十分重视把经过实践检验的改革成果用法律形式肯定下来，并为进一步推动改革提供法律保障。农村土地承包经营制度的立法过程就充分体现了这一点。1993年3月，八届全国人大一次会议把农村中的家庭联产承包为主的责任制写入了宪法。1999年3月，九届全国人大二次会议又把农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制写人了宪法。2002年8月，九届全国人大常委会在总结二十多年实践经验的基础上，制定了农村土地承包法，进一步把农民通过土地承包享有土地使用权，用法律形式固定下来，从而保障农村土地承包关系的长期稳定，使党的这一农村政策经过人大的法定程序成为国家意志，维护了广大农民的根本利益，反映了农民的共同心声，得到了农民的一致拥护。因此，能否贯彻实施好农村土地承包法，将直接影响到党的农村政策的基石，影响到保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。
　　第三，农村土地承包法关系到改革发展稳定的大局。江泽民同志强调指出，“农村稳定是整个社会稳定的基础。”今年1月，胡锦涛同志在中央农村工作会议上的讲话中明确指出：“土地直接关系到农民的权益、农业的发展和农村的稳定，我们一定要给农民一个‘定心丸’。”农村土地承包法的核心是赋予农民长期而有保障的土地使用权，突出保护农民土地承包经营权、规范承包当事人行为。农村土地承包法明确规定，不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利；禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；承包方依法享有承包土地使用、收益的权利，以及土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，有权依法获得相应补偿。应当说，农村土地承包法实施半年多来，各级行政机关和司法机关做了大量工作，实施的总体情况是好的。但也要看到，一些地方仍然存在土地承包关系不稳定、农民土地承包经营权落实不到位、承包权益受到侵害等问题。特别是近几年来，一些地方以建“开发区”、“工业园”为名，乱占滥用耕地，违法转让农村土地，随意破坏农村土地承包关系，强行剥夺农民合法权益，造成农民失地又失业，严重损害农民利益和国家利益，危及农民生计和农村社会稳定。这些问题，必须引起我们的高度重视，采取切实措施，认真加以解决。我们还要看到，我国农业和农村生产力比较落后，农民收人增长比较缓慢，还有2800多万农村人口尚未解决温饱，城乡经济社会二元结构仍未改变，农业和农村经济发展还面临着一些有待解决的深层次矛盾和问题。在我们这样一个人口众多、底子又薄的大国里，农业题、粮食问题，始终是关系国计民生的大问题。农业始终是战略产业，粮食始终是战略物资。而发展农业、生产粮食都离不开土地。实现全面建设小康社会的宏伟目标，基点是农业，重点在农村，难点在农民。没有农业的发展就没有整个国民经济的持续快速健康发展，没有农村的现代化就没有整个国家的现代化，没有农民的小康就没有全国人民的小康。因此，我们务必高度重视贯彻实施农村土地承包法，更多地支持农业，更多地关注农村，更多地关心农民。
　　总之，依法维护农民的土地承包经营权，切实保护农民权益，不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。因此，要从认真贯彻“三个代表”重要思想的政治高度，从全面建设小康社会的战略高度，从维护社会稳定的全局高度，深刻认识贯彻实施农村土地承包法的重要性，进一步统一思想，提高认识。这是我们能否搞好这次执法检查的基础和前提。

　　二、关于执法检查
　　对国家行政、审判、检察机关依法进行监督，是各级人大及其常委会的一项重要职责。执法检查，是人大及其常委会开展法律监督和工作监督的行之有效的基本形式。执法检查目的是，促进有法必依、执法必严、违法必究，督促和支持政府依法行政、法院和检察院公正司法，从而保证法律正确有效的实施。
　　十多年来，全国人大及其常委会始终把制定法律与监督法律实施放在同等重要的位置，到目前为止共检查了40多部法律的实施情况，取得了明显成效。并先后由常委会和委员长会议制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，以及关于改进执法检查工作的几点意见，使执法检查工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道。本届全国人大常委会高度重视执法检查工作。在四五月份全国抗击非典期间，适时开展了固体废物污染环境防治法的执法检查，随后又对未成年人保护法的实施情况进行了检查，并及时向常委会会议作了检查情况的报告。目前正在对建筑法进行检查，执法检查报告将提请下个月召开的常委会会议审议。在执法检查中，有关副委员长亲自挂帅，参加检查组的同志事先认真准备，检查中注意深入基层、深入实际，全面了解情况，抓住存在的主要问题，提出有针对性的意见和建议，引起了国务院及有关方面的重视，推动了有关方面工作的改进。
　　这里，我就执法检查工作着重讲三点意见、：
　　第一，充分认识执法检查的作用，高度重视执法检查工作。执法检查已经成为人大开展监督工作的行之有效的基本形式，要在不断总结经验的基础上，深入持久地开展下去。通过执法检查，一是可以有效推动法律的正确实施，促进各级政府及其有关部门依法行政，促进人民法院和人民检察院公正司法。二是可以进行生动有效地法制宣传教育。每检查一部法律的实施情况，都要组织有关方面参加，动员广大人民群众参与，还要通过新闻媒体进行宣传报道。执法检查的过程是对法律的宣传普及的过程，也是一次活生生的法制教育的过程。三是可以发现法律本身不够完善的地方，通过修订和完善有关法律，提高立法质量，使法律更加切合实际，更具有可操作性，促进我国法律制度更加完备。
　　第二，执法检查要注重实效，体现少而精的精神。全国人大及其常委会制定的法律，现行有效的有200多部，每年组织全国性的执法检查，只能针对少数个别的法律进行。这些年来，全国人大常委会每年组织的执法检查大体在四到五次，数量虽然不多，但起到了举一反三的效果，不仅推动了这几部法律及其相关法律的正确实施，而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。实践经验告诉我们，要提高执法检查工作的质量，必须突出重点、注重实效。一要有针对性选择检查的法律项目。关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题。开展农村土地承包法的执法检查，正是体现了这一精神。二要转变作风，深入实际，深入基层，到第一线去听人民群众的反映，掌握第一手真实材料。三要注意发现典型案例和共性问题，提出有针对性的、中肯的意见和建议，并督促有关部门改进。
　　第三，执法检查要依法进行。这里有两点要特别注意：一要明确执法检查的监督对象。执法检查的监督对象是负责法律实施的主管机关。执法检查组到各地去检查，不是去直接解决下面单位的问题和追究他们的责任，而是为了深入了解法律实施的真实情况，了解执行和适用法律中带有典型性、普遍性的问题，督促国务院法律实施主管机关去解决。二要贯彻集体行使职权、集体处理问题的原则。执法检查组不直接处理执法检查中发现的问题，而是把间题和意见带回来，向常委会报告，由常委会通过认真审议，将审议意见反馈给执法主管机关，由执法主管机关根据常委会的审议意见，认真进行整改。

　　三、关于农村土地承包法执法检查工作
　　前面已经讲了贯彻实施农村土地承包法的重大意义和执法检查工作。这里，我就搞好这次农村土地承包法的执法检查，再强调三个问题：
　　第一，要抓住重点。也就是要抓住农村土地承包法规定的核心内容和这部法律实施中存在的突出问题。一是家庭土地承包经营权的落实情况。主要是土地承包经营权证书、承包合同、承包地块、承包面积“四到户”的问题。二是征用占用承包地的情况。主要是违法违规征占耕地，侵害农民利益，造成农民失地又失业的问题，以及征用占用承包地的补偿问题。三是土地承包经营权流转情况。主要是违背农民意愿，强迫或限制承包方转包、出租、互换、转让土地承包经营权问题。总之，农村土地承包法的执法检查，要以农民享有的土地承包经营权这一核心作为检查重点。这样，执法检查就有了针对性。
　　第二，要以一法为主、多法配合进行检查。与农村土地承包法直接相关的法律有不少，如农业法、土地管理法、草原法、森林法等。在对农村土地承包法执法检查中，肯定会碰到涉及相关法律的问题，需要以一法为主、多法配合方法进行检查。这样能够达到事半功倍的效果。
　　第三，要力戒形式主义。农村土地承包法涉及千家万户农民，执法检查组要深入农村、深入农户，到农民中去，到田间地头去。检查组的组成人员要尽可能精干，要减少层层陪同，不要增加基层的负担，不能增加农民的负担，更不要扰民。要多倾听农民的呼声，反映农民的要求，代表农民的利益，帮助农民解决困难和问题。农民是很实在的，在执法检查中，要坚持“两个务必”，让农民群众看到全国人大常委会务实廉洁的形象。
最后，我再说一下，这次执法检查需要到农村去调查研究，比较辛苦，有的同志年纪也比较大，望大家保重身体。我们检查组的同志，来自不同部门和单位，希望大家团结一致，互相学习，相互帮助，努力工作。相信一定能够圆满完成任务。
　　来源：《中国人大》　2003年第19期
        中国人大网　2003年9月19日　　责任编辑　崔丽霞