工程监理行业作为工程建设重要责任主体之一，代表建设单位履行重要管理责任，建议制定建设工程监理法规。

一、制定建设工程监理条例的必要性

近十年来，国家全面推行工程监理制度，工程监理企业作为建设行业中介机构，也作为工程建设的一方重要责任主体，代表建设业主从工程质量、项目投资、工程进度和安全生产进行控制，正越来越多地深入到工程建设方方面面和项目建设各环节中。从工程开工、地基验槽、隐蔽工程验收基础主体结构验收以及工程竣工验收和工程结算都离不工程监理企业参与其中。但是，监理行业泥沙俱下，出现了许多制约工程建设事业正常进行的弊端和问题。工程监理行业日渐出现沦为工程建设行业可有可无“附庸”的趋势，到了是走向行业复兴或是逐渐走向衰亡的十字路口。为此，建议国家制定《建设工程监理管理条例》，加强监理行业法制建设，全面规范工程监理从业单位和执业人员行为，保障监理行业健康发展，为工程建设顺利进行提供法制保障。

二、工程监理行业存在严重弊端

分析工程监理行业存在的主要问题：一是多数监理单位监理责任不落实。相对于国家现行工程建设法律法规和工程监理合同规定的监理责任而言，多数监理单位工程建设监理制度不完善，缺乏对施工现场有效的管理措施，国家监理规范执行不到位，监理工作留于形式，未能如监理合同规定和国家监理规范要求发挥应有的作用。二是工程监理理论建设滞后。目前，我国工程监理行业多数仍采取传统的“看、摸、敲、听”等方式履行监理工作职责；工程监理不具有可追溯性，监理例会、旁站监理记录和监理报告等监理文书局限于文字记录，真实性较差。如对深基坑、重大结构隐蔽工程和施工重大危险源的质量、安全管控一般缺乏系统的声像记录等；先进的检测技术、信息化管理技术等应用率偏低，与我国工程建设规模日益巨大，高大工程复杂结构增多的质量安全管理实际需求矛盾尖锐。三是监理市场行为不规范。在当前工程监理市场恶性竞争的形势下，部分监理单位为争夺监理市场，工程监理业务存在转包、挂靠承包，或允许他人以本单位名义承接业务的客观事实。监理招投标市场缺乏择优选择监理企业的激励机制。四是监理取费标准与监理服务不相适应。一方面私营企业工程监理取费存在压价行为，监理取费偏低成为监理服务水平低下的借口；另一方面，政府投融资项目建设规模庞大，在国家千方百计保证工程监理企业足额提取工程监理费用和监理投入的前提下，部分重大建设项目监理费用数额巨大，近似“天文数字”，却因监理工作不到位，工程建设管理目标不落实，而导致严重的国有资产流失。五是部分监理人员职业道德较差。部分监理人员未能正确履行监理职责，监而不理，滥竽充数。项目总监身兼多职，未能认真到岗履职，部分监理人员不具备充分的专业技术技能，未能正确指导工程建设投资、进度和质量安全“四控制”。部分监理人员质量安全生产把关不严，或利用监理工作签字确认权，虚报工程量，甚至串通被监理单位降低工程质量安全生产的行为屡见不鲜，严重危害工程建设事业。六是国家有关工程监理法律法规不配套、不完善。虽然《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，制定了某些有关监理工作的条文，但并未制定有效指导、约束工程监理从业单位和人员的相应条款和法律责任。

三、建设工程监理管理条例的应包括的主要内容

国家制定工程建设监理条例，从立法的高度确立工程监理行业发展的方向，保障工程监理从业人员和单位的合法权利和义务，有利于监理行业的健康发展。

1、进一步明确建设工程监理企业职责与义务。赋予工程监理企业代表建设业主对工程建设进行管理的法律地位，同时从法律法规层面明确工程监理从业单位和执业人员对工程投资、进度、质量和安全“四控制”应履行的监理责任和应尽的权利与义务，以促进工程监理企业建立健全的工程监理规章制度并得到良好的执行。

2、积极推广应用先进的质量安全控制技术应用。监理行业应积极应用重大危险源远程视频监控、计算机信息化管理系统、“五强二比”平行检验、钢筋扫描、结构强度检测以及施工现场实验室等先进监理技术的应用，做到监理工作的可溯性，提高监理工作水平，确保工程质量安全生产。

3、确立优质优价的监理取费标准。建议根据监理企业提供的服务质量，如派出人员数量、资格等级以及在工程投资、进度、质量安全生产控制方面取得的成效，确定监理企业实际取费标准。对参与创优、创安以及在投资控制、进度管理等方面取得成绩和提出合理化建议并取得成效的监理单位，应予以较优裕的监理报酬，相反的，减少其监理费用。

4、建立择优选择监理队伍的招投标机制。国家应在监理招标中明确工程建设监理项目部人员配备要求，避免出现“大项目建设、小监理队伍”的不合理现象。特别是对于大型政府投融资建设项目更应合理划分标段，择优选择一家以上监理企业，共同参与监理活动，从而开展工程监理竞赛活动，形成争先创优，比学赶超的良好工程建设氛围。

5、制定工程监理企业和执业人员违约法律责任。国家应明确工程监理企业及监理人员在涉及基础、主体结构重要分部和施工重大危险源管控、建筑材料质量控制以及工程投资等重要监理环节应做好的管理要求。对于未落实相应监理责任的单位和人员应予制定相应的法律责任。特别是对监理人员不到位履职，没有采取检测技术措施和视频信息化管理技术的监理单位应予查处，从而促进工程监理水平的提升。

附件：建设工程监理条例建议稿

建设工程监理条例

第一章总则

第一条为了规范建设工程监理活动，提高工程管理水平和投资效益，保证工程质量与施工安全，根据《中华人民共和国建筑法》和有关法律、行政法规的基本原则，结合工程建设实际，制定本条例。

第二条本条例适用于建设工程施工阶段和保修阶段的监理活动。

本条例所称建设监理（以下简称监理），是指监理单位受建设单位的委托依据国家关于工程建设的法律、法规、规章的规定，对工程建设实施的监督管理。

第三条国务院建设行政管理部门是全国工程监理行业的主管部门，对监理活动进行监督、管理。

县级以上人民政府建设行政管理部门，对其行政区域内的监理活动进行监督、管理。

县级以上交通、水利等有关行政管理部门，按照各自职责，对有关专业建设工程的监理活动进行监督、管理。

第四条监理单位和监理从业人员应当遵循独立、客观、科学、公正和诚信的原则，严格履行监理职责。

第五条监理工程师协会是由监理单位和监理工程师组成的行业自律性组织，在建设行政主管部门的指导下，负责建立行业信用档案、参与制定行业规章、资格核查、培训考试等工作，并依其章程开展活动。

第二章监理范围与内容

第六条工程监理单位应应用结构检测、建筑材料实验室试验或视频旁站监理记录等技术措施，保证监理工作的真实性和科学性。

第七条监理应当包括下列内容，监理单位根据工程进度配备具备相应资格的监理人员：

（一）建设工程的合法性；

（二）工程质量；

（三）施工安全与文明施工；

（四）建设工期；

（五）建设资金的使用等。

第八条施工阶段监理的主要职责是：

（一）审核承建商编写的开工报告，核查建设工程办理计划立项、规划许可、招标投标、工程质量监督、施工安全监督、施工许可等情况，审查承建商、专业分包单位及其从业人员资质，督促工程建设依法进行；

（二）确认承建商选择的分包商；

（三）组织施工图纸会审；

（四）审核承建商提出的施工组织设计、施工技术方案、施工进度计划、施工质量保证体系和施工安全保证体系；

（五）督促、检查承建商严格执行工程承包合同和国家强制性技术标准；

（六）查验承建商或者建设单位提供的材料、构配件和设备的数量及质量；

（七）控制工程进度、质量和投资，督促承建商落实施工安全保证措施；

（八）组织分部、分项工程和隐蔽工程的检查、验收；

（九）负责施工现场签证，处理工程变更的其他事宜；

（十）签发工程付款凭证；

（十一）督促承建商整理合同文件和技术档案资料；

（十二）组织工程竣工初步验收；

（十三）督促建设工程办理竣工验收及其备案手续。

第九条保修阶段监理的主要职责是：

（一）督促承建商回访；

（二）参与鉴定质量责任；

（三）监督工程保修直至达到规定的质量标准。

第三章监理单位与监理从业人员

第十条从事监理活动的单位和个人应当取得相应的工程监理从业资格，并在其资格许可的范围内从事监理活动。

第十一条监理单位的资质等级分为甲、乙、丙三个等级，按国家规定实行分级审批。

第十二条跨区域实施工程监理的单位，应当向工程所在地主管部门办理登记手续。具体办法由地方建设行政主管部门制定。

第十三条监理工程师是指具有监理工程师资格，并依法注册取得监理工程师执业证书，从事监理活动的专业人员。

第十四条监理单位应按国家有关规定配备工程建设项目监理人员。项目总监理工程师应在施工现场履职，项目监理人员无故不得缺岗。

第十五条未经注册的人员不得以监理工程师的名义从事监理活动。

监理工程师不得同时在二个或者二个以上的监理单位执业。

第十六条监理单位资质证书实行年检制度。年检合格者，方可继续从事监理活动。

第十七条禁止以任何形式出租、出借监理单位资质证书或者监理工程师执业证书。

第十八条各级建设行政主管部门应当将监理单位和监理工程师在监理活动中的不良行为记录存档，并在公共媒体予以公布。

第十九条监理单位建立层级管理制度，定期对本企业分机构及工程监理项目部监理人员工作开展情况进行检查，确保监理责任落实。

第四章监理招标与投标

第二十条工程总造价在人民币二千万元以上或者监理服务单项合同估算价在人民币五十万元以上的建设工程，建设单位应当通过招标方式确定监理单位，但《建设工程施工招标投标条例》规定可以不进行施工招标的建设工程，是否采用招标方式确定监理单位，由建设单位自行决定。

第二十一条监理投标人应当按照招标文件的要求编制监理方案标、监理资信标及监理报价标。

监理资信标应当载明投标人资质、拟派出的项目监理机构人员配备、监理业绩、奖惩、信誉等情况。

第二十二条鼓励工程监理招标活动实行优质优价的激励机制，禁止投标人以低于价格主管部门批准的监理收费下限报价。违反该规定的，投标文件无效。

第二十三条监理评标可以采用综合评估法、方案优先法或者法律、法规规定的其他方法。

采用综合评估法，评标委员会应当按照招标文件的规定，对投标文件和总监理工程师答辩等进行评审记分，推荐不超过两名有排序的中标候选人，招标人按排序确定中标人。第一中标候选人放弃中标或者因不可抗力不能履行合同的，招标人可以确定第二中标候选人为中标人。本方法确定的中标人的监理报价为合同价。

采用方案优先法，评标委员会应当按照招标文件的规定，对监理报价标以外的其他投标文件和总监理工程师答辩等进行评审记分，推荐不超过两名有排序的中标候选人，招标人认可第一中标候选人的报价或者与其另行达成取费协议的，第一中标候选人为中标人；未达成协议的，第二中标候选人为中标人，但其中标价应当低于第一中标候选人承诺的监理报价。

第二十四条本条例对监理招标投标未作规定的，参照法律法规的有关规定执行。

第五章监理业务的实施

第二十五条建设单位委托监理业务时，应当核验监理单位的资质，不得将监理业务委托给不具有相应监理资质等级的监理单位。

第二十六条建设单位委托监理单位实施监理时，应当与监理单位签订书面监理合同。

建设单位应当自监理合同签订之日起十五日内，将监理合同及总监理工程师姓名报县级以上建设主管部门备案；监理合同及总监理工程师发生变更的，应当办理变更备案。

第二十七条禁止监理单位转让监理业务。

第二十八条监理单位承担监理业务后，应当根据工程的专业特点任命一名总监理工程师，并由总监理工程师组建项目监理机构。工程项目监理机构实行总监理工程师负责制。

总监理工程师应当由具有三年以上工程监理经验的监理工程师担任。

第二十九条总监理工程师可以根据需要委派监理工程师作为其代表，但按照有关规定或者监理合同约定必须由总监理工程师本人行使的职权不得委托。

总监理工程师代表应当在授权范围内行使职权，并对总监理工程师负责。

第三十条监理单位承接监理业务后，应当根据监理方案制定监理规划和监理细则。

第三十一条实施监理前，建设单位应当向承建商及有关单位发出书面通知，告知其监理单位名称、监理内容、总监理工程师或者其代表姓名及权限等事项；监理单位应当向承建商及有关单位发出书面通知，告知项目监理机构组成人员的姓名及权限。

承担施工阶段监理业务的工程项目监理机构应当进驻施工现场，其派驻现场的监理工程师的人数和专业应当符合该阶段监理业务的要求。

第三十二条承建商和有关单位应当接受监理单位的监督管理，向监理单位提供勘察、设计、施工、检测等必要的资料。

第三十三条实施监理过程中，建设单位对承建商及有关单位的任何指令均应通过总监理工程师发布。

总监理工程师认为建设单位发出的指令违反法律、法规、规章及有关规定的，应当拒绝执行。

第三十四条实施监理过程中，工程所用材料进场验收合格书、工序交接验收合格书、工程款支付通知及停工通知、复工通知均应由总监理工程师或者其代表签发。

未经监理工程师签字认可，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，承建商不得进行下一道工序的施工。未经总监理工程师签字认可，建设单位不得拨付工程款，不得进行竣工验收。

第三十五条监理单位和监理从业人员应当严格履行监理职责。根据监理合同规定应当实施监理的事项，监理工程师事先未申明又不按时实施的，视为其予以认可。

第三十六条监理单位和监理从业人员应当对涉及施工安全的危险作业进行技术方案审查，并督促落实。

第三十七条监理机构在履行职责时，发现工程建设中存在质量或者施工安全隐患以及违法行为的，应当采取措施制止；不能有效制止的，应当报告主管部门、工程质量监督或者施工安全监督机构处理。

第三十八条监理单位和监理从业人员不得与所监理工程的承建商、设备制造商和材料供应商有隶属关系或者其他利益关系。

第三十九条监理单位和监理从业人员不得与建设单位、承建商或者其他有关单位进行串通，弄虚作假，降低工程质量，损害国家或者其他当事人的合法权益。

第四十条监理单位应配备必要的质量安全检测仪器设备，逐一对涉及工程结构质量安全的重要部分和建筑材料构件进行检测检验，或取样送检，采取视频信息化管理等技术，保证监理工作的科学性、准确保性。

监理从业人员不能履行监理职责的，建设单位有权要求监理单位更换。

第六章法律责任

第四十一条监理单位不履行监理职责或者监理工作失误造成损失的，应当依法承担相应的赔偿责任。

第四十二条建设单位有下列行为之一的，应当责令改正，并按以下规定处罚：

（一）根据工程建设规模（建筑群体施工），可合理划分标段分别组织二家以上监理企业共同负责工程监理活动，而由一家监理单位独自承担工程业务，造成监理责任不落实的，监理工作留于形式的，责令改正，予以警告的处罚；

（二）违反本条例第二十条规定，应当采用招标方式确定监理单位而未招标或者虚假招标的，违反本条例第二十三条规定，未按监理评标规定确定中标人的，处工程总造价百分之一以上百分之三以下罚款；

（三）违反本条例第二十五条规定，委托不具有相应监理资质等级的单位监理的，处工程总造价百分之一以上百分之三以下罚款；

（四）违反本条例第二十六条第二款规定，未按规定办理备案手续的，处五千元罚款；

（五）违反本条例第三十四条第二款规定，擅自拨付工程款的，处一万元罚款。

第四十三条违反本条例第十条规定，未取得相应监理资格而承接监理业务的，应当责令改正，没收违法所得，并对违法行为人处合同约定的监理酬金一倍以上三倍以下罚款。

第四十四条监理单位有下列行为之一的，应当责令改正，并按以下规定处罚：

（一）违反本条例第十三条规定，未办理工程监理备案承接监理业务的，处一万元罚款；

（二）违反本条例第十四条第二款规定，委派未办理注册手续的人员以监理工程师名义执业的，处一万元以上三万元以下罚款；

（三）违反本条例第十七条规定，出租、出借监理单位资质证书，允许其他单位以本单位名义承接业务的，没收违法所得，并处合同约定的监理酬金一倍以上三倍以下罚款，情节严重的，暂扣其资质证书三个月以上六个月以下；

（四）违反本条例第二十七条规定，转让监理业务的，没收违法所得，并处合同约定的监理酬金百分之二十五以上百分之五十以下罚款，情节严重的，暂扣其资质证书三个月以上六个月以下；

（五）违反本条例第二十八条、第三十一条规定，未按要求选派监理人员进驻施工现场或者发出书面通知的，根据情况轻重，处一万元至十万元罚款。

第四十五条监理工程师有下列行为之一的，应当责令改正，并按以下规定处罚：

（一）违反本条例十五条规定，同时在二个或者二个以上监理单位执业的，处五千元以上一万元以下罚款；

（二）违反本条例第三十四条第一款规定，未按规定签发相关文件的，处三万元以上五万元以下罚款，情节严重的，暂扣其执业证书六个月以上十二个月以下；

（三）违反本条例第三十七条规定，未采取措施制止或者报告的，对总监理工程师处三万元以上五万元以下罚款。

（四）监理单位未利用检测仪器设备或平行检验等技术对基础主体结构质量及主要建筑材料进行检测检验的应对监理单位处三万元以上五万元以下罚款。

（五）监理工程师未经所监理项目建设单位同意擅自同时在不同的工程项目担任监理职务的，，处二万元以上三万元以下罚款。

第四十六条违反本条例第三十二条、第三十四条第二款规定，承建商拒绝向监理单位提供必要资料的，或者擅自将建筑材料、建筑构配件和设备在工程上使用、安装或者擅自进行下一道工序施工的，应当责令改正，并处一万元以上五万元以下罚款。

第四十七条监理单位和监理从业人员未履行监理职责，造成工程质量和施工安全事故的，除依法承担赔偿责任外，应当按下列规定予以处罚：

（一）造成重大工程质量和施工安全事故的，对监理单位处三万元以上五万元以下的罚款，暂扣其资质证书三个月以上六个月以下；对总监理工程师及直接责任人员处三千元以上五千元以下的罚款，暂扣执业证书三个月以上六个月以下；

（二）造成较大工程重大工程质量和施工安全事故的，对监理单位处五万元以上七万元以下的罚款，暂扣其资质证书六个月以上十二个月以下；对总监理工程师及直接责任人员处五千元以上七千元以下的罚款，暂扣其执业证书六个月以上十二个月以下；

（三）造成重大以上工程质量和施工安全事故的，对监理单位处七万元以上十万元以下的罚款，吊销其资质证书；对总监理工程师及直接责任人员处七千元以上一万元以下的罚款，取消其执业资格。

第四十八条本条例规定的吊销资质证书的行政处罚由颁发资质证书的机关决定，其他行政处罚由建设行政主管部门依照各自的职权作出。

第四十九条建设行政主管部门、工程质量监督或者安全监督机构的工作人员违反本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由行政监察部门追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。