人大代表“免捕权”制度的历史演进

    了解人大历史的人知道,全国人民代表大会在历史上举行过四次秘密会议。这里,我先讲一个全国人大常委会历史上一项秘密会议议程的故事,我相信大多数人不知道这个故事。然后,我们再细说人大代表的人身“免捕权”制度的过去和现在。

    全国人大常委会历史上的秘密会议议程

    1986年7月,我一到全国人大机关工作,就开始系统地收集整理有关人大工作的文献资料,了解人大的历史,以便于工作。有一天,无意间看到已经公开的1980年9月29日中共中央批转的公安部、最高人民检察院、最高人民法院党组《关于“胡风反革命集团”案件的复查报告》中有这样的记述:1955年“5月18日,经人大常委会批准将胡风逮捕”。

    这一记述引起了我的注意。为了进一步了解全国人大常委会这个批准的细节,我查阅了历届全国人大常委会历次会议议程的全部资料。但是,我失望了。1955年5月18日第一届全国人大常委会召开的第十六次会议的议程中没有批准逮捕胡风的内容。《人民日报》有关这次会议的报道也没有这个内容。查不到相关资料让我产生了神秘感,那我就越要搞清楚这段历史。经过多种文献档案长时间地一一核对,相互印证,终于还原了事实,弄清楚了这段历史。

    1954年全国人大组织法规定,全国人大常委会会议每月举行两次,必要的时候可以增加或者减少。全国人大常委会刚成立时,举行会议的时间不固定,会期也短,半天就是一次会议,总的看,每次会议议程少,有时一次会议就听取一个工作报告。

    1955年5月18日这一天,第一届全国人大常委会先召开了第十六次会议,通过了关于准备召集第一届全国人大第二次会议的决议等几个文件。十六次会议结束后,紧接着宣布召开一次全国人大常委会秘密会议,这次秘密会议根据最高人民检察院张鼎丞检察长的请求,依照宪法第三十七条的规定,作出了批准将胡风逮捕审判的决定。胡风是第一届全国人大代表,逮捕他需要经过法定的特别批准程序。全国人大常委会的这个决定通过后没有立即公布。

    1955年7月16日下午,第一届全国人大第二次会议举行全体会议,全国人大常委会作工作报告,向代表报告了批准逮捕胡风一事,报告将批准逮捕胡风的这次全国人大常委会会议作为一项议程并入了第一届全国人大常委会第十六次会议,这就是为什么在公开的材料中看不到全国人大常委会举行过秘密会议,也看不到第一届全国人大常委会第十六次会议有批准逮捕胡风的议程。7月18日的《人民日报》全文刊登了全国人大常委会工作报告。这样,在全国人大常委会作出批准逮捕胡风的决定的两个月后,向社会公开了这一决定。

    1954年制宪对人大代表人身“免捕权”的讨论

    从逮捕胡风一事中,我们知道1954年宪法规定逮捕、审判全国人大代表要经过一个特别的程序,也就是对全国人大代表的人身自由进行特别保护,人们通俗地把这称为人大代表的人身“免捕权”。在制定1954年宪法过程中,对这一规定进行了充分的讨论。

    1954年3月23日,中共中央提出的宪法草案初稿第三十三条规定:“全国人民代表大会的代表,除现行犯外,非经全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会许可,不得逮捕或者审判。如果代表因为是现行犯被捕的时候,必须立即把逮捕理由报告全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会请求批准。”在讨论中,对这一条主要提出了以下意见:

    第一,建议本条修改为“全国人民代表大会的代表,非经全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会许可,任何机关不得加以逮捕或审判；如果代表系现行犯而当场被捕时,不需此种许可,但逮捕机关必须立即把逮捕理由报告全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会请求批准”。

    第二,建议将“不得逮捕或者审判”修改为“不得扣留、逮捕或者审判”。

    第三,建议增加规定:全国人大或全国人大常委会不予批准的应即释放。

    第四,初稿中的“全国人民代表大会的代表,除现行犯外,……不得逮捕或者审判”。这可以有两种解释:一是全国人大的代表不得被逮捕或者审判。二是全国人大的代表不得逮捕或者审判他人。建议作修改,避免有歧义。

    第五,对“现行犯”是指哪类人提出疑问。

    第六,有疑问提出:全国人大代表犯了错误而受到行政处分时,是否要向全国人大或者全国人大常委会请示批准。

    第七,为什么没有对于地方各级人大代表的保障?建议补充规定本条适用于地方各级人大的代表。

    第八,可以考虑不作这一规定。理由,一是代表也是公民,宪法草案初稿有关公民的基本权利和义务中已经规定公民有言论自由、人身自由不受侵犯、住宅不受侵犯。二是好像全国人大代表多一层特权和保障,似无必要。三是选代表要选好的,不会有现行犯。

    第九,有疑问提出,这一规定是否与宪法草案初稿第七十八条“公民在法律上一律平等”的规定有抵触嫌疑?

    1954年9月20日,第一届全国人大第一次会议通过的宪法,将宪法草案初稿第三十三条调整为第三十七条,具体规定是:“全国人民代表大会代表,非经全国人民代表大会许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判”。

    在同一天,第一届全国人大第一次会议通过的全国人大组织法有关这方面的内容作了这样的规定:“全国人民代表大会代表非经全国人民代表大会许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者审判。如果代表因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关必须立即报请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”

    9月21日,第一届全国人大第一次会议通过的地方各级人大和地方各级人民委员会组织法(简称“地方组织法”),对有关地方人大代表的人身“免捕权”作了这样的规定:“地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议的期间,非经主席团同意不受逮捕或者审判,如果代表因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。”这里对乡级人大代表与县级以上地方各级人大代表实行同等保护。

    从以上我们看到,1954年宪法、1954年全国人大组织法、1954年地方组织法充分考虑吸收了各方面在讨论宪法草案过程中提出的意见。

    这里的“审判”是否包括“民事审判”呢?1957年11月6日,第一届全国人大常委会第八十三次会议通过的“关于全国人大代表毕鸣岐因民事纠纷被诉法院可否传唤问题的答复意见”予以了明确:宪法第三十七条的规定,旨在保护代表的人身自由不受侵犯,以便利其执行代表职务。但民事案件并不涉及限制人身自由问题,法院可以依法传唤,无需经全国人大常委会许可。

    人大代表人身“免捕权”制度的修改和细化

    1978年12月党的十一届三中全会召开后,全国人大紧迫的工作是为恢复和重建国家机构提供法律依据。这样,在6个月后的1979年7月就通过了修改后的地方组织法,它规定县级以上地方人大设立常委会,同时,将同意逮捕、审判或者批准拘留县级以上地方人大代表的机关,由代表大会主席团修改为人大常委会。另外,取消了乡级人大代表的人身“免捕权”。这是1954年以来地方人大代表人身“免捕权”制度的首次变化。

    1982年12月修改的宪法和通过的全国人大组织法,对1954年规定的全国人大代表的人身“免捕权”制度作了三个方面的修改:一是把在全国人大会议期间,逮捕或者审判代表的许可权,由代表大会行使修改为由代表大会主席团行使,这样,既便于操作,又能保障代表依法执行职务；二是把“审判”修改为“刑事审判”；三是把对代表执行拘留的“机关”明确为“公安机关”。这是1954年以来全国人大代表人身“免捕权”制度的第一次修改和细化。

    1986年修改地方组织法,对1979年通过的地方组织法有关地方人大代表的人身“免捕权”的规定作了修改,这样就使县级以上的地方各级人大代表的人身“免捕权”制度,与全国人大代表的人身“免捕权”制度完全一致了起来,具体可这样表述:县级以上的各级人大代表,非经本级代表大会主席团许可,在本级人大闭会期间,非经本级人大常委会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的公安机关应当立即向本级代表大会主席团或者人大常委会报告。

    1992年通过的代表法在上述人大代表人身“免捕权”制度的基础上作了两个方面的补充:第一方面,对县级以上的各级人大代表,如果被采取法律规定的其他限制人身自由的措施(如行政拘留、监视居住、司法拘留、劳动教养等),应当经该级代表大会主席团或者人大常委会许可。第二个方面,乡级人大代表,如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡级人大。这第二个方面的补充,与1954年地方组织法的相关规定进行比较,有两点不同:一是,代表如果被采取限制人身自由的措施,由原来的须事前“经同意”改为事后“报告”；二是,代表人身特别保护的范围,由原来“被逮捕、受刑事审判”,增加了“被采取法律规定的其他限制人身自由的措施”。

    2010年10月28日修改后的代表法,在代表的人身“免捕权”制度方面,又增加规定:代表大会主席团或者常委会受理有关机关依照代表法规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人大各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。这是对代表的人身自由保护许可程序的完善。

    这里提一下,代表法修正案草案在2010年8月23日首次提请全国人大常委会审议时有这样一个规定:对县级以上各级人大代表采取限制人身自由的措施,本级人大常委会闭会期间,在紧急情况下,可以由委员长会议或者主任会议决定许可,报下一次人大常委会会议确认。10月25日第二次审议开始时,法律委员会在代表法修正案草案审议结果的报告中说,有的常委委员、一些地方提出,根据以往的实践,可以只规定在紧急情况下由地方各级人大常委会主任会议决定许可,报下一次人大常委会会议确认。在接下来的审议中又提出了新的意见,10月28日,法律委员会在关于修改代表法的决定草案修改意见的报告中说:有的常委委员、代表和一些地方提出,代表法现行有关人大代表采取限制人身自由的措施的规定,在实践中通过做好有关工作,是可行的,决定草案可以不作此项规定。因此,删去了这一规定。这就是说,现行的代表法仍然规定对人大代表采取限制人身自由的措施,由代表大会主席团或人大常委会决定许可。

    据有关资料,1986年6月,第六届全国人大常委会第十六次会议经表决,决定许可对一名全国人大代表予以逮捕。这是我到全国人大机关工作前一个月的事情。我有这样一个记忆:1986年6月后,全国人大主席团和全国人大常委会没有再作出过有关对全国人大代表采取限制人身自由的措施的许可决定。现在的做法是,全国人大代表涉嫌违纪违法的,由本人向选举单位请求辞去代表职务,或者由选举单位罢免该代表的代表职务。

    (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)