抗日战争时期，在中国共产党领导的各抗日根据地，开展了民主政治建设，尤以中共中央所在地的陕甘宁边区的民主政治建设成绩斐然。毛泽东再三强调：边区“是第一个根据地，统一战线的策源地，全国有名的、政治的文化的中心”，“要做得比全国都好，不但成为抗战的堡垒，而且要成为模范的抗日堡垒”，“使边区成为民主的模范，推动整个国家的民主化。”1940年毛泽东系统提出新民主主义理论后，他就把陕甘宁边区做为一个“试验区”，明确指出：“边区的方向，就是新民主主义的方向。现在全国要办新民主主义，有没有一个样子呢？我讲已经有了，陕甘宁边区就是模范。”时任边区政府主席的林伯渠也说：“陕甘宁边区是新民主主义的边区。”
        在党中央和毛泽东领导下，陕甘宁边区是怎样进行新民主主义民主政治建设的呢？
        首先，制定一个适应人民要求的宪法性文件，即陕甘宁边区施政纲领。为了建立抗日民族统一战线，1936年8月中共中央在致南京国民党信中提出“建立民主共和国”的口号，次年2月中共中央又提出将苏区工农民主政府改名为中华民国特区政府，将苏维埃制改为民主共和制。适应这一转变，陕甘宁边区1937年6月20日提出了《民主政府施政纲领》。其主要内容是，动员一切人力物力财力准备抗日战争；实行民主普选制度和议会制度；保障人民言论集会结社出版等民主自由；保障农民已分得的土地，实行耕者有其田等。1937年“七七”事变后，中共中央发布了《抗日救国十大纲领》。此后，又制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这个纲领比前一个纲领更加充实和完备。1941年5月1日中共中央批准了边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》（又称“五一施政纲领”）。这个纲领的大部分内容是毛泽东审阅初稿时重新改写的，现已收入《毛泽东文集》第二卷。它共有21条，全面地体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针。其中，在民主政治方面有三条尤为引人注目：一是在政权建设上规定实行“三三制”原则，即共产党员占三分之一，非党的左派进步人士占三分之一，中间派占三分之一。这就突出体现了边区政权的统一战线性质和共产党人愿与各抗日党派及无党派人士民主合作的精神，它同国民党的一党专政形成鲜明对照。二是人权保障政策，即“保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权（引者注：这里所说的“政权”，系指公民的政治权利）、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”以民主保障抗日的胜利，以民主推动中国的进步，这是毛泽东一再阐明的观点。纲领的这一规定，就是这个观点的具体体现。三是廉政政策，纲领规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪”，同时提出“实行俸以养廉原则”。这个施政纲领是边区实行民主政治和其他方针政策的最根本、最重要的依据和准则。它不仅对陕甘宁边区及其他抗日根据地的建设有重要的领导意义，而且为争取全国的民主和进步树立了一面光辉的旗帜。林伯渠称它是一个“放射出夺目的光芒”、“有着伟大历史意义的纲领”。
        其次，组建一个代表人民行使权力的机关，即陕甘宁边区参议会。1937年底，边区在普选的基础上产生了议会。1938年7月国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定，并于9月公布了省参议会临时组织条例。与此相适应，陕甘宁边区政府于同年11月决定将边区议会改为边区参议会。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区召开了第一届参议会第一次会议，选出了议长、副议长，政府主席、副主席，制定了施政纲领。朱德评价说：“在中国，由议会选举政府，决定施政纲领，边区是第一个。”边区的参议会与由国民党召集的国民参政会和国民党统治区的省、市参议会，有根本性质的区别。它不是由一个党选定的单纯咨询机关，而是经人民普选产生的、包括各党派各阶级在内的边区全体人民的代表机关和边区最高权力机关。它有广泛的职权，包括：选举或罢免边区政府主席、副主席、委员、高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府工作人员；制定边区单行法规；审查批准边区政府预决算；决定征收、废除或增减地方税收；批准有关民政、经济建设、文化教育、地方军事等各项计划，以及其他应兴应革事宜等。边区参议会是由选民直接选举产生的，参议员对选民负责，受选民监督，代表选民的利益和意志决定重大问题，并监督其执行。不难看出，边区实行的参议会制，实际上就是毛泽东在《新民主主义论》中提出的人民代表大会制度。这种参议会的存在是民主政治的大事，它保障了边区各抗日阶级、阶层去实现自己的民主权利。虽然当时的参议会还有一些不足之处，如各级参议会未能全部按期召开会议，各种成文的法规尚不完备等，但它用事实证明了这种参议会是实行民主政治的基本组织形式，为我国建国后实行人民代表大会制度创造了经验。
        再次，建立一个廉洁、高效的政府。边区的政府是由人民选举产生的参议会选出的。毛泽东说：“当人民选举他们所喜欢的人去办政府的事情的时候，办得很不错，这比派官办事制度要好得多”。边区的政治，是最廉洁的政治，从基层的乡长到最高层的边区政府主席，都实行津贴制度，收入不得超过普通工人工资的水平。当时国民党的县长每月薪俸为180元，而边区的县长每月津贴仅为2．5元，边区行政长官每月最高的津贴也只有5元。县政府每月办公费平均在20元至30元之间。边区政府先后开展了三次精兵简政运动，为的是达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的目的。1943年精兵简政后，边区内部机构裁并了四分之一，直属机关从35个减为22个，分区专署及县政府的内部机构减掉一半；边区政府办公厅、民政厅、财政厅等六单位原有469人，减为279人，减少40％。边区政府以经济建设为中心，实行“公私兼顾”的政策，大力发展经济，注意改善人民生活，取得了人民的衷心拥护。
        以上是中国共产党领导的陕甘宁边区在抗日战争时期所进行的民主政治建设的主要内容。毛泽东在1938年7月接见世界学联代表团时曾说：“抗战胜利后，共产党的主要任务，一句话，是建立一个自由平等的民主国家。在这个国家内，有一个独立的民主的政府，有一个代表人民的国会，有一个适合人民要求的宪法。”陕甘宁边区的民主政治建设正是按照毛泽东的上述设计，初步勾画出了一个新民主主义共和国的蓝图。
        （作者是全国人大法律委员会委员）
        来源：《中国人大》2002年第2期    2002年1月25日出版
        中国人大网2004年2月13日    责任编辑    李红军