中华人民共和国成立时就确立了国家的政权制度是人民代表大会制度，但由于建国初实行普选的条件还不具备，采取了各界人民代表会议这种过渡形式。各界人民代表会议与人民代表大会的区别主要是两点：一是它出席会议的代表是由各界人民协商产生的，其中一部分是由人民政府邀请的。周恩来说，凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫大会；凡是通过协商方式产生的会，我们叫会议，大会和会议名称的区别就在这里。二是各界人民代表会议是人民民主统一战线的组织形式，它是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关。这是它与人民代表大会性质上的不同。根据建国初的实际情况，各界人民代表会议是当时实现人民民主专政的一种最合时宜的组织形式，是民主建政的主要形式。从1950年到1952年，在全国范围内形成了一个民主建政的高潮，其主要内容就是召开各界人民代表会议。我们来看看当时党和政府是怎样领导和推进这一民主政治建设的进程的。
        首先党中央高度重视，极力倡导和督促。1949年8月26日，中共中央发出三万以上人口的城市及各县一律召开各界人民代表会议的指示。9月4日，中共中央再次发出关于召开各界人民代表会议的指示。9月7日，中共中央又发出关于召开县的各界人民代表会议问题的指示。在这些指示中，一再强调要把召开各界人民代表会议“当作一件大事去办，否则将损害党的政治威信”。从1949年8月至12月，毛泽东亲自起草的关于召开各界人民代表会议的文电达19篇之多。这年8月13日，北平市召开各界人民代表会议，毛泽东到会祝贺，并讲话说：希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。毛泽东还督促检查各地召开代表会的情况，批评了未及时召开这种会议的城市领导人。1951年2月，刘少奇到北京市第三届人民代表会议上讲话，系统地阐述了人民代表会议的性质和功效。他指出：“各级人民政府的一切工作和一切活动应向各级人民代表会议作报告，并接受其质询和审议，重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议，然后大家团结一致地去加以执行。”1951年8月14日，《人民日报》发表《县人民代表会议没有开好的必须检讨》的社论，点名批评了河北省获鹿县、山西省忻县及察哈尔省应县的人民代表会议工作有严重的缺点。并指出：“各地领导机关都应当认真检查关于人民代表会议的工作，没有开好人民代表会议的地方，都应该进行检讨，并提出今后改进的意见。”
        第二，着重对干部进行民主与法制教育，提高他们对国家根本政治制度的认识。民主建政的主要阻力来自哪里？来自我们一些干部的旧传统、旧作风和旧的工作方式。毛泽东批评了党的领导机关中许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风；并指出：“经验证明，凡未注意召开各界代表会仍束缚于党内狭小圈子的，就走了弯路。”刘少奇说：“有些政府工作人员是不大愿意召开人民代表会议的，他们习惯于少数人创办一切，而不习惯于和人民代表商量办事”，这就是问题的所在。董必武在这一时期发表了一些重要讲话、文章，批评了阻碍民主建政的各种错误思想，指出不少干部尚未明确认识人民代表会议是我们国家的基本制度，还不善于充分运用人民代表会议的组织形式来充分集中各阶层人民的意志，并依靠全体人民的团结力量以保障各项任务的顺利完成。他要求各地党政领导对政权工作的领导必须进一步地加强起来；同时必须注意克服党、政不分的现象。这一时期，《人民日报》发表多篇讨论，尖锐地批评了阻碍开好人民代表会议的主要思想偏向。指出：“我们有些同志为什么特别强调干部会而不强调人民代表会议呢？他们为什么把有些人民代表会议实际上开成了普通干部会呢？为什么把有些人民代表会议实际上改变了它的权力机关的性质呢？在这里，固然有很多客观原因，但最主要的是主观原因，即有一部分领导同志，习惯于在长期残酷的战争环境中所养成的简单化的工作方式，老一套，并习惯于‘我说你服’，‘决而不议’。这些同志虽然忠心耿耿地给人民当‘长工’，然而他们却不喜欢“主人”对他们‘发号施令’，‘批评监督’，加以“约束’。……他们在思想上实际认为国家政权属于人民是有条件的，不是政府干部听命于人民的代表机关即权力机关，不尊重人民代表会议所代行的代表大会的职权，而是将人民的民主权力降低到‘领导赐予’的地位。”“因此，要加强人民民主政权的建设，要健全人民代表会议并改进各级人民政府的领导工作，就必须和这些错误的思想倾向进行不调和的斗争，使人民代表会议真正成为我们国家的根本制度”（附带说一句，在50年代初的社论中，已有多次“人民代表会议是我们国家的根本制度”的提法）。
        第三，颁布有关人民代表会议的一系列法律法规。1949年12月，中央人民政府委员会通过和颁布了省、市、县三个各界人民代表会议组织通则。1950年底，政务院政务会议通过并公布了区、乡（行政村）人民代表会议组织通则。在这些组织通则中，规定了各界人民代表会议的组成、任期和职权等。1951年4月，政务院发出《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求各级人民政府必须按照各级人民代表会议组织通则的规定，按期召开人民代表会议，各级人民政府的一切重大工作应向人民代表会议提出报告，并在代表会议上进行讨论和审查，一切重大问题应经人民代表会议讨论并作出决定。由于各级党委和政府的重视，到1952年底，地方各级人民代表会议已全部召开，其中省一级的人民代表会议和三分之一以上的县、三分之二以上的市，以及绝大部分乡的人民代表会议，已经代行人民代表大会的职权。
        第四，认真总结召开人民代表会议的经验，实行具体而有效的指导。毛泽东非常重视总结、推广各地召开各界人民代表会议的经验，先后批转了松江县召开各界人民代表会议的经验、华北各城市召开各界人民代表会议的经验、北京市召开人民代表会议的经验等。他指出：“必须反对形式主义，每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题，要展开批评和自我批评。”各地都把充分发扬民主当成开好各界人民代表会议的关键。地方党政领导同志不仅在会上的报告和讲话中注意树立虚心、诚恳、请教的态度，而且采取具体措施，保证代表畅所欲言，大胆提出不同意见和批评意见。在北京市第二届各界人民代表会议第一次会议上，致闭幕词的不是哪位领导，而是一位年逾80岁的普通代表。他说出了大家的心声：“这个会是老百姓说话的地方，是老百姓的代表说话的地方。”    “我们老百姓能够在这里说话，说要怎么办就怎么办，我们老百姓能够选出政府来，替我们自己办事，这是我们中国老百姓一百多年来奋斗流血所要争取的目标。这个目标现在达到了！”
        （作者是全国人大法律委员会委员）
        来源：《中国人大》2002年第9期    2002年5月10日出版
        中国人大网2004年2月12日    责任编辑    李红军