有一次，我参加同一个外国议员团的工作会谈，有位议员发言说：“没有差额的选举不是真正的选举，中国是如何实行差额选举的呢？”我介绍了我国改革开放以来实行差额选举的情况，对方表示满意，事后我反复想：“没有差额的选举不是真正的选举”这句话，是有一定道理的。著名的宪法学家吴家麟教授，曾经撰文论证“不搞差额的选举就不能算是真正的民主选举”这个命题。他说：本来选举的目的就在于通过选举人对候选人的挑选、选择，然后把候选人推选出来，担任人民代表或领导人，如果候选人的名额同当选人的名额相等，那选举人还有什么挑选、选择的余地呢？既然无从挑选、无可选择，那怎么能算是真正的民主选举呢？因而，他认为“真正实行和逐步推广差额选举是我国选举制度民主化的关键”。
        那么，建国后我们为什么在相当长的时间内不搞差额选举而实行等额选举呢？原因是多方面的。首先，这是跟苏联学的。十月革命后，面对国内外严酷而复杂的阶级斗争局面，为了保证布尔什维克党对苏维埃政权的绝对领导，1918年公布的苏维埃第一部宪法规定了等额选举的制度。此后长期沿袭下来，并成为后来的社会主义国家制定选举制度所效仿的模式，中国也不例外。但这种选举方式的弊端是显而易见的，它使选举越来越流于形式，二十世纪70年代后不少社会主义国家都在探索改革。其次，我国建国初期，广大选民的民主素养和文化程度较低，采取什么样的民主形式只能从实际出发，由低到高，逐步发展。而且在当时如果不采取等额选举，有些必要的代表人物就不可能当选，这对于团结各方面人士，巩固和发展人民民主统一战线也是不利的。从实际情况看，1953年开始的选举中，由于领导重视，注意了充分协商和反复讨论候选人，广大选民对选举的结果还是比较满意的。但是，随着政治、经济、文化的发展，要求对传统的选举制度进行改革的呼声也越来越高。
        1957年7月一届全国人大四次会议上，讨论下届全国人大代表和地方各级人大代表选举问题时，不少代表提出应实行差额选举。为此，大会主席团召开扩大会议，讨论这个问题。7月12日，以主席团名义向各位代表致函说：“在全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会代表的选举中，候选人的名额和应选人的名额相等的办法，虽然因为候选名单都是事先经过各方面协商才提出的，基本上是能够反映各方面的意见的，但是许多群众和代表，对这种办法曾提出不同的意见，在各代表组讨论中，候选人名额究竟以多于应选人名额多少为好，意见也不完全相同。有各代表组组长、副组长参加的主席团扩大会议认为，这个问题大会可以不作决定，建议交常务委员会处理。处理的原则是候选人的名额可以多于应选人名额，但是不超过百分之五十。具体作法，在选举过程中经由各方面协商决定。以上意见，请各代表组加以讨论，并将讨论结果告知主席团。”各代表组讨论后同意主席团的意见。7月15日，大会执行主席刘少奇在全体会议的报告中说，选举中，“代表候选人和应选人的名额的比例问题，各代表组同意主席团的意见，交由常务委员会处理。”这说明，在一届全国人大四次会议上，已就实行差额选举问题取得共识，只待作出具体的法律规定了。遗憾的是，此后“左”的思想日益严重，民主法制建设陷入困境，实行差额选举的意见被搁置了。之所以搁置，很重要的一个原因是，认为差额选举是资本主义国家实行的办法，我们不能实行，只能加以排斥。这种“左”的传统观念，成为实行差额选举的主要障碍。
        其实，现代选举制度是与资本主义代议制民主相伴而生的，它是人类政治文明的成果。马克思、列宁都肯定了它在历史上的进步意义。我们当然不能照搬西方国家那种权钱交易的“竞选”，但对其一些具体做法是完全可以参考、借鉴的。毛泽东早在1933年对长冈乡、才溪乡的调查中，就肯定了差额选举的方式，批评了等额选举的方式。当时才溪乡选举乡苏维埃代表时，列入候选人名单的人数为160多人，应选代表为91人，候选人比应选代表多76％。毛泽东称赞了他们的做法。而长冈乡选举时，候选人与应选代表均为65人，没有差额。毛泽东不赞成他们的做法，指出长冈乡此次选举的缺点之一是：候选名单人数恰如应选人数，没有比应选人数增加一倍，因此群众对于候选名单没有批评。在抗日战争时期，党所领导的陕甘宁边区和其他根据地的选举中，普遍实行了差额选举的制度，各政党、团体和个人均可依法提出候选人，并可在不妨碍选举秩序的情况下进行竞选。这样做，充分尊重了选举人的意志，体现了选举的民主性。党的七大、八大的选举，是民主选举的典范。七大选举时，中央委员的候选名单首先是由各代表团提出的，领导上虽然也提出了某些候选人，说明理由，提议大家选。但究竟选谁是选举人的权利，每个人都可以自由地投票。八大选举中央委员时，中央事先也没有提出一个候选人名单，而是由各位代表自由提名，经过几上几下的反复酝酿和预选，最后确定候选人名单才正式选举的。而且，代表自由提名，是在代表大会举行前的预备会议上就开始进行的，给代表以充分的考虑、酝酿和互相商量的时间。这说明，我们党在领导选举工作中，有许多好的传统和经验。
        当然，反面的教训也是沉重的。60年代的选举就逐渐流于形式，“文化大革命”中更是公然否定选举。1968年《红旗》杂志第四期社论说：“迷信选举，这也是一种保守思想”；革命委员会“不是选举产生的”，它“比以前单纯用选举产生的更合于无产阶级民主，更合于民主集中制，更能深刻得多地反映无产阶级和劳动人民利益。”这真是奇谈怪论，荒谬至极。选举是人民管理国家的基本权利，是国家机构实行民主集中制的基础。否定了选举制度，就进入了专制的大门。“文革”中一些革命委员会对广大干部和人民群众实行专制的事实，正好说明了这一点。1975年通过的宪法规定：“各级人民代表大会代表，由民主协商选举产生。”这比1954年宪法的规定是个倒退。民主协商固然是民主的一种形式、一种渠道，它在选举过程中，尤其是在候选人的酝酿、讨论和提名的环节上，是不可缺少的，但民主协商毕竟不是一种选举制度。不能以“民主协商”为名，行取消民主选举之实。1975年召开的第四届全国人民代表大会的代表，就不是民主选举产生的，而是采取“民主协商”的方式，由各省、自治区、直辖市的革命委员会推选的，有的是指定的或特邀的。从严格意义上说，它够不上一次真正的人民代表大会会议。
        党的十一届三中全会后，民主法制建设问题受到了应有的重视，选举制度改革问题也就被提到了议事日程上来。总结历史的经验教训，根据新时期发展社会主义民主、健全社会主义法制的需要，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的选举法，规定各级人大代表一律由选举产生；同时通过的地方组织法，把差额选举办法推广到选举地方政府领导人员、人大常委会组成人员和法院院长、检察院检察长上来。这是我国选举制度的一项重大改革，也是政治体制改革的一个重要内容。从1979年下半年起，在试点的基础上，开展了全国范围内县级直接选举。由于普遍采取了差额选举等民主方式，从而改变了“上面提名单、下面划圈圈”的做法，受到了广大人民群众的热烈拥护，极大地调动了人民当家作主的积极性，也为人大工作注入了新的活力。所以说，新时期健全人民代表大会制度是从改进和完善选举制度作为起点的。它也表明，我国的政治体制改革在这方面迈出了坚实步伐，收到了一定的成效。
        既然实行差额选举是一项重要的改革，那么，要真正地迈出这一步就不是那么容易。因为实行差额选举需要主客观条件，包括领导者的民主观念、选举人的民主素质，以及领导体制尤其是干部管理体制的理顺等等。我们过去长期实行的是干部任命制，即使要经过选举程序也不过走走形式。这样，就使一些人头脑中存在着相当浓厚的轻视、厌烦选举的旧意识。他们不了解选举与任命这两种形式是有所不同的。选举是人民行使当家作主的民主权利的主要方式，也是干部获得人民的认可并被授予一定权力的基本途径。选举产生的人员必须对选举他的选民或代表负责；否则，选民或代表就有权罢免他。而任命的官员可以只向任命他的机关负责，长此以往，极容易滋生只听上面的话，不听群众意见的官老爷作风。医治这种脱离群众的官僚主义病症的良方，莫过于让干部去接受民主选举的考验和检验。这样，他才会真正懂得权力的来源，树立正确的权力观。
        （作者是全国人大法律委员会委员）
        来源：《中国人大》2002年第19期    2002年10月10日出版
        中国人大网2004年2月12日    责任编辑    李红军