加强立法决策量化论证 不断提高立法质量

    全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在第二十四次全国地方立法工作座谈会上发言

同志们：

    按照会议安排，我作一个即席发言。从2002年开始，由全国人大常委会法工委牵头，每年召开一次这样的会议，都邀请法律委员会主任委员来列席，就涉及的法律规定的立法原意以及对一些问题的处理，简单讲一讲，回应座谈会上大家提出的问题。今天，我不讲这方面内容，一会儿沈春耀同志将对会议做全面总结，并回应这些问题。我想讲讲多年从事立法一直思考的问题，就是如何加强立法决策的量化论证，保证调查研究的真实性、有效性，进一步提高立法质量的问题。

    提高立法质量是立法工作的永恒话题。社会实践没有止境，立法工作没有止境，提高立法质量也没有止境。特别是十届全国人大常委会以来，明确提出了 “以提高立法质量为中心”的立法工作思路，更加关注制度设计的科学性、合理性，更加关注法律之间的协调统一，也更加关注法律在实际社会生活中的实施效果。多年以来，全国人大常委会和有立法权的地方人大常委会注重探索科学立法、民主立法、依法立法的实现形式，在原有好的方式方法的基础上，形成了法律法规草案向社会公开征求意见、专家论证、第三方评估等一系列好的做法和经验，这些都是提高立法质量行之有效的重要途径和方式，应当在立法实践中予以坚持和完善。

    但是，尽管我们探索出了多种科学立法、民主立法的途径和方式，但有时候也存在着制定的法律法规有的还避免不了宣示性强、可操作性不强的问题，也存在着一些制度设计和具体规范，立法初衷是好的，但实施的效果不尽如人意。这些表明，我们对法律法规所调整的社会关系、社会事物等问题把握得还不够准，情况掌握得还不够实，从而对反映事物内在规律的东西把握得还不深不透。这里面有各种原因，其中有一个重要原因，也是我参加立法工作37年的一个深切体会，就是我们对立法决策的量化论证还不够。加强立法决策量化论证，就是强调立法工作要更加严谨周密，从立法项目的确定、立法进度的安排，包括起草、审议、通过的立法全过程中，对法律所要规范的社会关系，对其分析判断所依据的客观情况，应当有更足够的数据样本来支撑。这次会议上，浙江省人大常委会介绍了多年来全面贯彻习近平同志在浙江工作时对立法工作提出的六点指导原则和工作要求，经过长期的实践，总结出了“立项准确化、规范内容精细化、法规框架精干化”这个重要经验。这都体现了对客观情况、客观规律的准确把握。对这个问题，我想从两方面谈谈自己的想法。

    一、加强立法决策量化论证是新时代提高立法质量的需要

    （一）加强立法决策量化论证是完善法律体系的客观要求

    改革开放以后，我国进行大规模立法活动。最初，是要解决“无法可依”的问题。所以当时提出的指导原则，或者说立法工作思路，就是 “有比没有好，快搞比慢搞好”，更强调的是“宜粗不宜细”。经过几十年的立法工作，到2010年中国特色社会主义法律体系如期形成。法律体系形成，从总体上实现了国家法律体系“从无到有”的制度构建，解决了“建制”的问题。体系形成后，更多要解决的是制度的合理性问题，就是要使所设计的制度更加合理，更加符合经济社会的发展规律，能够及时、准确反映经济社会的现实变化，更加科学完备、成熟定型。这就对立法工作提出新的更高要求。站在新的更高的起点上完善中国特色社会主义法律体系，要进一步提高立法质量，必须从每一部立法着手，尽可能多地掌握第一手的资料，对重要情况、主要矛盾、群众期盼做到心中有数。加强立法决策的量化论证，使立法精确对接发展所需、基层所盼、民心所向，切实提高立法的科学化、精细化水平，提高法律的可执行性和可操作性，以良法促进发展、保障善治。

    （二）加强立法决策量化论证是提高地方治理能力的客观需要

    党中央关于全面推进依法治国的战略布局，对提高各级国家机关和工作人员运用法治方式治理社会的能力提出新的要求。2015年3月，十二届全国人大三次会议贯彻落实党中央的重大决策部署，对《立法法》作出修改，赋予设区的市地方立法权。由此，我国地方立法主体由80家增加到354家。今年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，也增加规定了设区的市的立法权，为设区的市立法工作提供了宪法依据。我国幅员辽阔，各地区经济社会发展水平差异较大，国家立法层面往往只能做出“最大公约数”的规定，难以顾及到各地差异性的实际情况。赋予地方立法权，就是要在中央统一领导下，充分发挥中央和地方两个积极性，提升地方国家机关的治理能力和水平，更好地发挥地方尤其是设区的市运用法治思维和法治方法开展社会治理的重要作用，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化。地方立法具有接近基层、接近群众的优势，要善于在各自管辖范围内，对立法中遇到的实际问题进行量化论证研究，全面深入地摸清实际情况，确立明确的立法目标，认真研究解决现实问题的政策思路和举措办法，并通过法定程序转化为法律规范，使制定出的法规更具有针对性和可操作性，也就是说“一竿子插到底”，真正解决实际问题。

    （三）加强立法决策量化论证是依法满足人民美好生活需要的客观要求

    党的十九大报告提出，在中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经发生了重大转变。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。实现这些要求，本质上都要求以法治的方式来实现，这也对立法工作提出了新要求。加强立法决策的量化论证，就是要通过对立法所要调整社会关系的客观情况进行全面的量化分析研究，选择出最佳方案，通过立法加以规范，切实增强法律规范的可执行性和可操作性，确保法律法规有效、管用，能为依法有效治理提供支撑和保障，满足人民在政治、经济、文化、社会、生态等方面的日益增长的需要。所以，地方立法要更加注重加强立法决策的量化论证，研究清楚法规所要调整的社会关系，科学严密地设计好各种制度规范，能具体就具体，能明确就明确，能在地方性法规中规定清楚的，就不另搞配套的政府规章。

    地方接地气、地域小，加强立法决策的量化论证做起来更有优势。一方面是我们要用心去做，另一方面，要看我们过去有没有这样的数据条件和积累。全国人大新设了社会建设委员会，要加强民生方面和社会政策方面的立法。我理解，社会治理现代化，很大一部分就是社会管理。地方立法直接解决地方治理中的问题，和老百姓关系更密切。这些方面的立法怎么能够做到更精细化？法规出来以后，大家的预期和对法规自觉遵守的认受程度，应该是越精细、越普遍越好。

    二、加强立法决策量化论证的具体途径

    （一）深入开展调查研究

    立法决策量化论证就是通过调查方法的科学性和有效性来保障的。我体会，就是大力提高立法调研的真实性和有效性。注重调查研究是我们党一个极为重要的优良传统，是我们党制定正确路线方针政策的根本依据，也是我们党几代领导人身体力行的工作方式。习近平总书记指出，“没有调查，就没有发言权，更没有决策权”。在党的十九届一中全会上，他特别提出“要在全党大兴调查研究之风”。调查研究是做好一切工作的基础和根基，也是做好立法工作的必然要求。要注重加强和改进调查研究工作，多层次、多方位、多渠道调查了解情况，把基层、群众和相关领域作为立法调研重点，力求将事物的实际情况调查清楚，将问题的本质和规律把握准确，将解决问题的思路对策研究透彻，对症下药，制定出高质量的法规。

    一要紧扣问题，全面深入。调研工作要实要深，切实深入实际、深入基层、深入群众，既摸清综合情况，又了解典型案例；既了解经验，又发现不足，真正做到把各方面的问题摸清吃透。在这方面，我们全国人大的立法有一些切身体会，特别是专业性强的立法。全国人大常委会的组成人员、法工委，对专业性强、技术性强的立法，怎么能够作出正确判断，发挥好决策的参谋助手作用，很重要就是搞好调查研究。只有通过调查研究，去掌握事情本来的面貌，掌握内在的规律。

    二要不断改进调研方法。要注重结合相关法规的特点，科学设计调研方式，把走出去调研和请进来调研、实地调研和案头研究、综合调研和专题调研结合起来，做到有的放矢。过去我参与立法也遇到这个问题。我们把法律草案发到各地征求意见，但是我也担心：到了省里，省人大常委会再往下发的时候，恐怕也和我们差不多，发到各市、省属各部门。有的部门也没有能力把本部门具体情况作全面了解和征求意见，也就是主管的几位同志就过去所了解的情况，特别是学法律的，从法律的衔接上提点问题，就反馈过来了；省级人大也会因为时间有限，把各方面上报的意见归纳归纳就往上送。这种情况下，有多大程度是真正反映了下面的真实情况，特别是量化的情况，有时候我心里也没底。

    调研一定要根据工作需要进行客观真实的调研。有些情况下，专门选择在典型的地方去调研。但是，我们国家太大，这些地方样本的选取是不是有普遍性，有时候我也担心。过去我们讲，调查研究，取样非常重要。有没有代表性、是不是具有普遍性，决定着法律草案的质量。

    对实际情况作量化分析，还可用普查的办法。但是制定一部全国性法律而搞一次大普查，无论人力、物力、财力，还是时间上往往不允许。而只能全面征求意见，发到各省、各地方，并向社会公开法律草案。但是这样做也不是没有问题。最近，有关学者提出意见指出，虽然公布了法律草案文本，但是只有汉语，还有不少少数民族群众不懂汉语，他们的意见反映不上来。还有很多盲人因看不到草案文字，也有没有机会参与到立法中来。我不了解自治区或少数民族人口比较多的省份，有没有把草案翻译成少数民族文字下发征求意见？这就给我们提出一个新的课题，还需要进一步研究和完善调研方法。设区的市地域面积小、人口少，个别的省人口也不是很多，在这方面是不是可以在调研方法和立法量化分析上走前一步，做些必要的探索。

    （二）充分运用大数据助力立法决策

    大数据是信息化发展的新阶段，对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活产生着重大影响，它不仅是一场技术革命，一场经济变革，也是一场国家治理的变革。大数据可以是宏观的，从中反映出整体情况的趋势，也可以是微观的，展现某方面情况的具体构成和倾向。现在，我们的立法工作对大数据的运用还很不够，对许多问题的立法决策量化论证不够，还处于模糊处理，停留在半定性半定量的状态。药方开得不准，矛盾焦点上这一刀砍得不够精确，法律规范的指引就不清晰，就难以给人们以准确预期，法律法规的实施效果就会大打折扣。我们一些社会管理方面的法规，有时会出现实施效果与制定初衷相反的情况，就说明我们的法规制度设计没有触及到社会的痛点，不解决实际问题。新时代的社会治理要实现精细化管理，就要学会“用数据说话、用数据决策”，构建起大数据辅助科学决策和社会治理的机制，提高对大数据的分析、把握和运用能力。立法决策要充分运用大数据，帮助了解和驾驭实际情况，经过充分论证，做好“定量”分析和“定性”判断。只有建立在“定量”基础上“定性”，才可能合理，才能更具合理性和说服力，才能真正让群众信服。

    一要善于获取和运用数据。数据的来源多种多样，立法机关要注重获取和运用数据，对数据作出量化分析，使之成为立法工作的客观支撑。现阶段，各级立法机关注重开门立法，通过向社会公开征求意见、召开网上听证会等多种方式，积极为公众提出立法建议和意见搭建平台，从中获取的数据是作出立法决策的重要依据。同时，我们也要善于运用执法、司法以及政府日常管理数据，让地方立法工作融入到社会日常管理中。在这方面，有时候我们感到过去政府的数据统计，在我们做立法决策的时候往往支撑不够，这方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分运用大数据，全面了解和掌握所要调整的社会关系，把实际情况摸清摸透，把各种问题量化细化，让大数据成为地方立法工作的“千里眼”“顺风耳”。

    二要注重对数据的研究和分析。在获取数据的基础上，要加大对数据的研究力度，提高分析运用数据的能力。对数据的运用不要预设结论，要让数据说话，尊重数据客观反映的情况。利用网络征求意见，可以根据法规案的不同内容，设计可进行量化分析的软件，对意见来源的社会阶层、地域分布、职业分布、年龄结构和利益群体等进行分析，谨慎求证，更准确地把握社情民意，确保得出正确、符合实际的结论。比如，2011年修改个人所得税法，全国人大常委会通过中国人大网公布法律草案时，我们也做了一点改进，我们在软件上进行设计，要提意见的社会公众，必须录入一些信息，比如：一是提意见的人所在省份是东部、中部还是西部，二是职业分布，三是收入水平处在哪个收入段。那次共有8万多人次提出23万多条意见。其中，83%建议进一步提高工薪所得减除费用标准，从草案的3000元提高到5000元。我们对这些意见进行分析，发现来自北京、上海、广东的意见占43%，西藏、青海、宁夏的意见仅占0.4%；月收入在3000元至7500元的人群占49%，其中3000元至4500元的人群又占了53%。看起来意见不少，也是来自于全国各地，但是并没有覆盖到各种社会阶层和收入阶层。反映的主要是发达地区中等工薪收入人群的利益诉求，还不能反映整体的、各个收入阶层、各个不同地区的诉求。我们制定某一项政策，特别是在量化的时候，应该摸清各方面的需求，通过数据分析来回应实际。这个过程，要坚持去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，透过现象看本质，发现趋势和规律，作出科学决策。

    加强调查研究，特别是用大数据改进调查研究的方式方法，能够进行量化分析，来处理立法中遇到的疑难问题。随着我国社会的发展，整个社会呈现出思维方式、利益诉求、处理问题方式的多样化。提高立法质量就是要客观反映变化的现实。这些年，地方立法有很多好的探索，我也看到这方面的实例。不同省份之间的交流很重要，有些省在这些方面做得比较好，在社会管理方面基础数据比较完整；有的省可能还没有发现这方面的途径和做法。各省之间进行学习、交流、借鉴，特别是别的省份尽管和我们本省的情况不一样，但是他们对某些事物进行量化分析的方式方法对我们也是有启发的。让我们共同努力，在这方面再探索一些新的方式方法，经过大家的共同努力，把立法质量提高到一个新的水平。