在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话

全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在第二十四次全国地方立法工作座谈会上作小结讲话

第二十四次全国地方立法工作座谈会就要闭会了。几天来，在栗战书委员长关怀指导下，在与会同志共同努力下，在浙江省和杭州市有关方面大力协助下，我们的会议开得非常成功，取得了积极成果，达到了预定目标。下面，我作一个会议小结并就有关工作讲一些意见。

一、本次会议的特点和基本情况

每一次召开的全国会议，都会有一些独特的东西给我们留下深刻的印象。本次会议有什么特点？我看，这次会议的时间背景就不同寻常。2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是十三届全国人大及其常委会、新一届地方各级人大及其常委会依法履职的第一年，也是我国改革开放40周年。这次会议的地点背景也是不同寻常的。浙江嘉兴南湖是中国革命红船起航的地方，杭州是毛泽东主席领导起草新中国第一部宪法（即1954年宪法）的地方，浙江是习近平总书记当年在省委书记岗位上领导全面工作的地方。我们今年在浙江杭州开会，是很有意义的，将进一步教育和激励我们不忘初心、牢记使命、高举旗帜、继续前进。

十三届全国人大常委会高度重视地方立法工作。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书同志亲自出席全国地方立法工作座谈会并作重要讲话，对改革开放40年来我国地方立法工作给予充分肯定，对做好新时代地方立法工作给予重要指导，对我们立法工作者提出殷切期望和工作要求。栗战书委员长在十三届全国人大常委会工作开局之年就来出席全国地方立法工作座谈会，在9月7日全国人大常委会立法工作会议之后不久，再次就推进法治建设、加强改进立法工作特别是地方立法工作发表重要讲话，使我们全国和地方人大从事立法工作的同志们都感到倍受鼓舞、教育和鞭策。

本次会议深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，总结改革开放40年来我国立法工作特别是地方立法的成就和经验，积极适应全面依法治国新形势新要求，就做好新时代地方立法工作进行讨论交流、提出意见建议，在新的起点上推动地方立法工作与时俱进、完善发展，努力为建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出我们的贡献。大家很好地围绕这个主旋律、主基调进行了积极务实的讨论和交流，加深了理解，开拓了视野，丰富了认识。

本次会议共收到交流论文51篇，有12位同志作了大会交流发言。会议分6个小组进行了讨论，各小组选派代表就本组讨论情况在大会上作了总结交流。大家认真学习领会习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，结合学习领会栗战书委员长重要讲话精神，围绕会议主题，联系本地实际，进行了认真热烈的交流讨论，提出了许多好的意见和建议。大家普遍反映，栗战书委员长的重要讲话充分体现了以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国、加强改进新时代立法工作的决策部署，集中论述了十三届全国人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神、统筹安排五年立法工作、实现新一届常委会立法工作良好开局的总体部署和工作进展情况，深刻阐述了新时代地方立法的使命任务，对做好新时代地方立法工作具有重要指导意义。全国人大常委会组成6个月来的立法工作，为地方立法工作明确了思路，树立了标杆，提供了示范。各地在统筹安排和谋划履职第一年和本届五年立法工作方面，有许多新的考虑、安排和举措，通过交流讨论使我们相互启发，是很有收获、很有教益的。对全国人大常委会和法工委提出的意见建议，我们要认真梳理研究、积极采纳吸收，努力把同志们的意见建议转化为我们推动改进工作的动力和参考。

二、坚持和深化立法工作的好经验好做法

地方立法工作中的好经验好做法有很多，会议交流材料也反映出丰富多彩的内容。概括起来说，主要体现在以下几个方面。

（一）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导地方立法，旗帜鲜明讲政治。这是坚持地方立法正确政治方向的根本保证。坚持和加强党对地方立法工作的领导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，通过地方立法贯彻落实党中央和地方党委的决策部署。各地普遍坚持党委领导地方立法的体制机制，健全常委会党组对同级党委负责、重大事项请示报告等制度和党组工作规则。

（二）从党和国家大局出发，结合地方实际加强重点领域地方立法。这是要解决好地方立法立什么的问题，是谋划和推进地方立法工作首先要考虑好的问题。栗战书委员长在讲话中就用好地方立法权提出“加强生态环境领域地方立法”、“将社会主义核心价值观融入地方立法”、“加强民生领域地方立法”等三个方面的要求，体现了党中央的精神，也符合我国地方立法的实际和需要，应当认真贯彻落实。近年来，一些地方立法在上述三个方面都有不少值得总结和借鉴的好做法好事例，通过交流讨论大家可以明显看到这些方面的成绩，也可以感受到距离党中央的新要求、人民群众的新期待还有很多不足和差距。

（三）推进科学立法、民主立法、依法立法，健全发挥人大主导作用的地方立法工作机制。这是要解决好地方立法怎么立的问题，是保证实现立法目标任务不可或缺的原则规则和途径方式。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。党的十九大明确提出“依法立法”的要求，党的十八届四中全会和党的十九大都提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。地方人大在这方面有许多生动的实践和经验，也不断有新的探索。比如，近年来一些地方加强区域协同立法，建立完善区域协同立法工作机制。京津冀优先推动交通一体化、生态环保、产业升级转移三个重点协同领域立法项目；沪苏浙皖三省一市签订关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同协议。地方立法工作中的好做法好经验，对我们做好全国人大层面的立法工作具有很好的启发和借鉴意义。

三、深刻理解立法工作新形势新任务新要求

形势决定任务，也决定着方针和方法。我们各方面事业和工作的目标、任务和要求，都要依据形势的发展变化来确定、来推进。党的十九大作出一个重大判断：中国特色社会主义进入了新时代。新时代呈现出许多新面貌，同时也提出了许多新课题。

一是我国社会主要矛盾的变化。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活需要和向往是多方面、多层次、多样化的。人们对国家和社会生活的参与愿望、对权利和利益的保护要求、对自身能力发挥和自身价值实现的追求，都出现越来越积极的发展趋势。地方立法工作必须积极调整、主动适应。需要认识到，在新的历史条件下，人民群众对立法的期盼，已经主要不是有没有法律法规的问题，而是法律法规好不好、管用不管用的问题，可以说对“有法可依”的需求提升了、拓展了。法律法规不仅要体现价值理念，规定应然状态，而且还要能够合理有效地解决现实生活中实际问题。这就是有些同志说的，法律法规既要好看又要管用；用专家学者的话来讲，就是实现良法善治。

二是实现我国经济高质量发展。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党的十九大作出的又一重大判断。实现高质量发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设现代化经济体系。党的十九大提出了实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略、就业优先战略、健康中国战略、国家安全战略等一系列国家战略，还提出了建设制造强国、科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国、贸易强国、文化强国、体育强国、教育强国、人才强国等一系列强国目标。地方立法工作必须结合地方实际，积极适应实现高质量发展的新形势，正确把握国家战略和强国目标对地方立法工作提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥地方立法的积极作用。

三是全面深化改革开放。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面深化改革，改革全面发力、多点突破、纵深推进，重点领域和关键环节改革取得突破性进展。党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大对外开放。不论是已经确定的还是今后将要推出的重要任务和举措，很多都涉及现行法律法规的规定，这同我们过去推进改革有很大不同。必须着力处理好改革和法治的关系。凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，在法治轨道上推进改革。改革开放提出的立法需求有很多，需要具体问题具体分析。有些需要根据改革的精神，制定出台新的规定；有些需要全面修改，有的可以通过“打包”修法方式快速完成；有些需要对现行规定予以废止或者解释；有些实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出相应授权或者决定。

四是全面依法治国深入推进。全面依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题、解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。党的十八届四中全会就全面依法治国作出重大战略部署。党的十九大把全面推进依法治国总目标写入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”，把坚持全面依法治国写入“十四个坚持”的基本方略。党的十九届二中全会专题研究宪法修改。党中央成立中央全面依法治国委员会，习近平总书记担任委员会主任。这些都充分说明，党中央对全面依法治国看得很重、抓得很紧，各方面工作都在扎实推进。在这一进程中，立法工作包括地方立法工作，将具有越来越重要的地位，发挥越来越重要的作用。

总之，做好新时代地方立法工作，必须深刻认识新时代的大趋势大背景、新变化新要求，自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局上来谋划、来推进，自觉服从服务于大局。

四、加强规范性文件备案审查工作

这几年，在全国地方立法工作座谈会等场合，我们多次强调这个问题。应该说有成绩、有进展，但还需要进一步加强和改进。备案审查工作的重要性和必要性，这里就不多说了；哪些规范性文件需要备案、如何开展审查等，《宪法》、《立法法》和《监督法》中都有明确规定，这里也不多说了。在加强备案审查工作过程中，希望大家注重抓好以下三件事情。

一是建立健全备案审查信息平台，尽快实现上下联通。我们已经连续两年推动地方加强这项基础性建设，《全国人大常委会2018年立法工作计划》提出了明确要求，全国人大常委会办公厅和法工委多次发文。这项工作正在推进并已经取得积极进展。建立健全备案审查信息平台，目的就是推动备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化，为实现“有件必备、有备必审、有错必究”提供有效便捷的物质技术保障。

二是探索实行备案审查工作情况报告制度，保证常委会依法履行监督职责。2017年12月，全国人大常委会法工委向全国人大常委会报告了过去五年特别是过去一年来备案审查工作情况，常委会会议听取并审议了报告，这在全国人大常委会历史上是第一次，取得了积极效果。报告全文刊载在《全国人民代表大会常务委员会公报》和《中国人大网》。我们打算继续探索和完善这一做法。报告属于台面上的东西，是表现形式，报告的背后是工作，实质性内容来自于我们加强改进备案审查工作的实践。建议地方人大常委会可以在这方面进行多种形式的探索和实践，使之成为加强备案审查工作的一个重要抓手。

三是备案审查中如涉及合宪性问题，要及时报告全国人大常委会。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。依据《宪法》，全国人大及其常委会负有“监督宪法的实施”的法定职责，全国人大常委会负有“解释宪法”的法定职责；依据《宪法》和《地方组织法》，地方各级人大及其常委会负有在本行政区域内保证宪法的遵守和执行的法定职责。党的十九届二中全会明确提出，全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。其他国家机关，包括各省、自治区、直辖市人大及其常委会，如果发现规范性文件可能存在合宪性问题时，要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。

五、加强对设区的市地方立法工作的指导

2015年3月修改的《立法法》，其中有一项重要的制度创新，就是赋予所有设区的市地方立法权。2018年3月通过的《宪法修正案》，将设区的市地方立法权载入国家根本法。近年来，全国人大常委会积极推动设区的市级地方立法制度的落实。我们全国地方立法工作座谈会，连续三年邀请部分设区的市人大常委会负责同志参加会议。今年的会议没有继续安排，主要考虑：一是通过多方努力，所有设区的市都已经依法取得地方性法规制定权。二是指导设区的市地方立法工作，主要属于省、自治区人大常委会的职责，全国人大常委会应主要通过省级人大常委会来指导有关工作。三是考虑到会议规模不宜太大、先前的参会规模也难以做到对设区的市全覆盖等因素。请各省、自治区人大常委会加强对本地区设区的市、自治州地方立法工作的指导和协调，把栗战书委员长重要讲话精神和全国地方立法工作座谈会精神及时传达给所属设区的市、自治州人大常委会，并结合实际提出工作要求，帮助他们解决立法工作中遇到的实际问题，共同做好地方立法工作。

今年7月，全国人大常委会办公厅发出《关于落实全国人大常委会决议要求做好生态环境保护地方性法规全面清理工作的通知》，全国人大常委会法工委发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》。两个文件都是发给各省、自治区、直辖市人大常委会的。清理本地区的地方性法规，包括省级和省、自治区所属设区的市、自治州两级地方性法规；加强加快地方相关立法，对省一级提出明确要求，同时请省、自治区人大常委会督促指导本地区设区的市加强相关立法工作。

关于设区的市地方立法权的范围，一些同志还是比较关心，这里再明确一下。一是《立法法》第七十二条第二款中“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，“等”的含义是“等内”，而不是“等外”。二是上述三个方面的权限范围，实际上是很宽的，具有很大的容纳度和实践空间。我们在有关具体工作中的理解和答复，掌握上是比较宽的，基本能够适应地方立法工作需要。三是确有必要超出三个方面范围的，请本省、自治区人大常委会为某个地方制定一项地方性法规。这是一个务实简便的办法，过去有的地方就有为特定区域事项制定一项地方性法规的例子。四是《宪法修正案》中新增的有关设区的市地方立法权的规定，与《立法法》有关规定的精神是一致的。“依照法律规定”制定地方性法规，指的就是《立法法》的有关规定。

六、正确理解和把握地方性法规避免重复上位法规定的精神

多年来，地方立法工作坚持有效管用的原则，提倡简易体例结构，有几条定几条，多做细化、量化、具体化的规定，重在解决实际问题。这些都是从实践中总结出来的经验体会，体现了地方立法的特点，具有广泛的共识，应当长期坚持并不断完善。

2017年7月，党中央公开通报甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》成为“在立法层面为破坏生态行为放水”实例。一些地方从事立法工作的同志感到有困惑，从提倡不抄袭不重复上位法规定方面提出了问题，认为国家上位法已有规定，地方性法规就不用完全照抄照搬了，为什么甘肃条例没有写全就成为立法“放水”了？看来，需要明确一些地方立法的基本问题，再来看甘肃条例存在的问题，对地方性法规不抄袭不重复上位法规定的精神就能够理解好把握好。

第一，地方立法是细化立法而不是转化立法。细化就是在法律、行政法规基础上作进一步具体化、量化规定，属于补充、优化性质，使之更可操作、更利执行；改变、调整或者暂停适用法律、行政法规的规定，应当依照程序取得授权或者作出相关决定。转化立法就是另外一种性质的立法了。比如，中国批准的国际条约如何在国内适用，有不少条约就需要转化为国内立法，没有相关国内立法就无法直接适用。又如，在港澳两个特区施行的全国性法律（基本法附件三所列法律），有不少也需要有港澳本地立法才能落地施行，这种情况下，港澳本地立法属于一种转化性质的立法。地方性法规对法律、行政法规来说是细化，不是转化；即使没有地方性法规，法律、行政法规一般来说也是通行全国的，全国一体遵行。甘肃有关方面监督管理祁连山自然保护区，只依据地方性法规，而不依据全国通行的行政法规，本身就是错误的。

第二，政策是立法的核心。任何立法，条文背后起决定性作用的是政策。毛主席有一句名言：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。” 应用在我们今天的立法工作中，就是任何立法都有一个基本的政策取向，立这个法要干什么？不是为了立法而立法，立法要实现什么目标，解决什么问题，确立什么制度机制，采取什么措施办法，这些都是立法政策问题，不是立法技术问题。法律法规是定型化的政策，政策问题没有搞清楚，确定不下来，法是立不出来的，或者是立不好的。《中华人民共和国自然保护区条例》是国务院公布施行的行政法规，规定禁止在自然保护区内进行“砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》缩减为禁止进行“狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。这个政策取向是不是有问题？这是在放松、放任。如果说过去一些年里看不清楚这个政策取向的话，那么党的十八大以来党中央高度重视生态环境，大力推进生态文明建设，这个政策方向和重点应该看清楚了吧？习近平总书记多次就甘肃祁连山生态环境问题作出重要批示，这个政策意图应该看清楚了吧？甘肃条例历经三次修改，部分规定始终与上位法不一致。如果说政策意图、政策取向还看不清楚，那就只能怪自己了。人们常说，立一个法律，立一个法规，要紧的、关键的就那么几条。立法工作应当抓住纲要，纲举目张。立法技术是为立法政策服务的，不能本末倒置。甘肃条例的问题，不是立法技术出了问题，不能从立法技术上看这个问题，而是立法政策出了问题，放松了监管责任、放任了违法行为。立法上“放水”，执法上“放弃”，才导致了祁连山生态系统遭到严重破坏的结果。这样的教训必须深刻汲取。

第三，增强立法的针对性。法律法规制度建设注重解决基础性、长期性、普遍性问题，这是非常必要和重要的。但是，有时确实存在针对性差、有效性不足的问题。近年来，我们强调立法要坚持问题导向，就是要解决这个问题。我们常说立法要有效管用，也是这个意思。立了一个法，洋洋洒洒写几十条、几千字，没有什么不妥但也没解决什么实际问题，大家可以想一想这个法立的怎么样？

再来说甘肃条例的事。对上位法禁止的10类违法活动，如果甘肃省在立法修法时一定要作简化处理，使之符合地方实际，那么这种简化就应该是建立在可靠的调查研究的基础上，不能想当然立法。毛主席很早就讲过：“你对于那个问题不能解决吗？那末，你就去调查那个问题的现状和它的历史吧！你完完全全调查明白了，你对那个问题就有解决的办法了。” 实际上，甘肃条例所禁止的3类行为，都是近年来发生频次少、基本得到控制的事项，而其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项，主要是违规开矿、违法违章建设、偷排偷放等问题。如果甘肃省当时制定或者修改条例时，根据调查研究得到的实际情况，把主要的违法行为列为禁止事项并予以严格管控，有的放矢地进行地方立法，即使少写一些相对次要的东西，也不至于带来这么严重的后果。

七、做好联系指导地方人大的工作

党的十八大以来，全国人大常委会高度重视加强联系指导地方人大工作，在人大工作时间长一些的同志会明显感受到这一点。在全国人大常委会工作报告和工作要点中都有体现，包括联系指导地方立法工作，我们法工委也是做了不少工作。十三届全国人大常委会组成以来，继续重视地方人大工作。今年5月，全国人大常委会办公厅举办全国省市两级人大常委会负责同志学习班，栗战书委员长会见全体学员并提出了殷切希望和明确要求。在各级人大依法履职的第一年，栗战书委员长出席全国地方立法工作座谈会并发表重要讲话。9月下旬，全国人大常委会办公厅还将在河北石家庄召开深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会。这些活动都是面向地方人大的，都是以前不曾有过的，可以说，十三届全国人大常委会在以往工作基础上加强了联系指导地方人大的工作。

关于全国地方立法工作座谈会的人员范围，一般就限定在各省、自治区、直辖市人大常委会一级，会议精神由省、自治区人大常委会向所属设区的市、自治州人大常委会传达。同时，全国人大常委会法工委每年举办两期立法培训班。2015年《立法法》修改以来，我们已经先后举办了9期立法培训班，大家反映较好，希望我们继续办下去。统筹安排全国地方立法工作座谈会和立法培训班，我们考虑，今后立法培训班主要面向设区的市、自治州人大常委会，这样当年就能实现全覆盖。连续几年，一个设区的市的人大常委会，就会有不少同志参加过全国培训班。办立法培训班，可以适当增加一些讨论交流时间，使之兼有座谈会的功能。我们还将不定期在有关地方人大组织一些小规模的专题片会，就立法工作中的若干共性问题、特定问题或者有关工作等开展交流研讨，密切工作联系，推进有关工作。今后，地方立法工作中遇到的问题，欢迎同志们随时与我们联系、沟通，共同研究、相互启发、协同推进。

同志们，为期4个半天的座谈会即将结束。会议取得圆满成功，是大家共同努力的结果。希望也相信我们能够把会议精神转化为加强改进立法工作的新动力新活力。在此，向同志们表达衷心的感谢和美好的祝愿。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们一定能够在新时代创造立法工作新业绩，在新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中作出我们立法人的新贡献！