适应新形势研究新问题展现新作为

    党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，这是继十八届三中、四中全会之后，党中央对备案审查工作又一次的明确要求。面对新形势新任务，福建省人大常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，加强备案审查制度建设和能力建设，推动备案审查工作取得实效。

　　一、准确把握备案审查制度的时代脉搏

    （一）备案审查制度是保障中央令行禁止的制度设计

    宪法规定，我国是单一制的社会主义国家，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，这是历史的选择，人民的选择，是我们必须长期坚持和坚决捍卫的。法制统一是国家政治统一的基础和保障。宪法强调维护国家法制统一,从根本上讲就是为了保障国家政治统一，备案审查制度就是要确保中央政令畅通，防止政出多门。去年，甘肃“祁连山事件”深刻提醒我们，各级人大常委会都要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，通过开展制度化、常态化和实质化的备案审查工作，切实纠正不符合党中央大政方针和决策部署的法规、规章和其他规范性文件，坚决维护党中央权威和集中统一领导。

    （二）备案审查制度是中国特色的宪法监督制度

    习近平总书记指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”备案审查制度是中国特色的宪法监督制度，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合。通过备案审查，能够有效清理法律体系内部的冲突与矛盾，防止公权力可能作出的不当行为，维护和保障公民基本权利。立法法赋予设区的市地方立法权后，立法主体大量增加，规范性文件数量大幅攀升，我们要求，全省各级人大常委会应当将备案审查工作摆到保证宪法全面贯彻实施的高度来谋划，坚决纠正各类违宪违法的规范性文件，使之成为人大常委会监督工作的重要组成部分。

    （三）备案审查制度是落实改革精神的有力手段

    全面依法治国需要发挥立法的引领和推动作用，做到重大改革于法有据，这就要求立法工作与改革决策相适应，各类规范性文件必须体现时代特征，反映改革精神。省人大常委会在对市、县（区）人大常委会备案审查工作的业务指导中，明确提出规章和规范性文件应当“确保改革大政方针贯彻落实”这一适当性审查标准。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出以人为本的原则和2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标；今年上半年，我省某设区市政府在规范性文件中规定了外来务工人员申请登记常住户口的学历条件，这与中央和我省推进户籍制度改革精神相悖，经该市人大常委会提出审查纠正意见后，制定单位作了修改并重新颁布。

    （四）备案审查制度是民众表达诉求的重要渠道

    我国宪法规定了人民可以通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，而备案审查中的公民组织建议审查制度设计，正是实现人民当家作主的重要途径。我们充分认识到，人大常委会要做好备案审查工作，就必须主动倾听人民呼声，积极回应社会关切，把民之所盼化为审查纠错的实际行动。去年下半年，全国人大常委会法工委将专家学者提出的对部分省市计生条例的审查建议转给我们。省人大常委会法工委组织相关单位研究后认为，《福建省人口与计划生育条例》关于“超生即辞退”的规定与中央精神不符，与当前国家人口形势的发展变化不适应，与社会各界的期待不相吻合，随即建议省政府立即启动程序进行了修改，取得了良好的社会效果。

　　二、探索形成备案审查制度建设的经验做法

    根据“有件必备，有备必审，有错必纠”的要求，近年来，我省人大常委会在开展备案审查工作的实践中，进一步规范和完善既有的工作规程，并着力探索形成了一些新的经验和做法。

    （一）“有件必备”方面

    建立报备情况核查机制。2016年开始，每年1月份，由省人大常委会法工委对上一年度各报备单位的报备情况进行主动核查。例如，在今年年初的核查中，我们发现2017年省政府制定的规范性文件有4件应报备而未报备，省政府办公厅制定的规范性文件有11件应报备而未报备，此外，还有30件“闽政办”文号的文件未公开。据此，省人大常委会法工委向省政府办公厅发函，要求说明理由；对未报备的文件，要求其在一个月内补报；对未公开的文件中有涉及不特定公民组织权利义务的，督促尽快公开并报备。2018年3月将上述核查和补报情况向省人大常委会作了书面报告。

    （二）“有备必审”方面

    一是探索提前介入机制。2017年来，省政府法制部门在规章草案提请省政府常务会议审议前，书面征求省人大常委会法工委的意见。实践证明，将审查关口前移，防患于未然，是一种有益的尝试。今年，我们对省政府征求意见的11件规章全部提出了审查意见。例如，《福建省非机动车管理办法（草案）》规定对“超标非机动车”按机动车予以处罚，我们认为，这一规定创设了含有犯罪、刑罚的内容，超出了规章的立法权限，后省政府法制部门对相关条款进行了修改。二是完善主动审查机制。所有报送备案的规范性文件，由省人大常委会法工委统一接收后，根据文件涉及内容的不同，分送省人大常委会各工作委员会进行审查，法工委在一个月内收集各工作委员会反馈的审查结果并整理归档，在分送和反馈环节，均建立签收登记台账，将责任落实到位。其中，对于报备的规章，在分送各工作委员会审查的同时，由法工委同步进行全面深入审查。三是开展专项审查工作。专项审查工作根据中央重大决策部署、配合重要法律修改，或者回应社会关切开展的对涉及某一领域的规范性文件的集中审查。去年，按照全国人大常委会法工委的部署要求，省人大常委会组织了对涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规的自查和清理，对发现的39件需要修改或者修订的法规，逐一明确修改计划和完成时间表，切实维护了党中央权威和国家法制统一。四是建立重点审查机制。对于省政府报送备案的以我省省级地方性法规为直接上位法依据的规章，或者涉及重要民生内容的规章和规范性文件，由省人大常委会法工委相关处室进行对口重点审查。例如，2016年，省人大常委会通过了《福建省湿地保护条例》，今年上半年，省政府将《福建省省级湿地公园管理办法（草案）》报送征求意见时，法工委重点审查后提出了多点与我省地方性法规不一致的问题。五是健全审查反馈机制。修改后的《立法法》增设了备案审查的反馈要求，根据这一要求，近年来，我们不断健全完善反馈机制。社会团体和公民组织来信来访提出的审查建议，由省人大常委会法工委逐一登记并认真研究，除启动审查程序并及时反馈的建议件外，对于无审查必要的或者不属于人大常委会审查范围的建议件，均向提出审查建议者书面说明理由。

    （三）“有错必纠”方面

    一是强调专业审查，技术处理原则。近年来，我们坚持具体问题具体分析，有针对性的处理审查发现的规范性文件合法性、适当性和技术性问题：对于后两种情况，通常由省人大常委会法工委与省政府法制部门及文件起草单位沟通后，制定机关自行更正后重新公布或者暂停个别条款的实施；对于合法性问题，则由法工委发函要求制定机关限期纠正，其逾期不纠正的，依法启动撤销程序，切实维护法律权威。二是建立分级纠错机制。2017年以来，对于审查中发现设区的市政府报备的规章中存在问题的，由省人大常委会法工委通报该设区的市人大常委会法工委，建议其同级人大常委会依法处理，这一做法一方面考虑到同一设区市国家机关之间的沟通和协调更为顺畅，有利于及时纠错；另一方面则希望通过这一手段，促进设区的市人大常委会备案审查能力和水平的提升。

    （四）其他方面

    一是丰富年度工作报告的内容。借鉴全国人大常委会法工委的经验做法，今年3月，省人大常委会法工委极大丰富了我省年度备案审查工作情况报告的内容：一是细化各类规章及其他规范性文件件数，并将目录清单附表，二是详细阐述审查纠正的案例及理由，三是报告备案审查存在的问题和下一步的工作思路等。在常委会会议结束后，还将此报告在常委会公报和福建人大网刊载，向社会公布，提高备案审查工作的公众知晓度。二是建立备案审查衔接联动机制。纵向方面，省人大常委会通过举办业务培训班，赴设区的市开展专题调研，转送相关审查建议或开展联合审查等形式加强业务指导，促进备案审查工作上下联动；横向方面，积极配合省委做好党内规范性文件和“红头文件”的审查工作等，从法律层面提出审查意见；通过召开联席会议等形式不断加强与省政府法制办的联系，及时根据权限转送相关审查建议件并互相通报审查结果等。

　　三、备案审查工作当前面临的突出问题

    我省各级人大常委会在备案审查工作中取得了一定成绩，但在备案审查制度和能力建设上还不够完善，与党中央的要求、宪法法律的要求和人民群众的期待还有很大差距，备案和审查两个环节都有一些突出的问题亟需解决。

    （一）报备的范围认识不一

    备案是整个备案审查制度的第一步，是一项基础性工作，在实践中却是一个难点，各报备主体对于法律法规中的“决定、命令”这一概念的不同理解，导致备案范围不清晰不明确，备案的文件数量差距悬殊。例如，我省三明市人大常委会从2013年至今共收到市政府报送的规范性文件148件，而龙岩市仅最近两年就收到150件。我们研究后认为，各级政府文件的名称很多，其表现形式可以包括《国家行政机关公文处理办法》规定的全部13种公文形式，还可以包括提纲、方案、简报、批示等非标准文种，但其中规范性文件所要求的“决定、命令”却很少，有的地方甚至一件都没有。实践中的两难在于：如果对于“决定、命令”采取扩大解释，将带来理论上的混乱；但将备案范围限定于形式上的“决定、命令”，确有遗漏之嫌，难以涵盖众多涉及不特定公民权利义务的文件。为规范报备，根据十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，我们建议全国人大常委会尽快修改监督法等相关法律，将其中的“本级人民政府发布的决定、命令”改为“本级人民政府发布的规范性文件”，并将规范性文件界定为“具有普遍约束力并反复适用”这一实质标准。

    （二）人大专委会（常委会工作机构）的审查流于形式

    2015年立法法修改时明确了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”,这是从国家法律层级对“主动审查”模式的确认。而事实上，根据监督法，我省在2007年《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第七至第九条就已经明确了各级人大常委会开展主动审查的职权和具体的工作流程，即省和设区的市人大常委会由法工委接收登记，人大专门委员会、法工委和常委会其他工作机构共同承担审查任务；县级人大常委会由内司工委接收登记，内司工委和常委会其他工作机构共同承担审查任务。这一制度设计的初衷是希望充分发挥人大专委会（常委会工作机构）“专”和法工委“统”的优势，共同做好审查工作，但实践效果并不理想：从接收登记到审查发现问题再到反馈纠错，省和设区的市人大常委会法工委和县级人大常委会内司工委成为开展备案审查的唯一部门；近5年来，我省各级人大各专委会、常委会其他工作机构对分送审查的规范性文件虽然基本做到件件有回复，但没有对其中任何一件提出合法性或者适当性的异议，人大专委会（常委会工作机构）的审查事实上流于形式，没有发挥预期的效果。

    （三）审查人员缺乏且能力不能胜任

    新形势新任务对所有从事备案审查工作的人员提出了很高的要求：一方面必须增强使命感，充分认识到这是人大专委会（常委会工作机构）的职责所在；另一方面必须熟悉相关领域的法律规定，既要注意到纵向的一致性，不能突破上位法，还要兼顾横向的兼容性，不能与相邻领域的法律规定“打架”。如果审查人员政策水平不高、法律素养不够、专业知识不足，备案审查就实现不了预期的目的，发现不了问题。然而目前全省范围内，备案审查工作人员的人数和能力都远远达不到要求：主观方面，人大专委会（常委会工作机构）的不少同志对备案审查制度理解有偏差，存在替法工委“打工”的错误想法；客观来说，我省县级人大常委会中“一人一委”的现象普遍存在，且许多工作人员不具备备案审查工作需要的法律和专业知识，设区的市一级人大常委会同样不容乐观，除法工委人数稍多，其他委办室也都在3人左右，应对执法检查、立法调研等工作已显吃力，认真开展审查的积极性不高。在这种状况下，有的市、县只能尝试邀请“外脑”，如两院司法人员，增强审查力量。

　　四、对备案审查顶层设计的几点建议

    （一）协调不同主体的审查结果

    我国法律规定了多重审查的制度，例如，对于地方政府制定的规范性文件，同级人大常委会和上级政府都有权进行合法性和适当性审查。然而，正如不同法院可能对同一案件作出不同判决，同级人大常委会和上级政府对同一规范性文件的审查结果也有可能不一致甚至相互冲突，而相关法律缺乏确保审查结果一致性的规定，导致被审查的规范性文件在夹缝中左右为难，损害了备案审查工作的权威。建议全国人大常委会修改完善监督法等法律或者出台指导意见以改变这一状况，协调不同监督主体的审查结果。具体方式可以参照立法法第95条处理部门规章与地方性法规冲突的办法，当设区的市人大常委会与省政府对设区的市规范性文件存在不同看法时，由设区的市人大常委会提请省人大常委会研究处理，一方面体现上下级人大之间存在的业务上指导、法律上监督的关系；另一方面也体现了省人大常委会与省政府之间的监督关系。

    （二）增加处理环节的法定手段

    规范性文件审查之后的处理是备案审查工作的价值所在，法律法规也赋予了人大常委会对政府规章和规范性文件的撤销权，然而现实中，撤销权这种严厉的监督方式难以落地。于是，在审查发现问题后，就再没有其他法定手段跟进。在实践中，通常以口头沟通协调或者书面发函建议等方式向制定机关进行反馈，对于规范性文件是否修改，如何修改，何时修改，都取决于制定机关。在此期间，该规范性文件依然在有效执行，在其修改后行政相对人又缺乏救济途径，这些都极大地损害了备案审查工作的严肃性。我们认为，应当赋予人大常委会的责令纠正权和部分撤销权并明确其适用条件：在发现规章和规范性文件的部分条款与上位法抵触时，人大常委会可以行使责令纠正权，要求制定机关限期纠正；制定机关逾期不纠正的，人大常委会则应行使撤销权，撤销权分为部分撤销和全部撤销，规章和规范性文件只有部分条款与上位法抵触的，可部分撤销，当然，如果部分条款被撤销将导致整份文件失去存在意义的，则适用全部撤销。

    （三）规范人大内部的审查权责

    立法法、监督法等虽然构建了备案审查制度，然而，关键的审查环节应该如何运作，相关法律都没有涉及，目前各地主要是参照全国人大的做法，采用分散式审查的模式，即按照专业对口由人大专门委员会或者常委会各工作机构负责审查。近期，全国人大常委会下发了《备案审查工作规范（试行）》（征求意见稿），其中第六条“全国人大常委会不断健全专门委员会与常委会工作机构之间的沟通协调机制，促进形成备案审查工作合力，提高备案审查工作成效”。我们认为，这一规定过于笼统和抽象，沟通协调机制究竟如何运行语焉不详，谁主谁辅不明，谁先谁后不清，在实践中互相推诿或者各行其是的现象非常普遍，导致审查流于形式。制定法规经历由人大专委会（常委会工作机构）各自负责到先专委会后法制委统一审议的过程，规范性文件审查模式也应当参照这一模式，先由人大专委会（常委会工作机构）进行审查，提出意见，再由法制委（法工委）进行统一把关，这样才能形成合力，做好审查工作。建议全国人大常委会尽快研究制定具体工作流程，为各地更好地开展备案审查工作提供指引。

    （四）建设全国统一的信息平台

    目前，人大系统信息化水平还比较低，特别是日常工作，主要还是依靠纸质材料，与政府政务办公系统和审判、检察办案系统相比，差距很大。信息化建设是加强备案审查制度和能力建设的重要举措，是提升备案审查工作效率，增强审查效果的重要抓手。2016年，全国人大常委会法工委对各省备案审查信息化平台的建设进行了部署，法工委领导还赴各地开展了调研督导，但总的来看，推进情况并不尽如人意：一方面，现有平台建设本身不完善，仅仅实现了备案功能；另一方面，受制于立项审批严格、资金筹措困难等因素，各地普遍存在等待、观望的情绪。我们认为，备案审查信息平台建设必须树立全国一盘棋的思路，由全国人大常委会统一设计和研发，高标准、严要求建设覆盖全国各级人大的备案审查平台，这是实现技术规范统一、文件格式统一、工作流程统一、审查标准统一的应有之义，也能避免各地各自为政导致的随意和重复建设带来的浪费。建议全国人大常委会组织力量加强研发，尽快建成全国统一的备案审查信息平台，为备案审查工作向规范化发展提供有力保障。