坚持问题导向 增强立法实效

    习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上强调：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”近年来我们始终坚持党对立法工作的领导,把立法工作与全省经济社会发展紧密结合，注重从实际出发,遵循发现问题、分析问题、解决问题的思路和方法，不断加强和改进地方立法工作，取得较好效果。

　　一、坚持党的领导，发挥人大在立法中的主导作用

    习近平总书记明确指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”。坚持党对立法工作的领导，是立法工作必须遵循的重大政治原则，也是立法工作不断取得新成绩、实现新发展的基本经验。我们全面贯彻党的十八大、十九大精神，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,切实把党的领导贯彻到立法工作全过程。按照省委的要求，深入研究实践所需和群众所想，推进立法工作精细化，增强法规的针对性、实效性，确保立得住、行得通、能管用。

    （一）自觉坚持党对立法工作的领导

    在立法工作中牢牢把握正确的政治方向，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领以及中央、省委的大政方针政策，使党的主张通过法定程序固定下来。无论是选题立项、起草论证，还是在法规内容设定上，我们都紧扣省委的统一部署和重大决策，积极主动地服务服从于工作大局。一是在编制立法规划、立法计划时，专题研究党代会报告、省委全会精神、省委近年来对全省重点工作的安排部署等，将主要精神融入立法规划计划；二是对发现的地方性法规内容与改革发展决策不一致、不适应的规定，及时启动立法程序予以修改或者废止；三是对改革决策涉及现行法律空白，又需要为依法行政提供相关法律依据的，及时在地方立法权限范围内作出规定，使政府推行改革措施于法有据，从而确保地方立法能准确反映党和国家事业发展的要求，确保省委重大决策部署更好地得以贯彻落实。

    （二）完善重大立法事项向省委请示报告制度

    严格落实立法工作向省委请示报告制度。凡需要省委研究的重要立法工作，一般经过主任会议讨论通过后，及时由省人大常委会党组向省委请示报告。从近几年的立法实践看，必须请示报告的事项主要有：

    1.五年立法规划、年度立法计划。

    2.立法工作涉及的重大体制、重大政策调整问题。如对拟通过的法规草案，落实中央和省委重大决策，需要地方立法作衔接的事项、立法中涉及经济社会重大体制和重大政策调整的事项。

    3.重大立法事项。如立法中涉及的问题社会关注度高，有关方面意见分歧较大，需要省委决策等事项，均由省人大常委会党组及时向省委进行专项汇报。如在制定《甘肃省农村生活垃圾管理条例》时，对关于偏远自然村垃圾处理的方式、财政资金保障是“政府主导”还是“政府适当补助”、是否向农村居民收取环境卫生保洁费等重点问题，向省委作了专项请示汇报，省委常委会提出了明确意见。

    4.重大立法活动。如召开全省立法工作会议等。

    （三）建立健全公众参与立法工作机制

    坚持在党的领导下，发挥人大常委会对立法公众全过程的主导和统筹协调作用，引导公众有序有效参与立法工作。

    一是建立和完善立法机关和社会公众的沟通机制。我们率先在全国出台了《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》，配套制定了《甘肃省人大常委会立法协商办法》《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》等规范性文件，为公众参与立法工作提供了制度保障，形成了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。

    二是建立和完善法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况的反馈机制。充分利用互联网平台，通过开通微博、微信等方式，及时在网络上发布立法动态信息，积极引导社会力量参与立法，采取多渠道的立法沟通方式，拓展人民群众表达意见、参与立法的途径，充分发挥各方面优势，最大限度地凝聚立法共识，为立法工作奠定群众基础、提供智力支持。

    （四）发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

    牢牢把握立项、起草、审议、批准等几个关键环节，加强对立法工作的组织协调，强化协同配合，形成立法工作合力。

    1.在立项过程中，通过论证评估发挥主导作用。主要做法是明确立项标准，突出论证程序，凝聚立法共识，统筹制定立法规划和立法计划。

    2.在起草过程中，通过调查研究发挥主导作用。省十三届人大常委会提出以研究问题、解决问题为主的大调研活动开展以来，我们对每一个立法项目，都制定了详细的立法调研计划，推行分阶段、有重点、全过程的立法调研工作机制。通过调研，把重点放在关键条款、核心制度的设计上，坚持能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，确保立出来的法规真正务实管用。同时，通过逐步增加人大自主起草法规的比例，发挥在立法工作中的主导作用。

    3.在审议过程中，通过“专、全、统”发挥主导作用。所谓“专”，就是人大相关专门委员会充分发挥专业优势，把好会议议程进口关、法规质量初审关，提供审议指引；所谓“全”，就是常委会组成人员在审议时，把管用好用、便民利民，作为审议法规的质量标准，对法规草案内容从不同角度、不同侧面提出全面的意见建议；所谓“统”，就是法制委发挥统一审议功能，统筹常委会组成人员意见、有关专门委员会审议意见和社会各方意见，在维护法制统一的前提下，提出一个各方面比较满意的法规草案修改稿或者建议表决稿，把好法规质量出口关。

    4.在立法全过程中，通过人大代表参与发挥主导作用。在立项中认真衔接人大代表提出的立法议案、建议；在法规草案调研、起草、论证、修改过程中，广泛征求人大代表意见，尤其对法规需要解决的重点问题、解决问题所要设置的重点条款以及条款设置后可能产生的社会效果等，必须征求人大代表的意见；无论是法规草案起草单位，还是人大专门委员会和人大常委会工作机构，在立法活动中都要邀请人大代表参与。

　　 二、坚持问题导向，增强立法针对性

    近十年来，省人大及其常委会按照省委的战略决策部署，围绕全省经济社会发展大局，共制定地方性法规59件、修改73件、废止11件；批准14个设区的市地方性法规52件；批准自治州、自治县自治条例和单行条例43件。其中，《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》《甘肃省废旧农膜回收利用条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》等法规走在全国地方立法的前列。

    （一）围绕打好污染防治攻坚战，加强生态环境保护领域立法

    甘肃是生态环境非常脆弱的地区，做好生态环境保护和建设，既是经济社会发展的基础性、底线性工作，又是维护国家生态安全屏障的战略要求。为了充分发挥地方立法在生态环境保护中的引领和推动作用，我们始终牢记习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的思想，紧盯问题选题立项，从大处着眼、小处入手，着力解决环境难题，增强了立法的实效性。

    一是针对土地“白色污染”问题，率先在全国出台了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。2013年针对地膜覆盖技术推广使用中的困难和农村白色污染加剧的突出问题，在国家尚未立法的情况下，本着先行先试、突出地方特色的原则，由省人大农业与农村委员会牵头起草并主导制定了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，开创了全国废旧农膜回收领域立法的先河。为了从源头上防止、限制不符合国家技术标准的超薄地膜进入农资市场，该条例规定：“禁止生产、销售和使用厚度小于0.008毫米的农用地膜。推广使用厚度大于0.01毫米、耐候期大于十二个月且符合国家其他质量技术标准的农用地膜和厚度大于0.12毫米的农用棚膜。”条例颁布实施后，有效解决了不符合标准的农膜残留对土壤的污染和回收利用困难等问题，特别是废旧农膜的回收利用率大幅度提高，白色污染现象基本得到有效控制。

    二是针对农村“垃圾围村”问题，制定了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》。长期以来，农村生活垃圾的管理一直处于失控状态。乱扔垃圾，随意堆放，污水横流，蚊虫肆虐已成许多乡村的生态顽疾。2017年，针对农村环境污染治理存在的县、乡、村权责不清，生活垃圾收集、转运、处理等工作缺乏资金、人员和制度保障等问题，由省人大相关专门委员会牵头，开展自主立法，在省级层面率先制定了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》。条例对农村生活垃圾的适用范围和调整对象、职责划分和主管部门、规划编制和设施建设、垃圾分类和处理方式以及管理机制和保障措施等进行了全面规定。由于这部法规填补了中央和省内立法的空白，在制度设计上进行了许多创新，法律规范具体明确、可操作能管用，条例颁布实施后引起了很大的反响，产生了良好的效果。为推动全省有效治理农村生活垃圾，保护和改善人居环境，推进美丽乡村和生态文明建设必将发挥积极作用。

    三是针对自然保护区管理缺失问题，修改废止了部分不适应新要求的环保法规。根据全国人大常委会关于生态环保领域地方立法的专项清理要求，以解决问题为主线，坚持立改废并举原则。2018年我们将16件涉及自然保护区方面的地方性法规的修改列入立法计划。通过认真总结《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》的深刻教训，在修改中不仅没有缩减上位法的禁止性规定，还对其他与上位法规定不一致的内容逐一进行了修改、补充和完善。其中对与上位法存在明显不一致的《甘肃白水江国家级自然保护区条例》等8件地方性法规全部予以废止，对《甘肃省自然保护区条例》《甘肃省风景名胜区条例》《甘肃省天水麦积山风景名胜区保护管理条例》等法规，按照不抵触原则，认真进行了全面修订。

    四是针对荒山植被破坏问题，指导设区的市制定了相关地方性法规。为减少水土流失，构建黄土高原生态安全屏障，近年来，我省庆阳市、白银市等干旱荒漠地区，采取了一系列综合治理措施，保护生态环境。但在生态保护建设过程中，遇到了牛、羊等家畜无序放养的严重破坏，边造林边毁林的问题十分突出，而各级政府由于法无授权，难以采取有力措施加以管护和治理。为了行使好设区的市地方立法权，建立禁牧工作长效机制，指导制定并批准了《庆阳市禁牧条例》《白银市封山禁牧管理办法》，明确了实施范围、禁牧区域、处罚奖惩等，弥补了法律法规对在禁牧区域放牧行为无处罚依据的缺失。

    （二）围绕打好精准扶贫攻坚战，加强乡村振兴战略领域立法

    甘肃是深度贫困地区，脱贫攻坚是我省工作的重中之重。近年来，我们立足省情，通过地方立法助力精准扶贫。

    一是紧盯扶贫脱贫问题，制定了《甘肃省农村扶贫开发条例》。2012年5月，结合甘肃实际，及时出台了《甘肃省农村扶贫开发条例》，2017年根据新的形势和要求，又进行了全面修订。修订后的条例贯彻了国家精准扶贫精准脱贫的新要求，总结概括了我省扶贫开发的成功经验，确立了按照甘肃实际情况制定的扶贫标准。同时，对涉及扶贫对象和范围、扶贫规划、扶贫措施、项目管理、资金使用、监督检查、法律责任等方面进行了全面修订，从制度上解决了我省扶贫开发工作中存在的突出问题，进一步明晰了政府、社会、市场等各方在大扶贫工作中的职能定位和各方参与的权利义务，为全省扶贫攻坚工作提供了有效法制保障。

    二是紧盯农村安全饮水问题，制定了《甘肃省农村饮用水供水管理条例》。我省干旱少雨，自然条件严酷，工程型、资源型和水质型缺水并存，农村饮水安全问题十分突出。现有的涉水法律法规中，《水法》内容全面，但过于原则，而《水土保持法》《水污染防治法》等法律法规，对农村饮用水的许多事项均未涉及。为规范农村饮水工程的建设和运行管理、规范供水经营和用水行为，保障老百姓用水安全， 2015年9月，省人大常委会出台了《甘肃省农村饮用水供水管理条例》。条例的出台，解决了我省农村饮用水管理的法律缺位，对规范全省农村供水工程的建设和运行管理提供了重要遵循。

    三是紧盯农村基础设施滞后问题，制定了一批助推乡村振兴的地方性法规。抓住主要矛盾，紧扣主要任务，从推动农村交通、水利、资源、人才、技术、环境等方面着手，先后制定了《甘肃省农民教育培训条例》《甘肃省农村公路管理条例》《甘肃省农村能源条例》《甘肃省农业综合开发条例》等地方性法规，在增强贫困地区发展能力、不断提高农民生活质量方面提供了有力的法律支持和保障。

    （三）围绕落实以人民为中心的思想，加强保障民生领域立法

    民之所盼，法之所向。提高百姓的幸福指数，是人大立法工作的出发点和落脚点。近几年我们围绕落实以人民为中心的思想，加快了保障民生领域的立法步伐，先后在计划生育、社会保险、法律援助、养老保障、未成年人保护等方面，通过立法使很多关系人民群众切身利益、长期以来未能解决的问题得到了有效解决。

    一是紧扣食品安全问题，制定了《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》。该条例是我省食品安全监管的首部地方性法规，填补了我省“四小”监管的法律空白，其对中小学生校外托餐场所(小饭桌)、社区老年人日间照料餐厅等食品经营特殊业态纳入监管，覆盖了除食品安全法调整以外的全部小食品生产经营业态，解决了长期以来各类小食品监管于法无据的困难，对于加强食品安全监管，提高我省食品安全整体水平，保障公众身体健康和生命安全，提供了法律制度保障。

    二是紧扣基本民生救助服务问题，制定了相关保障性地方性法规。我们始终坚持以人为本、为民立法理念，紧紧围绕人民群众普遍关注的保障改善民生问题，在食品安全、社会保障、特殊人群服务与保障等领域，先后制定和修改了《甘肃省食品安全条例》《甘肃省残疾人保障条例》《甘肃省老年人权益保障条例》《甘肃省实施<中华人民共和国未成年人保护法>办法》等法规，以更好满足人民日益增长的美好生活需要。其中，针对我省贫困面大、需要社会救助人员多达1200万，接近全省总人口的一半这一现状，出台了《甘肃省社会救助条例》。条例突出了“公开、公平、公正、及时”的救助原则和“托底线、救急难、可持续”的救助方针，明确了对社会救助的全面监督管理和相应的法律责任等内容，规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员、医疗、教育、住房、就业和临时救助等内容。

    （四）围绕“一带一路”建设，加强文化建设领域立法

    “一带一路”建设，是促进我国东中西部地区对外开放协调发展的重要平台，是加快中西部发展的必然要求。按照甘肃省委“一带一路”发展战略构想，省人大常委会紧密结合全省实际，以制定地方性法规和立法课题研究为重点，对地方立法服务“一带一路”建设进行了有益的探索和实践。

    甘肃是华夏文明的发祥地之一，文化历史悠久，古迹荟萃，资源众多，历史遗产、经典文化、民族民俗文化、旅游观光文化等四类资源列全国第五，是“丝绸之路经济带”重要的人文交流合作、开放共建平台。我们立足于传承华夏文明，保护名胜古迹，建设旅游强省，先后制定和批准了《甘肃省风景名胜区条例》《甘肃炳灵寺石窟保护条例》《甘南藏族自治州非物质文化遗产保护条例》《临夏回族自治州花儿保护传承条例》《甘肃省肃北蒙古族自治县非物质文化遗产保护条例》《甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县非物质文化遗产保护条例》《临夏回族自治州旅游条例》《甘南藏族自治州旅游条例》等多部地方性法规和民族自治地方的单行条例。其中针对我省非物质文化遗产生存环境日渐恶化、保护力度还不能适应客观需要、非遗保护机构不健全，机制不畅以及非遗保护传承活力不足的问题，制定了《甘肃省非物质文化遗产条例》。条例强化了对非遗传承与传播的要求，突出了对非遗的发展性保护，进一步规定了非遗开发利用中的权利尊重、防止歪曲贬损和滥用等禁止性内容，对非遗保护制度作了系统性规定。顺应了中央关于加强优秀传统文化保护的新要求，响应了习近平总书记要“让文化遗产活起来”的讲话精神，为加强新形势下的非遗保护提供了有力法制保障。

　　三、几点建议

    党的十八大以来，立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快。如何突出地方特色，不断提高地方立法质量，是地方立法工作的永恒主题。同时，在立法实践中也遇到了许多困难和新的问题。希望全国人大宪法和法律委员会、常委会法工委，进一步关心、支持地方立法工作特别是立法队伍建设，帮助解决一些实际问题。

    （一）关于地方性法规与国家法律、行政法规的有效衔接问题

    目前法律对中央和地方立法权限已有原则规定，但许多方面界线并不清晰，在具体操作上还存在难以把握的问题，从而导致地方性法规与国家法律、行政法规不一致的情况时有发生。比如，立法法第73条规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。实际工作中，如对法律、行政法规规定的禁止性行为和行政审批、许可、处罚内容，如果地方立法不作重复性规定，按照有关备案审查通报，均属于应纠正范围。因此，如何细化补充上位法内容，做到一般不重复上位法规定，又体现地方特色，是地方立法的困惑和难点。希望全国人大常委会法工委对此给予必要的指导，并尽快研究出台不抵触的合法性审查标准，以及适当性、合理性审查标准。

    （二）关于特殊区域的立法权限问题

    我们在修订《甘肃省自然保护区条例》和《甘肃省实施<中华人民共和国防沙治沙>法办法》过程中，先后前往我省河西地区土地沙化严重的武威、张掖等地（包括祁连山国家级自然保护区）进行了深入调研。在调研中了解到，位于民勤县境内的连古城国家级自然保护区地处沙漠地带，属于典型的荒漠型自然保护区，其与其他自然保护区有着天壤之别。按照国务院《自然保护区条例》对保护区的功能划分和保护规定，在连古城国家级自然保护区的核心区、缓冲区均无法开展沙化土地治理活动。但连古城国家级自然保护区位处民勤县城周边，如果其得不到治理，就不能更好地保护，民勤县的自然环境将会进一步恶化，很可能变成第二个罗布泊。因此，建议国家对特殊形态的自然保护区能够考虑到保护对象的特殊性和其治理的重要性，给予地方政府管理或地方立法一定的权限，能够切实保护荒漠型自然保护区的生态环境。

    （三）关于立法队伍的建设问题

    建设一支高素质的立法工作队伍，是加强和改进地方立法工作的基础性、战略性任务。目前，地方人大普遍存在立法队伍薄弱、立法人才紧缺、立法能力不足的问题。从我省实际看，法工委目前仅有工作人员17人，各设区的市法工委一般也只有2-4人，大多没有法律教育背景或者法治实践。解决这些问题，仅靠地方努力难以实现，迫切需要中央层面从顶层设计上予以统筹考虑。近几年全国人大常委会提出了要加强立法队伍建设的意见建议，但仍然缺乏实际保障立法队伍建设的有效措施。比如，如何提高立法人员待遇、留住立法人才、吸引人才从事立法工作，还需要全国人大常委会尽快出台一些切实有效的激励措施，以建立一支专业化、职业化的高素质立法队伍，适应新时代地方立法工作的需要。

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。在新形势下，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想指导立法实践，在党的领导下，继续走精细化立法路线，恪守“不抵触、可操作、有特色”原则，秉持“小切口、大纵深”的做法，深化科学立法、民主立法、依法立法实践，坚持问题导向，提高立法质量，不断提高地方立法的针对性和实效性，为甘肃的改革和经济社会发展提供有力的法制保障。