认真履行宪法法律职责 加强和改进规范性文件备案审查工作
广东省人大常委会
规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度。习近平总书记提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。党的十八大以来，按照党中央和全国人大常委会的有关部署，广东省人大常委会认真履行宪法法律职责，切实加强和改进规范性文件备案审查工作，在实践中不断深化认识、推进任务落实，创新工作方法，完善制度机制，增强针对性和实效性。
一、提高政治站位，充分认识开展规范性文件备案审查工作的重大意义
党中央和全国人大常委会关于加强规范性文件备案审查工作的新战略新任务新要求，对地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查工作提出了新使命、新要求。因此，做好新时代规范性文件备案审查工作，必须充分认识其重大意义。
（一）加强规范性文件备案审查工作，是坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的重要保证
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，一直强调加强规范性文件备案审查工作。全国人大常委会明确指出，备案审查一要保证中央令行禁止，二要保证宪法法律实施。广东省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习领会党中央和全国人大常委会的决策部署，充分认识到备案审查是一项宪法性制度和具有高度政治性的工作，加强规范性文件备案审查工作，是牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记权威和核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的重要保证，认真研究和推动全省各级的备案审查工作，及时制定《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、建设全省统一的规范性文件备案审查信息平台，规范和促进全省备案审查工作顺利开展。
（二）加强规范性文件备案审查工作，是坚持依宪治国、加强宪法法律监督和维护宪法权威的重要举措
习近平总书记提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。党的十八届四中全会指出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大部署要求，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。宪法和立法法、监督法对规范性文件备案审查制度作了重要规定。广东省人大常委会充分认识到，备案审查是中国特色的宪法监督制度，宪法法律赋予的职责十分重大，实践中高度重视加强备案审查各项工作，监督和促进各类规范性文件符合宪法精神，维护宪法权威。
（三）加强规范性文件备案审查工作，是维护国家法制统一和人民群众合法权益的重要途径
习近平总书记提出，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。规范性文件是为贯彻实施宪法法律而形成的重要文件，涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力，这类文件是否合宪合法、适当管用，直接影响到宪法法律实施和法治“最后一公里”是否顺畅，影响到人民群众的切身利益。广东省人大常委会在工作实践中不断深化对备案审查工作重要性的认识，高度重视增强备案审查工作实效，依法纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的内容，努力让文本上的宪法法律“活起来”“落下去”，更好地保证中央决策部署令行禁止、维护法制统一和人民群众合法权益。
二、坚持目标和问题导向，增强规范性文件备案审查工作的针对性和实效性
近年来，广东省人大常委会认真贯彻落实党中央、全国人大常委会和广东省委的部署，直面我省备案审查工作中存在的制度机制不够健全、备案范围及审查标准不够明确、机构人员不足和工作效率质量有待提高等实际问题，以加强备案审查制度和能力建设为抓手，着力抓了以下四项重点工作，取得了较好成效。
（一）注重规范引领，建立健全规范性文件备案审查制度机制
规范性文件备案审查制度是备案审查工作有效开展的重要保障。广东省人大常委会高度重视加强备案审查制度机制建设，努力推动备案审查工作规范化和长效化。
一是不断加强制度建设。为贯彻修改后的立法法关于备案审查的新规定，2016年5月，省人大常委会主任会议通过了《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》，明确了规范性文件的备案范围、审查方式、审查标准、审查和纠正程序等制度，特别是把设区的市的政府规章纳入备案审查范围和增加了主动审查方式，增强了可操作性，加强了对市人大备案审查工作的指导。为提高备案工作效率和实现有件必备，2016年11月，省人大常委会办公厅出台了《关于启用省人大常委会规范性文件备案审查信息平台和开展规范性文件电子报备工作的通知》，启动规范性文件电子报备工作，建立电子备案制度，规范电子报备的标准、格式及期限。在总结《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》实施十年历程的基础上，2017年10月，省人大常委会启动《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》制定工作，并于今年5月提交常委会一审。为加强全省工作指导，针对各地备案审查工作中的突出问题，2017年12月，省人大常委会主任会议通过了《关于加强新形势下规范性文件备案审查工作的指导意见》，对我省各级人大常委会如何做好新时代备案审查工作提出新要求，进一步明确备案范围、审查标准和制度机制、能力建设等工作要求，提升备案审查工作的科学化、民主化、专业化水平。为总结经验，更好地推动我省备案审查工作上新台阶，2018年5月，省人大常委会首次听取和审议省十二届人大以来备案审查工作情况报告。
二是不断健全工作机制。备案审查工作机制是落实备案审查制度的重要保障。2016年5月，省人大常委会建立统分结合的备案审查机制，由省人大常委会办公厅负责对报备的规范性文件的接收、登记和分送，省人大有关专门委员会、常委会工作机构根据职责分工负责审查，常委会法工委负责审查工作的综合协调；在审查中发现重大问题或出现审查意见分歧时，由省人大法制委牵头组织联合审查，发挥各专委和有关常委会工作机构、法工委的优势，形成审查合力。建立第三方有序参与审查的机制。在省十三届人大聘请的立法咨询专家中确定专项小组，负责规范性文件审查的咨询工作。对初审后认为可能存在问题的规范性文件，采取书面征求意见、召开座谈会、论证会和实地调研等形式，听取规范性文件制定机关、相关部门、专家学者、人大代表和审查建议人等方面的意见，广泛凝聚共识。
（二）抓住关键环节，着力建设全省统一的规范性文件备案审查信息平台
备案审查信息平台建设，是规范性文件备案审查工作适应信息化时代要求，提高工作效率和质量的关键环节。全国人大常委会高度重视这项工作，部署提出加快建立全国统一的备案审查信息化平台，要求各地区结合自身实际，按照标准、网络、内容、数据“四统一”的规定，抓紧建立省级备案审查信息平台，今年年内延伸至所有有立法权的地方人大。广东省人大常委会将备案审查信息平台建设作为提高全省各级备案审查能力建设的重要抓手，积极推进备案审查工作的规范化、数字化和智能化,取得了报得上、收得住、分得出、审得准、改得好的积极成效。
一是积极先行先试，加快推进信息平台建设。2016年9月，省人大常委会正式启动全省统一的规范性文件备案审查信息平台建设，当年11月初步建成并上线运行开展电子备案工作。全国人大常委会对广东的这项工作非常关心和支持，在全国人大常委会办公厅、法工委举办的4次备案审查信息化建设推进座谈会上，均安排作了成果展示汇报，指导和帮助信息平台加快先行建设。到2017年12月，信息平台基本完成建设。目前，信息平台具有电子备案、智能辅助审查、审查意见征集和统计分析等主要功能，涵盖了规范性文件备案和审查的全部业务，还可对外实现网络提交、处理和反馈公民审查建议，查询本省规范性文件等6项公众服务，较好地落实了“四统一”的平台建设要求。
二是注重互联互通共享，加快实现平台对接和使用单位全覆盖。推动信息平台全省共享使用，举办3期平台使用专题培训班，推动全省各级从事备案审查工作的业务人员熟练使用平台，今年6月已经授权本省21个地级以上市人大和3个自治县人大使用平台，同时注意避免各地重复建设。我省信息平台已初步完成与全国人大法规备案审查信息平台的对接，联通了省人大机关、省政府办公厅和各地级以上市人大、市政府，实现了在线备案审查一体化，为全省有关国家机关、社会团体、企业事业单位和公民等提出审查要求、审查建议，提供“一站式”网上审查服务，积极回应社会关切。
三是规范电子报备，不断完善预警、监测、分析、反馈多种备案功能。2016年11月，省人大常委会办公厅启动规范性文件电子报备工作，建立电子备案制度，规范电子报备的标准、格式及期限。信息平台自动对报备、备案机关和人员提供预警服务，对省政府公报刊载的规范性文件进行在线监测，实时统计分析和反馈、通报每一个报备机关的报备率、及时率和规范率，工作效能明显提高。截至2018年6月底，各报备机关通过信息平台进行规范性文件电子报备共180件，基本实现报备电子化。
四是探索智能化审查，着力提高审查工作效能。将立法法、监督法规定的审查标准和“行政三法”关于政府规章的制定权限等进行梳理和列项，制成审查规范性文件重点内容的标准表，纳入信息平台的审查功能模块，对是否存在不适当问题，审查人员可借助平台智能辅助功能进行分析判断后，在该标准表的有关列项中进行勾选，作出初步审查。审查人员还可以使用信息平台的智能辅助审查功能，对审查的规范性文件与相关法律法规进行智能匹配，对任一条款进行比对分析，发现可能存在不适当问题的条款自动标记显示，自动生成初审意见，工作效能大大提高。
（三）创新工作方法，增强规范性文件备案审查工作效能
积极适应信息化时代新要求，大力推行规范性文件电子报备工作。2013年以来，省人大常委会共接收省政府、21个地级以上市人大常委会和市政府报送备案的规范性文件共673件，其中，经济特区法规109件，省政府规章80件，省政府决定、命令等161件，地级以上市人大及其常委会决议、决定68件，设区的市政府规章255件。2016年11月平台投入使用以来，各报备机关通过平台进行规范性文件电子报备共180件，实现报备电子化。平台自动对报备、备案机关和人员提供预警服务，对省政府公报刊载的规范性文件进行在线监测，实时统计分析和反馈、通报每一个报备机关的报备率、及时率和规范率，工作效能明显提高。同时，广东省人大常委会依法做好依申请、依职权的审查工作，还进行了联动审查的探索与实践，纠正存在违法问题的有关规范性文件，不断创新审查方式，增强审查实效：
一是依申请进行审查。2013年以来，省人大常委会收到公民提出的审查建议10件，对涉及的规范性文件进行了认真研究和审查，做到件件有研究和回复，及时回应了人民群众的关切。例如，根据2015年11月我省1位公民提出的审查建议，对有关地方政府规章关于从事有关散装水泥生产项目应报所在地县级以上城乡建设主管部门批准的规定，与行政许可法关于不得设定企业前置性行政许可的规定不一致的问题，进行审查研究。经多次沟通，制定机关于当年年底反馈了结合多部规章集中清理和打包修改的意见，省人大常委会工作机构持续跟进和协调，相关规章于2018年1月进行了修改。
二是依职权进行审查。发现规范性文件有与法律、法规不一致问题，及时研究处理。例如，2017年8月，审查发现有关地方政府规章关于对从事瓶装燃气送气服务人员违反瓶装燃气经营企业内部管理制度的行为给予行政处罚的规定，与上位法的规定不一致，经与有关市人大常委会、制定机关进行多次沟通，于2018年4月进行实地调研并召开座谈会，推动了相关地方政府规章的修改。
三是开展联动审查。省人大法制委、常委会法工委与省政府法制办、市人大常委会进行联动审查，并统一审查标准，对设区的市的政府规章进行审查。例如，与省政府法制办、有关市人大常委会就上述燃气管理方面的2件规章进行了联动审查，有力地促进了设区的市的政府规章制定和修改的规范化。
四是参与党内规范性文件联动审查。2013年以来，收到我省党内规范性文件540件，对其中36件提出了审查意见，为维护宪法法律和党内法规的统一性、权威性发挥了积极作用。例如，有关市的党内规范性文件中作出关于对违法建筑实施即建即拆、扣罚绩效补贴（工资）或奖金的环境治理责任追究方式的规定，与法律规定不一致，对此，我们提出了审查意见，省委办公厅要求有关制定单位自行纠正。
（四）加强部署指导，提高全省规范性文件备案审查工作水平
一是做好衔接联动，实现省级规范性文件备案审查全覆盖。为贯彻党中央、全国人大常委会有关部署，由省委办公厅牵头，省人大常委会、省政府法制办积极推动，建立了省委办公厅、省人大常委会法工委、省政府法制办之间的备案审查衔接联动机制，形成互联互通互动的工作格局，在省级层面实现规范性文件备案审查全覆盖。
二是把加强对全省各级人大常委会备案审查工作的指导作为一项重要工作职责。2015年，以立法法修改后赋予设区的市立法权为契机，要求设区的市人大常委会在其法工委内设立包括备案审查科在内的“两科一室”，并督查落实。2016年12月，会同省政府组织召开全省规范性文件备案审查工作会议，对新形势下开展备案审查工作作出工作部署，编印了《规范性文件备案审查工作手册》，指导、培训和推动各级人大常委会开展备案审查工作。
在取得上述成效的同时，我省备案审查工作还存在一些问题和薄弱环节，需要认真研究解决：一是有些部门对备案审查工作重要性的认识有待进一步提高，有的地方重立法轻备案审查或重备案轻审查问题仍然存在，一些设区的市人大在工作中发挥承上启下作用、主动作为不够；二是备案范围、审查标准及其依据有待进一步厘清，如地方“两院”制定的规范性文件是否可能纳入同级人大常委会的备案审查范围需要明确；三是信息平台的管理规范性还不够，技术开发力量还不强，对信息化成果的运用还不充分，信息平台的管理人员还不足。四是备案审查队伍建设和工作能力水平有待进一步提高，各级人大现有从事备案审查工作的机构和人员力量、能力仍然较为薄弱。
三、明确方向和重点，进一步加强新时代规范性文件备案审查工作
习近平总书记提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的十九大对推进全面依法治国、加强宪法实施和监督提出新的更高要求，十三届全国人大常委会对贯彻实施宪法、加强宪法法律监督及备案审查工作作出新的部署。广东省人大常委会将全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习、深刻把握习近平总书记关于人民代表大会制度的新理念新思想新战略，认真贯彻本次全国地方立法工作座谈会的精神和要求，切实履行宪法法律使命，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，突出工作重点，进一步加强新时代备案审查工作。主要工作设想：
（一）进一步加强省内各级规范性文件备案审查工作的部署指导。以本次地方立法工作座谈会的召开为契机，今年下半年审议颁行《广东省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》，全面提高备案审查工作信息化水平。指导推动全省各级人大备案审查工作的深入开展，将备案审查纳入省人大常委会今年举办的立法培训班的培训内容，帮助全省各级人大常委会加强备案审查制度和能力建设，提高备案审查人员的业务水平。
（二）进一步加强规范性文件备案审查制度机制建设。推动各级人大常委会会议听取审议备案审查工作情况报告的制度化、常态化。建立省人大常委会对备案审查工作的统筹协调机制，协调解决工作中的重点难点问题，实现信息平台与办公厅无纸化办公平台互联互通，与各专委实行无缝对接。
（三）进一步加强全省统一的规范性文件备案审查信息平台建设。贯彻落实全国人大常委会法工委举办的备案审查信息平台建设现场推进会的部署，坚持边使用边优化，不断完善全省统一的信息平台的备案、审查、意见征集汇总和统计分析等主要功能，着力优化智能辅助审查功能，不断提升备案审查智能化水平。进一步拓展范围，力争今年内所有的县级人大常委会使用全省统一的信息平台，充分发挥信息平台效用，构建上下工作联动、信息互通的备案审查工作格局。
（四）进一步加强规范性文件精准审查和依法纠正工作。落实全国人大常委会法工委的有关要求，加大对地方政府规章的主动审查力度。及时运用信息平台，对涉及社会民生、生态环保、知识产权保护等重点领域的规范性文件，开展专项审查。运用大数据审查手段，提高审查的精准性。加大纠正督促力度，对存在违法问题的规范性文件，依法予以纠正，增强监督实效。
提三点建议：一是建议全国人大常委会研究出台关于健全全国各级人大备案审查工作机构和配备专业人员的指导意见；二是建议明确地方“两院”制定的规范性文件是否纳入同级人大常委会的备案审查范围，明确地方政府规章关于行政处罚、行政强制等方面的具体权限，以利于地方人大准确把握备案范围和审查标准；三是建议全国人大常委会法工委加强对地方人大常委会规范性文件备案审查信息平台建设的指导，尽快建立国家法律数据库，推动全国人大法规备案审查信息平台与省级人大常委会规范性文件备案审查信息平台对接，实现全国范围内的权威法律数据共享。
