加强生态环保领域立法 护航江苏生态环境高质量

    党的十九大把生态文明建设提升到中华民族永续发展千年大计的战略高度，提出要推进绿色发展，构建人与自然和谐共生的现代化建设新格局。今年全国两会通过的宪法修正案将建设“美丽中国”和生态文明写入宪法。生态文明入宪为生态文明建设提供了根本法治保障。习近平总书记在十九大之后第一次到地方视察就来到江苏，强调要贯彻新发展理念，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。省委十三届三次全会把“生态环境高质量”作为“六个高质量”之一，提出要下大力气补齐拉长生态环境突出短板，把江苏建设得更加令人向往。我省人大常委会紧紧围绕中央、省委加快推进生态文明建设的重大决策部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，深入落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记视察江苏重要讲话精神，不断加强生态环境保护立法，用最严格的法规制度来保护生态环境。

　　 一、我省生态环境保护领域立法概况

    我省人大常委会贯彻落实党中央、省委关于生态文明建设的决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，统一认识，凝心聚力，牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，始终坚持把生态环境保护立法放在突出位置，围绕加强生态省和绿色江苏建设，坚持问题导向和法治思维，通过立法保护和合理利用资源、防治环境污染，改善生态环境。早在地方立法工作起步初期，我省就重视通过法制保护环境资源，通过立法改善生态环境、促进资源节约。三十多年来，我省在环境保护、资源利用、生态建设等方面制定了大量的具有江苏特色的地方性法规。截至今年7月，省人大常委会共制定生态环境保护地方性法规82件。

    三十多年来，省人大常委会制定和修改的生态环境保护法规呈逐年上升态势，最近几届一直保持高数量平稳态势，显示了不断加强生态环境保护立法的趋势。其中，五届人大常委会制定1件，六届人大常委会制定1件，七届人大常委会制定3件，八届人大常委会制定8件、修改4件，九届人大常委会制定17件、修改2件，十届人大常委会制定17件、修改17件，十一届人大常委会制定17件、修改21件，十二届人大常委会制定18件、修改22件，走势见下图。

    从发展的时间段看，我省生态环境保护立法大致可以分为四个阶段。第一阶段从1980年1月省五届人大常委会建立到1992年省七届人大常委会，为我省地方生态环境保护立法工作的起步探索阶段。这一阶段生态环境保护立法表现在数量少，共制定生态环境保护立法5件。1980年6月27日，省五届人大常委会第四次会议通过了《江苏省城市卫生管理暂行规定》。这是我省地方法制建设史上的第一部地方性法规，也是生态环境保护领域的第一部地方性法规。该法规只有短短10条，以现在的立法技术来衡量，它通篇采用文件语言，没有适用范围、施行日期等法规的必备条款，似乎不能称为法规。但是，在当时的历史条件下，它的出台对加强我省城市卫生管理、改善城市面貌和人民群众生活环境，发挥了十分重要的历史作用。它的颁布施行开启了我省生态环境保护地方立法的先河，具有里程碑的意义。从此，我省的生态环境保护地方立法工作犹如一个呱呱坠地的婴儿，沐浴着改革开放的春风，与时俱进，茁壮成长。第二阶段从1993年至2002年，是我省八届、九届人大任期，生态环境保护立法逐步提高阶段。这一阶段在党的十四大精神和邓小平同志视察南方重要谈话的鼓舞下，我省的生态环境保护地方立法工作伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，日益成熟。八届人大常委会共制定和修改地方性法规12件，九届人大常委会共制定和修改地方性法规19件，无论是数量还是质量相较于第一阶段都有了飞跃。第三阶段是我省十届、十一届人大任期，从2003年到2012年，在科学发展观指导下，我省生态环境保护立法快速发展阶段。省十届、十一届人大常委会把提高立法质量放在更加突出的位置，坚持科学发展观，制定和修改的数量进一步提升，每届都超过30件。第四阶段是从2013年至今，十二届人大常委会之后，在以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为方向指引下，我省生态环境保护立法进入全面提高阶段。经过20多年立法实践，随着有中国特色社会主义法律体系不断完善，十二届人大常委会制定和修改生态环境保护立法的数量达到40件，制定和修改并驾齐驱。以2015年为例，我省人大常委会当年共审议了13件地方性法规，关于生态环境保护的就占5件，分别是：《江苏省大气污染防治条例》《江苏省绿色建筑发展条例》《江苏省循环经济促进条例》《江苏省农业综合开发条例》《江苏省旅游条例》，都是针对我省经济社会发展中资源和生态环境迫切需要立法保护的方面而制定的地方性法规，也是广大人民群众非常关心的。

    从规范的内容看，已经制定的生态环境保护立法涵盖大气污染防治、饮用水水源保护、湿地保护、长江水污染防治、太湖流域水污染防治、水土保持等方面，按照生态环境保护大会提出的总要求进行分类，可以细分为生态文明建设、生态环境保护、污染防治三大类，其中生态环境保护类占较大比重，主要对自然资源保护、资源管理使用、污染物管理等进行了规范，为43件，占比52%；生态文明建设类主要对循环经济、清洁生产、节约用水等进行了规范，为26件，占比32%；污染防治类主要对水、机动车、大气等进行了规范，为13件，占比16%，具体分布见下图。

    总的来说，目前我省的生态环境保护立法不仅同国家的生态环境法律呈现一定的对应和纵向深化关系，而且还在内容上立足于本地实践进行了一定程度的“地方化塑造”，构建科学严密、系统完善、与国家上位法相配套的生态环境保护地方性法规制度体系。

　　二、江苏开展生态环境保护立法的做法和体会

    我省人大常委会围绕推动实施可持续发展战略，着力推进生态文明领域立法，将生态环境保护立法作为地方立法的重中之重，为切实抓好生态环境保护工作提供有力法治保障，还水乡江苏水清岸绿、鱼翔浅底，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁，还江淮大地鸟语花香、四季芬芳，不断提升人民群众的幸福感和满意度。生态环境保护地方立法的具体做法和体会有以下几点：

    （一）坚持问题导向，增强立法实效

    江苏地少人多，发展空间受到制约，资源环境承载能力已近极限，是经济持续健康发展的突出短板。我省在立法工作中自觉践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持问题导向，从实际出发，针对现实中存在的体制机制弊端和突出矛盾，把加强生态环境保护立法作为我省地方立法的重中之重。一是针对生态环境保护中带有紧迫性和普遍性的问题开展立法工作。2007年太湖蓝藻事件之后，省人大常委会迅速参与到“铁腕治污”当中，仅用半年多时间就修订了《江苏省太湖水污染防治条例》，排污超标最高可罚百万元等一系列最严格的水污染防治制度，促成了太湖水质的根本好转。二是针对人民群众关心的热点难点环境保护问题开展立法工作。机动车排气污染防治条例紧密结合国务院大气污染防治行动计划的要求，针对人民群众关心的“限牌、限购”热点问题，明确规定采取控制机动车保有量的措施，应当公开征求公众意见，经同级人大常委会审议，并在实施三十日前向社会公告。通过设计一定的程序保证民主决策、科学决策，维护人民群众的利益。三是针对经济转型过程中需要解决的突出环境保护问题开展立法工作。作为东部沿海省份，江苏开发强度大，资源环境约束强，生态环境压力大，经济转型势在必行，这也意味着发展方式的转变。作为国家首批循环经济试点省份，我省循环经济发展取得积极进展。2015年9月，省人大常委会在总结实践经验基础上，制定出台循环经济促进条例，最大化减少资源消耗，提高废弃物再利用和资源化水平，为促进转变发展方式、推动可持续发展提供了有力支持。针对通榆河水污染日益严重的问题，制定了通榆河水污染防治条例，努力破解经济发展与环境保护之间的矛盾，充分保障通榆河沿岸居民的饮用水安全。实践证明，立法工作只有坚持问题导向，回答好每部立法涉及的重点领域和现实中的问题，并作出科学合理的规定，才能确保出台的法规能行得通、立得住、真管用，取得符合客观实际、具有针对性和可操作性强的立法效果。

    （二）坚持立足省情，彰显地方特色

    地方特色是地方立法的灵魂。地方的特色立法也是国家法律、行政法规的重要补充。一直以来，我省地方立法强调要从省情实际出发，充分体现江苏特色，突出切实解决江苏经济社会发展中的问题，使制定的法规管用、实用、好用，一是准确把握本省自然地理人文实际。我省地处江淮下游，河湖纵横，水资源充沛，长江横穿本省南部，境内由太湖、洪泽湖、骆马湖等大中型湖泊。江苏独特的省情体现在我省的生态环境保护立法中，与水有关的地方性法规多达23件，占比28%，内容涉及水污染防治、水土保持、水资源保护与利用等方面。其中，在水污染防治方面，我们根据实际制定单项水体立法，立足于各自的保护要求，先后制定了太湖水污染防治条例、长江水污染防治条例、通榆河水污染防治条例，还有已经列入五年立法规划的洪泽湖保护条例。二是紧密结合改革实际进行立法。江苏的发展快于全国大多数省份的发展，许多方面的改革走在了全国的前列，许多在全国其他地方没有遇到的新问题，在江苏首先出现遇到了，地方立法要研究和解决这些问题。我省先后出台《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》《关于限制开山采石的决定》，这三个决定条款都只有十几条，但都有很强的针对性和可操作性，因地制宜地解决地方经济社会发展与资源环境保护之间存在的矛盾，产生了显著的社会效用。我省能源资源不足，开发利用太阳能、风能等新能源是解决问题的有效途径。2014年9月，通过的气候资源保护和开发利用条例，有力的促进了我省能源结构调整和新能源产业的健康有序发展。三是重视和加强自主性、先行性法规的制定。随着城镇化进程加快，城乡建筑材料的生产耗费了大量土地资源，2015年7月，制定出台绿色建筑发展条例，首开这一领域省级地方立法的先河。2015年7月，经江苏省人大常委会审议通过，镇江市人大及其常委会获得地方立法权。不到半年，《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》出台，成为新获立法权城市中首个报请批准的地方性法规。此外，我省人大常委会先后制定和批准的《江苏省云台山风景名胜区条例》《徐州市采煤塌陷地复垦条例》《苏州市生态补偿条例》《淮安市古淮河保护条例》《盐城市农作物秸秆综合利用条例》《连云港市海洋牧场管理条例》等法规，也都富有浓郁的地方特色。

    （三）坚持与时俱进，实施最严立法

    我省人大常委会把党的十九大作出的坚持人与自然和谐共生、实行最严格的生态环境保护制度等战略决策贯彻到法规中，用最严格制度最严密法治护蓝增绿，让其成为刚性的约束和不可触碰的高压线。体现在以下几点：一是建立山水林田湖草统筹保护的严密制度体系，实现若干重要的生态环境保护领域进行专门法规规制与在相关领域的地方立法中增加相关的生态环境保护规范条款相结合的地方立法。围绕资源节约利用，先后制定了节约能源条例、水库管理条例、地质环境保护条例、发展新型墙体材料条例、散装水泥促进条例等；围绕保护环境卫生，改善自然环境，先后制定了城市市容环境卫生管理条例、爱国卫生条例、城市绿化条例、全民义务植树条例、生态公益林条例等，为人民群众营造健康良好的生活环境；围绕防治污染，先后制定了环境保护条例、太湖水污染防治条例、长江水污染防治条例、通榆河水污染防治条例、海洋环境保护条例、辐射污染防治条例、固体废物污染环境防治条例、机动车排气污染防治条例等，切实加强环境污染治理，推动我省生态文明建设。二是建立最严格的法规制度，加强污染防治，保护生态环境斩钉截铁不留余地。为推动雾霾有效治理，2015年，省人大常委会在三次审议的基础上，提请省人代会审议通过了大气污染防治条例，全面强化了大气污染防治措施，被誉为“史上最严”。2017年省人大常委会启动太湖水污染防治条例修改工作，总结“依法治太、科学治水、铁腕治污”的经验，贯彻对太湖水污染治理更加科学、更加严格、更加严密的要求。机动车排气污染是造成雾霾的重要源头，2013年对机动车排气污染防治条例进行修订，进一步严格设计制度，加强综合防控。湿地是“地球之肺”，为促进湿地资源可持续利用，制定湿地保护条例。出台节约用水条例，全面实行最严格的水资源管理制度，深入推进节水型社会建设。在加强大气和水污染防治立法的同时，统筹推进其他方面的环保立法，先后制定了固体废物污染环境防治条例、水土保持条例、核污染防治条例。三是对生态环境保护地方性法规进行清理，立改废释并举，维护法制统一，体现时代进步。生态环境保护法律的稳定性和与时俱进是在社会实践中统一起来的，在保持稳定中与时俱进，在与时俱进中保持稳定。我省经济建设与环境保护的实践有了进步，有了发展，就要求生态环境保护做出相应的变革，就要及时修改与经济社会发展不相适应的规定。2017年，收到全国人大常委会法工委《关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理的函》后，我省人大常委会高度重视，迅速组织学习，准确把握自查、清理要求，作出工作部署，专门下发通知要求各市人大常委会、省政府法制办、省各有关部门抓紧落实，明确清理范围、清理标准和工作要求。在自查清理工作中，从严掌握清理标准，凡是与上位法规定的保护范围、禁止行为、处罚幅度等不一致的情形均作为清理内容。目前，根据全国人大常委会的要求，正在对生态环境保护领域的地方性法规进行清理，专门召集相关部门和十三个设区的市开会，组建清理工作小组，作出工作部署，重点对大气污染防治等方面的地方性法规进行清理，不仅做好现有法规的清理工作，也做好需要地方新配套的法规制定工作，确保取得实实在在的成效。

    （四）坚持制度创新，引领绿色发展

    地方立法是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。我省人大常委会紧紧围绕中心，服务大局，加快推进生态环境保护领域地方立法，在立法方法、内容、理念等方面不断开拓创新，生态优先、绿色发展不断取得新的成效。一是立法项目的体系上创新。长江是我国的第一大河流，是支撑中华民族实现伟大复兴“中国梦”的基础性、战略性资源，贯穿江苏腹地，流经南京、扬州、镇江、泰州、常州、无锡、苏州、南通8个设区的市，境内总长432.5公里，流域面积3.87万平方公里；沿江经济总量占全省八成，进出口占九成，产业、城镇、人口密集。为了保护长江生态环境，我省相继制定和批准一系列关于长江开发保护的地方性法规共25部，其中省级法规15部，设区的市法规10部，涉及长江水体保护、长江水资源利用和保护、长江岸线规划建设、长江水域监督四个方面，主要有江苏省长江水污染防治条例、江苏省人民代表大会常务委员会关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定、南京市长江桥梁隧道条例、镇江市长江岸线资源保护条例、苏州市长江防洪工程管理条例等。二是具体制度的设计上创新。2004年在全国率先制定的长江水污染防治条例，明确“先保护后建设，先规划后开发，先环评后立项”这一原则，确立上下游水质交接责任制和补偿制度等保护长江的重要制度，尤其是补偿制度的出台被列为当年全国十大环境新闻之一。至2017年，全省补偿资金累计已经超过18亿元，由省政府代为划拨，有力的推动了我省跨行政区域水环境矛盾的协调解决。三是立法方法上的创新。机动车排气污染防治条例立法调研，首次以公开邀请、自愿报名的方式确定立法座谈会参加人员，吸收公众代表参与机动车排气污染防治条例立法座谈会，对直面群众、广开言路的民主立法形式进行积极尝试。审议循环经济促进条例时首次开展立法协商，最大限度凝聚各方共识。

    （五）坚持区域协作，共护生态安全

    长三角地区是全国经济发展最快的地区，也是全国生态环境最为脆弱的地区。沪苏浙皖四省市地域相连、人文相近、经济相融，在经济社会发展中面临着许多共性的问题，特别是近些年工业化、城市化的迅猛发展，恶化了本地区的生态环境，使可持续发展受到严重威胁。三省一市建立生态建设和环境保护的合作框架，共同采取立法行动，刻不容缓。大气和水污染防治是一项跨区域的系统工程，长三角立法协作从大气和水污染入手，通过区域协作立法解决具体问题、推动区域共同发展。目前，沪苏浙皖四省市已经开展大气污染防治立法协作，共同制定大气污染防治法规，保护区域生态健康发展，这也是长三角区域立法协作首个项目。区域立法协作采用了三省一市共同议定一个立法主题，在确保立法精神一致的前提下，对各地具体的立法选项、调整对象、调整手段均不作统一要求的模式。在制定《江苏省大气污染防治条例》时，三省一市多次协调，共同解决问题，最终对区域协作专章进行了规范，明确规定与周边省市建立大气污染防治区域协调，促进省际间的联防联控。污染是流域性的，区域协作立法将生态上具有广泛内在关联的地区连接成为生态环境保护立法的有机共同体，通过区域共同体协调立法的模式促进生态环境保护立法向1+1 > 2的效率模式转化。今年7月5日，三省一市人大常委会负责同志共同签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。根据协议，三省一市人大常委会将在以往交流合作的基础上，进一步建立健全主任座谈会机制和秘书长沟通协商机制，加强地方立法工作协同、强化监督工作联动、协同讨论决定重大事项、开展跨区域代表活动、联合组织专题调研、共享人大工作经验。

　　三、进一步加强生态环境保护立法的几点建议

    结合我省在生态环境保护立法实践中遇到的问题，提出以下几点建议：

    一是目前地方环保立法与上位法重复的比率依然很高，有的条文重复高达一半以上，地方环保立法怎样既要严格遵循上位法，又要对上位法进行补充规定、配套细化，避免重复照抄，充分发挥和强化地方立法的贯彻实施功能，需要认真研究、妥善处理。

    二是这次生态环境保护法规清理，要求地方积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法，但是有些法律规定有的配套制度需要国家有关方面制定。在国家配套制度未制定出台前，地方如何探索先行性立法需要加强指导。同时，这次清理时间紧、要求高，在国务院有关部门未及时对部门规章和有关保护标准修改完善的情况下，地方是否可以先行清理。

    三是宪法和立法法修改之后，设区的市获得了在生态环境保护领域的立法权，如何配置省和设区的市立法资源，需要加强研究、指导和规范。

    四是在相关法律法规中规定体现环境保护的内容。仅仅做好环境保护专项立法是不够的，要把生态优先的理念融入到立法工作中去，充分利用好立法资源，在其他相关法律法规中反映和体现环境保护的内容，更好地将生态环境保护立法与制定其他相关法律法规密切结合起来，如在城乡建设与管理、农业生产等领域。

    五是随着立法法对地方性法规制定范围作出明确规定,行政处罚法、行政许可法、行政强制法对地方性法规作出限制，同时，法律、行政法规逐渐完备，条文趋于细化，地方立法的空间已被压缩。建议发挥地方立法周期相对较短、灵活性较强、试错成本较低的特点，给地方立法一定的权限。比如，行政强制法清理时，我省长江水污染防治条例删去了封堵排污口的措施，但实际上，封堵排污口在防治污染方面非常管用、有效。

    六是建议加强对生态环境保护创新领域的立法研究，加快对生态补偿制度、排污权交易制度等的立法进程，制定专门的法律法规，进一步完善生态环境保护法律制度。