以习近平生态文明思想为指引
扎实推进地方生态文明立法工作

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展了一系列根本性、开创性、长远性的工作，推动我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化，形成了经过实践检验的习近平生态文明思想，成为包括生态立法在内的生态文明建设的根本遵循。近年来，辽宁省人大常委会在习近平生态文明思想指引下，认真贯彻习近平总书记关于立法工作的重要批示，牢固树立绿色发展理念，着力抓好重点问题，在生态立法方面进行了大量探索和实践，全省生态立法呈现出数量多、覆盖面广、成效明显的特点，形成了较为丰富的生态文明制度体系，推动辽宁生态文明法治建设迈出重大步伐。

    一、深刻学习贯彻习近平生态文明思想，科学构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系

    生态环境是人类生存和发展的根基，依法保护生态文明，事关亿万人民福祉，事关中华民族永续发展。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。辽宁省人大常委会认真学习和贯彻落实党的十八大、十九大精神，深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想，将习近平生态文明思想与习近平总书记关于立法工作的一系列重要指示紧密结合起来，切实增强做好地方生态文明立法工作的责任感和使命感，把生态文明立法做为工作的重中之重，坚持立改废释并举，努力开创生态文明立法新局面。

    （一）提高认识，加快步伐，为生态文明建设提供法治保障。良法善治，立法先行。辽宁省人大常委会坚持把生态文明建设立法作为地方立法的重点领域，在立法思想认识上，坚持以人与自然和谐共生树立科学观念，坚持以绿水青山就是金山银山提升认知水平，坚持以良好生态环境是最普惠民生福祉践行宗旨精神，坚持以山水林田湖草是生命共同体统筹系统施策，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境强化法规效力。在立法规划安排上，增强“四个意识”，坚决维护党中央的权威和集中统一领导，全面贯彻落实党中央决策部署，按照省委生态文明建设的具体要求，充分发挥人大对立法的主导作用，将生态立法项目作为其优先考虑部分，不断提高生态立法在立法规划中的权重。在立法理念要求上，将生态保护意识挺在前面，回应人民群众对加快提高生态环境质量的期盼；将生态保护放在优先位置，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的思路；将生态保护制度作为高压线，把制度的刚性和权威树立起来，不作“选择题”，作好“必答题”；通过立法明确生态文明建设责任，设定严格处罚标准。在立法空间布局上，紧紧围绕国家已形成的，以宪法为核心，以环境保护法为基础，相关环境资源保护多部法律为依托的生态文明系列法律，结合辽宁具体实际，突出地方特色，紧紧抓住山、水、空气、土壤、植被等各类自然资源禀赋，结合我省存在的问题根源，制定与国家法律相配套、创制性的地方性法规，为国家生态环境保护法治体系提供有益补充。党的十八大以来，辽宁省人大常委会在原有的生态立法的基础上，进一步加快生态立法步伐，制定和修改省本级地方性生态立法项目39件，占比29.3%，特别是2017年制定和修改13件，占比44.8%。省十三届人大常委会立法规划安排审议的地方性生态立法项目11件，占比35.5%，特别是2018年，安排审议3件，占比33.3%。与此同时，及时梳理和完善不适应生态文明建设要求的地方性法规，共修改生态法规32件（次），确保法规体现时代性、符合规律性、赋予创造性。

    （二）突出问题，全面覆盖，为人民群众创造良好的生态环境提供立法支撑。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。辽宁省人大常委会坚持以人民为中心，立法保护生态环境，依法创造优美的生态环境，满足人民日益增长的美好生活需要。辽宁是国家重要的老工业基地，重化工业比重高，生态环境存在污染重、损失大、风险高等问题，生态环境治理和保护任务十分艰巨。省人大常委会以环境保护条例为统领，突出与人民群众最密切相关的重点领域，聚焦天蓝、山青、水绿、海碧、土净的生态建设目标，实施“靶向”立法，形成了山、水、林、地和空气的全方位空间治理、全覆盖约束机制的法治格局。一是着眼于保卫蓝天，坚决打赢蓝天保卫战是地方立法的重中之重。为了消除和减少重污染天气，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁，常委会审议通过了大气污染防治条例、机动车污染防治条例等；针对东北地区冬季采暖期长、燃煤小锅炉污染严重问题，常委会制定了节约能源条例、城市供热条例等。二是着眼于净化水源，坚决打好水源保护、河流治污、河道修复攻坚战，还老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象，常委会审议通过了地下水资源保护条例、水能资源开发利用管理条例、辽河流域水污染防治条例、大伙房饮用水水源保护条例、东水济辽工程管理条例、河道管理条例、水文条例、辽河保护区条例、凌河保护区条例等。三是着眼于土壤治理，强化土壤管控，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心，常委会审议通过了实施《土地法》办法、水土保持条例、防沙治沙条例、矿产资源管理条例、地质环境保护条例等；农业农村环境也直接影响到人们的生活，为持续开展农村农业环境整治行动，改善农业环境，让老百姓的米袋子和菜篮子安全健康，常委会审议通过了农业资源综合管理与保护条例、农业环境保护条例等。四是着眼于青山与森林保护。绿水青山就是金山银山，这是重要的发展理念，绿水青山不仅是自然生态财富，也是社会经济财富，为了让青山持续发挥效益和经济社会效益，常委会审议通过了全国首个青山保护条例，还通过了湿地保护条例；为保护森林自然生长和扩大覆盖面，常委会制定了实施《森林法》办法、风景名胜保护管理条例等。

    （三）聚集合力，同向而行，为全省生态文明建设提供安全屏障。生态文明建设是系统工程、全局工作，要坚持党委领导、政府主导，要压实各级责任，层层抓落实。辽宁省人大常委会立足于依法履行地方立法职责，在加强本级生态立法的同时，还向有立法权的市和民族自治县层层传导全省生态立法工作布局，形成了全省人大系统上下协同、人大与政府横向联动的工作格局，引领各方共同编织起地方生态保护制度网。一方面，发挥设区市人大及其常委会及民族自治县人大的立法积极性，指导和引导设区市人大及其常委会和自治县人大根据本地的具体特点，制定更具地方特色、更有针对性和可操作性的生态环境保护法规；党的十八大以来，辽宁省人大常委会共审查批准有立法权的市和民族自治县生态法规47件，占比35.3%，其中仅2016年和2017年就批准29件。新获得立法权的市通过的首部法规多为生态立法，如：丹东市和盘锦市的湿地保护，铁岭、葫芦岛、营口等市的水源保护，朝阳市的供热和矿山生态环境保护，锦州市的大气污染防治，辽阳、盘锦市的市容和环境卫生管理等；八个民族自治县已出台的条例中有56.1%涉及生态文明建设。另一方面，着力推动省政府规章和规范性文件与地方立法有机衔接，采取地方立法授权、备案审查等方式督促政府制定配套制度办法，综合利用地方性法规、政府规章、规范性文件三个层次的制度资源，力求建立以地方性法规为核心，政府规章为支撑，规范性文件为主体的系列科学制度，如省政府出台的《辽宁省扬尘污染防治管理办法》、《辽宁省秸秆焚烧防控责任追究暂行规定》等，切实将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线通过制度保障落到实处。

　　二、紧紧围绕生态环境保护突出问题提高生态立法质量，推动形成生态文明建设长效机制

    习近平总书记指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”十九大报告要求科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。质量是立法的生命线，是良法之前提。党的十八大以来，省人大常委会把握提高生态立法质量这个关键，牢牢抓住本地区生态领域的突出问题，紧紧围绕我省自然禀赋特点，有针对性的开展生态立法工作，制定出台了符合本地实际、突出重点问题、切实有效管用、顺应人民意志的地方性法规，依法促进全省生态文明建设、保障依法推进生态环境治理和保护。

    （一）把住空气，坚决打赢蓝天保卫战。重污染天气是辽宁最突出的生态环境问题，也是人民群众反响最强烈的问题。2017年5月25日，常委会通过了《大气污染防治条例》，条例中确定了以改善大气环境质量为目标，以立法的形式明确建立实行重点大气污染物排放总量控制制度，努力解决“大量生产、大量消耗、大量排放”问题，加强“散乱污”企业综合整治。2017年全省累计实施企业查封扣押案件265起，限产停产案件167起，按日连续处罚案件103起。为解决冬季清洁取暖，推进煤炭清洁高效利用，在条例中明确提出制定区域煤炭消费总量控制目标，鼓励“煤改电”、“煤改气”，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，条例明确提出“推进清洁供热实施方案，发展天然气、电等清洁能源供热”，条例还规定“限期淘汰、拆除燃煤小锅炉、分散燃煤锅炉和不能达标排放的其他燃煤锅炉”。2017年，全省淘汰城市建成区10吨及以下燃煤小锅炉，考核指标为4103台，实际淘汰6968台。快速增长的机动车已成为大气污染的重要因素，汽车尾气排放日益成为城市的重要污染源，辽宁省人大常委会还出台了《机动车排气污染防治条例》，通过禁止未达标车辆登记和行驶、严格车辆定期检测、限制黄标车行驶等有力措施，着力解决机动车排气这一重要大气污染源问题。沈阳、大连、锦州市分别出台了大气污染防治条例、机动车排气污染防治条例。2017年，全省已将16153辆注册登记黄标车全部退出运输市场。总之，通过地方立法打“重拳”、“组合拳”，蓝天保卫战已取得初步成效。2017年，全省达标天数平均为277天，达标天数比例为75.8%，高于国家年度考核指标1.3个百分点。

    （二）看住水源，着力打好碧水保卫战。水是生命的源泉，是人们赖以生存的不可或缺的生态资源，辽宁省人大常委会在水污染防治立法中，主要集中在三个方面。一是加强水源保护。我省的大伙房水库承担着全省14个市中的11个市的供水任务，为保护好这一重要水源、我们专门制定了《辽宁省大伙房饮用水水源保护条例》，大大扩大了水源保护范围，并在水源核心区域从事网箱养殖、农作物种植、使用化肥农药和掩埋动物尸体等方面规定了禁止性行为，确保水源、水体质量的绝对安全。此外，还针对省内重点河流，制定了《辽宁省辽河流域水污染防治条例》、《辽宁省凌河保护区条例》等，全面统筹左右岸，上下游的生态保护，划定水源保护区，严格管控在河流域建设生产石棉制品、放射性制品的企业，禁止建设高污染企业，依法保护、改善辽宁及辽西“母亲河”的水质，确保水体质量和流域生态良好。2017年，全省地表水86个国家地表水考核断面监测显示，49个为Ⅰ—Ⅲ类水质，占57%，同比上升8.2%。二是沿海环境治理。渤海综合治理是党中央提出打好污染防治攻坚战中的一场重大战役。辽宁陆地海岸线长达2000多公里，大部分位于环渤海地区，在区域上负有重要的治理责任。沿海五市是辽宁经济总量的主要聚集区，早些时候就是中央和省委确立的五大区域发展战略的重点，生态环境保护压力突显。为防止沿海经济带建设中出现生态环境问题，在2010年制定的《辽宁沿海经济带发展促进条例》中，专门设立一部分条款，对该区域陆地和近海的生态环境建设与保护进行了具体规定，用法治手段将保护挺在治理的前头，坚决避免重走先污染、后治理老路。沿海各市分别针对自身特点制定了生态环境保护有关法规。2017年，全省近岸海域水质以优良为主。一、二类海水面积之和占监测总面积的83.9%，同比上升8.3%。全省近岸海域功能区达标率继续保持稳定，功能区达标率在93.0%～96.5%，达到国家“水十条”考核目标。三是农业农村污染治理。针对农村污水、垃圾等严重环境问题，在环境保护条例中规定统筹建设农村生活污水收集系统及处理设施，完善生活垃圾收运设施，在农村集中居民点设置专门设施，集中收集、清运垃圾等固体废物，实施生活垃圾减量分类处置。2017年，全省在330个村庄启动农村生活垃圾分类减量，在118个村庄启动生活污水收集处理系统建设，推动近2.8万户村民完成“厕所革命”。

    （三）守住土地，积极推进净土保卫战。近些年来，针对越来越突出的土壤污染问题，省人大常委会坚持守“土”有责，将土壤污染治理摆在与空气、水污染治理同等重要程度来对待，坚决守护好我们赖以生息的生存要素。一是着手强化土壤污染管控。我省农用地土壤环境质量不容乐观，工矿企业及其周边土壤环境问题突出。全省约有90多万亩农用地土壤受到不同程度污染，约占总面积的1%。有色金属冶炼和重化工业等重污染企业周边土壤污染较重，据不完全统计，全省约有50多块工业遗留污染场地，个别地块污染特别严重。为此，在环境保护条例中规定环保等部门定期对重点企业以及城镇生活污水、垃圾、危险废弃物等集中处理设施周边土壤进行监测。2017年，全省土壤污染防治体系初步建立，土壤污染状况详查工作取得阶段性进展，污染地块得到有效管控，重点土壤污染治理项目稳步实施，土壤环境质量总体保持平稳。二是修复破坏的山体。我省矿业丰富，受采矿影响的区域面积达2202平方公里，矿山废渣累计堆放量达42亿立方米，占地面积146平方公里，成为辽沈大地的伤疤。为尽快解决矿产开采破坏山体及植被的突出问题，制定了《辽宁省青山保护条例》，将青山保护划分为禁止开发、限制开发和合理利用三类区域分类管理，即使在限制开发区域也禁止勘探、开采地下资源，在合理利用区域的开采活动，还必须边开发利用、边实施恢复。2013年以来，全省完成闭坑矿山生态治理11万亩，完成小开荒还林225万亩，工程围栏两万公里，新增绿化面积530万亩，新增森林面积220万亩。三是守护好湿地。湿地是生物多样性最丰富、生态服务功能最强大的自然生态系统，具有巨大的环境调节功能和生态功能，为此专门制定了《辽宁省湿地保护条例》。我省盘锦市拥有世界上保存最完好的湿地资源，自然湿地面积占比超过该市国土面积的一半，已被列入《国际重要湿地名录》。该市出台的《盘锦市湿地保护条例》，将湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生生物资源全部纳入保护范围，有力遏制了自然湿地面积减少、功能退化的生态风险。丹东市也出台了《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理条例》。

　　三、立足发挥科学引领和严格约束作用，推动绿色发展理念转化为共同行动

    绿色发展是生态环境保护的治本之策，是发展观的一场深刻革命，是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决污染问题的根本之策。辽宁省人大常委会将绿色发展理念作为立法中的基本准则，以改善生态环境质量为核心，并注重科学运用法律手段促进结构调整、产业升级和生产方式转变，坚持用最严格措施、最严密法治保护生态环境，让法规成为刚性约束和不可触碰的高压线。

    （一）推动立法发挥宏观调控功能，促进结构调整和生产方式转变。绿色发展方式是解决污染问题的根本之策，只有从源头上使污染物排放大幅降下来，生态环境质量才能明显好上去。在引领和促进绿色发展上，《辽宁省大气污染防治条例》明确规定，严格控制重点产能过剩行业新增项目，对石化等工业企业有关生产经营活动进行了具体规定，明确了产生废气的生产活动范围与防治措施，通过设置环保门槛淘汰落后产能、消减过剩产能，运用立法手段发挥宏观调控的职能作用。我们还在制定相关的地方性法规中对环境保护方面也做出规定，凡是涉及建设项目的，必须按照法律法规要求进行环境评价，严格执行评价标准，最大限度地减少人类活动对生态环境的影响。

    （二）着力增强刚性，提升生态法规硬约束力。严格的制度才能管住根本、管好长远，才能为生态文明建设提供可靠保障。在环境保护条例中，除从严惩处重点污染行为外，还创制性设立处罚条款，对引进高排放、高污染、高能耗项目等九种违规行为的责任人，给予降级、撤职、开除等处分；对为排污单位和个人提供生产经营场所的出租人拒不配合执法检查的，责令其改正，并处五千元至两万元不等的罚款。我们在机动车排气污染防治条例中规定，对排气污染物超标的机动车，不予办理注册登记和转入登记手续，修理整改后仍不达标的，予以强制报废。

    （三）集中强化监督检查，不断增强法规权威性和有效性。法律的生命力在于实施。辽宁省人大常委会在做好生态立法的同时，还将工作重点聚焦于法规实施情况的监督检查。党的十八大以来综合运用多种监督形式，连续两年开展大气污染防治执法检查，听取省政府贯彻落实大气污染防治法情况的报告并开展专题询问，做出了关于进一步加强大气污染防治的决议，并跟踪执法检查意见和建议的反馈及法规和决议的落实。连续三年监督环境保护与治理情况，持续检查督促辽河流域水污染治理和生态恢复，并专项督查地下水、土壤、青山、东部山区、农村环境、辽西北沙化等生态环境保护工作，有力维护了地方生态法规的权威，推动全社会树立起绿色发展理念，唤起人民群众生态环保意识。同时，通过一系列监督检查发现生态法规中存在的问题，及时加以修改完善，有效保证了法规的实施效力。

    新时代体现新要求、面临新问题、需要新思维。习近平生态文明思想为我们实施生态文明建设、推进生态环境保护提供了强大的思想武器、精准的行动指南。当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，为生态立法提供了大有可为的战略机遇期。在建设美丽中国新的伟大征程中，辽宁省人大常委会将全面深入贯彻落实党的十九大精神，不断汲取习近平生态文明思想精髓，严格对标“两个机关”建设要求，坚持科学立法、民主立法、依法立法，发挥人大及其常委会对立法的主导作用，紧紧以我省生态环境保护为问题导向，着力提高地方生态立法质量，奋力谱写辽宁生态文明建设新的篇章。