因地制宜 突出特色 加强和改进地方立法工作

    近年来，面对新形势新任务新要求，青海省人大及其常委会坚持围绕中心，服务大局，认真贯彻落实中央和省委决策部署，突出立法的地方特色和民族特征，着力在立法的有效管用上下功夫，通过立法保障了新青海建设。

　　 一、把握立法工作主线，坚持正确政治方向

    省人大常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，自觉坚持党对人大工作的领导，坚决维护宪法法律权威，发挥立法的引领和推动作用。

    坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证。常委会坚定不移坚持党的领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。认真贯彻落实党中央和省委出台的关于加强党领导立法工作的意见，坚持“严”的要求，“严”的标准，对立法规划编制和调整、年度重点立法项目、立法工作中的重大事项、重大体制和重大政策调整等，及时向省委请示报告，确保立法工作的正确方向。常委会党组全力落实省委立法要求，从政治高度、全局角度谋划工作和研究问题，在立法规划和年度立法计划执行过程中，充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用，提出对策方案，通过立法确保中央和省委重大决策部署落地落实。

    坚持科学民主依法立法。科学立法是提高立法质量的关键，核心在于尊重和体现立法规律。我们坚持从实际出发，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，着力改进立法调研工作，深入了解立法涉及的实际情况，坚持按需立法，进度服从质量，增强法规的针对性和可操作性，确保立法务实管用。民主立法是提高立法质量的重要保证。我们坚持问计于民，深入推进开门立法，进一步完善立法征求意见制度，搭建立法信息公开平台，拓宽征求意见渠道，注重做好意见采纳情况的反馈工作，积极回应社会关切，增强社会各界参与立法工作的积极性。依法立法是提高立法质量的基础。我们在法规草案审议过程中严格遵守立法法和相关上位法规定，坚持不抵触、有特色、可操作原则，严守立法权限和法定程序，依法规定行政许可、行政强制和行政处罚，不搞越权越位立法，确保法制统一。

    坚持人大主导立法。注重组织和立项环节的主导。在立法规划、计划编制过程中，加强立法组织协调，每届人大换届之初召开全省立法工作会议，每年年初召开全省立法计划工作会议，部署五年和年度立法工作，强化人大主导意识，由“等米下锅”向“点菜上桌”转变，增强立法工作的计划性和主导性。注重起草环节的主导。拓宽法规起草途径，探索建立由省人大相关专工委组织起草综合性、全局性、基础性的法规草案制度。修订了决定重大事项的规定等部分人大制度方面的法规，由环资委与法制委共同起草了青海省生态文明建设促进条例草案，这是常委会当年立项、当年起草、当年审议的自主性、先行性、创制性立法，为推进我省生态文明先行区建设提供了有力的法制保障。注重审议环节的主导。重视发挥常委会组成人员和人大代表的作用。在法规审议过程中充分发挥统筹协调作用，逐条研究常委会组成人员的审议意见，加强对立法重大问题的协调，既广泛听取各方意见，又摒弃部门利益，不回避矛盾，不搞无原则迁就，防止和克服部门利益法制化。

　　二、立足地方特色，推进重点领域立法

    省人大常委会以省情为基础、以民意为导向，加强保护生态环境、保障和改善民生、创新和加强社会治理等方面的立法，为促进社会稳定和长治久安、推动经济社会事业发展发挥了积极作用。

    注重生态环保领域立法，保障人民群众生态权益。青海作为我国乃至亚洲重要的生态屏障，生态地位极其重要，尤其三江源国家公园是我国面积最大、世界高海拔地区生物多样性最集中、生态系统最敏感的自然保护区。省人大常委会认真落实党中央、省委关于生态文明建设的系列决策部署，着力践行习近平总书记视察青海工作时提出的“扎扎实实推进生态环境保护”的重大要求，牢固树立生态保护优先理念，紧紧围绕生态建设综合性立法需要、流域区域生态环境管理、国家公园体制试点等重点项目开展立法，完成了湿地保护条例、湟水流域水污染防治条例、青海湖景区管理条例、水土保持法实施办法、可可西里自然遗产地保护条例等法规草案的审议工作，立法工作呈现生态立法步伐加快、比重上升、作用明显的良好态势，为我省向生态大省、生态强省的转变提供了坚实的法制保障。在可可西里自然遗产地保护条例草案审议过程中，通过开展立法协商，有效地分析研究申遗工作中存在的问题，梳理各管理机构职责权限，明确自然遗产地的保护范围，细化保护、利用和管理措施，完善维护当地农牧民合法权益机制，全面提高对遗产地保护的针对性和实效性，使遗产地保护更加符合青海生态文明先行区建设的要求，为申遗成功提供了有力的制度保障。

    加强民族团结领域立法，促进民族团结创建。青海省有53个少数民族，实行民族自治的区域占全省总面积的98%以上。青海各民族的发展和稳定，事关全国的发展和稳定。省人大常委会认真贯彻执行中央民族宗教方针政策，稳步推进民族宗教领域立法步伐，推进依法治理民族事务进程，按照加强联系、积极协调、提前介入、严格审查的工作思路，指导民族自治地方积极开展立法工作。先后指导各自治州制定民族团结进步条例、藏传佛教事务条例，这些单行条例的出台实施，不仅使党的民族宗教政策切实得到贯彻落实，民族特色得以彰显，民族文化得以弘扬，而且为创建民族团结进步先进区，推动民族团结进步工作实现常态化和规范化，保护群众宗教信仰自由，引导宗教与社会主义社会相适应起到了立法引领推动作用。指导修订了门源和河南两个自治县自治条例，使修订后的条例内容更加完善，更具操作性，为我省民族自治地方依法行使自治权，自主管理本地事务，维护社会和谐稳定提供了有力的法制保障。

    强化改革领域立法，推动改革和立法相互促进。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面深化改革和全面依法治国取得历史性成就。省人大常委会按照“在法治下推进改革，在改革中完善法治”的要求，确保立法工作精准服从和服务改革发展大局，围绕行政审批制度改革、讨论决定重大事项、落实“二孩”政策等重点工作修改法规，注重以法治思维体现和完善改革决策，增强了改革的实效性和影响力。在修改决定重大事项规定时，按照法定权限，把对改革开放和现代化建设有重大影响以及与人民群众切身利益息息相关、社会普遍关注的问题列为重大事项的内容，从而为省人大常委会更加规范有序地行使重大事项决定权提供法制保障。为顺应群众期盼、及时将中央改革决策部署落实落地，2013年针对国家“单独二孩”政策审议通过了关于“一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子”的决议，2016年修改计划生育条例落实“全面二孩”政策，保证了国家的新生育政策及时在我省落地。围绕“把青海打造成行政审批事项最少、审批效率最高、创新创业环境最优的省份之一”的改革目标，抓住行政许可重点内容和关键环节，深入调研，广泛征求意见，审议通过行政许可监督管理条例，扎实做好立法与改革决策的衔接工作，保证重大改革于法有据。

　　 三、突出问题导向，增强立法针对性和实效性

    省人大常委会坚持急需先立原则，积极开展创制性立法和自主性立法，对国家层面立法的原则性规范予以细化和延伸，确保立法务实管用。

    针对问题立法，立法解决问题。坚持以人民为中心的立法宗旨，以人民群众迫切期盼解决的问题为重点深入分析立法需求，确定立法项目。食品安全问题事关人民群众的身体健康和生命安全。随着食品安全法的修订实施，我省加大监管力度，食品安全形势总体稳定。但由于食品生产加工小作坊和食品摊贩规模小、分布散、数量多、生产经营条件简陋、从业人员食品安全意识薄弱等原因，导致监管难度大，亟待通过立法来引导规范。在食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例草案审议过程中，从“听部门意见多”转向“多听社会公众意见”，组织召开了小作坊小摊贩代表、食品检验检测机构、食品安全专家、人大代表、常委会委员等参加的征求意见座谈会,充分征求各方意见，提高立法民主化水平，切实构筑了以法治思维和法治方式维护食品安全的监管防线，保证了人民群众“舌尖上的安全”。

    立足客观实际，体现地方特色。地方立法的主要任务之一，就是用地方立法的形式，弥补国家立法的不足，反映地方需求，规范地方行为。在服务地方经济社会发展中，我们坚持从本地区的具体情况和实际需要出发，提前介入立项、起草、论证等过程，全程参与，全面了解情况，充分发挥人大主导作用。在三江源国家公园条例（试行）审议过程中，常委会根据三江源国家公园体制试点方案要求，在无上位法依据、无地方立法可借鉴的情况下，深入三江源地区开展调研，赴全国人大听取指导意见，多措并举，反复论证，在制度设计上，充分体现保障中央改革决策部署落地见效、切实解决保护区民生问题的法治思维和立法为民理念，明确规定三江源国家公园的保护、建设和管理，遵循保护优先、科学规划、社会参与、改善民生、永续利用的原则，为实现三江源国家公园体制改革、资源保护、管理建设的法治化、规范化和制度化奠定了基础。

    化解利益冲突，平衡利益关系。法律是社会利益关系的调节器。我们在立法过程中针对法规草案利益调整、意见分歧、部门利益法制化倾向等问题，加强组织协调，充分听取各方意见，平衡各方利益，从源头上遏制部门利益法制化倾向，并坚持“哪条管用立哪条、有几条立几条”的理念，把重点放在“关键条款”上，既避免立法资源浪费，又体现地方立法创新，确保立法务实管用。在公路路政条例草案统审过程中，针对公路及其附属设施损坏赔（补）偿费存在的实际问题，提前介入，积极开展立法调研和组织协调，理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方诉求和分歧所在，切实通过法规条文维护国有资产权益和公共利益。

        四、坚持质量第一，完善立法体制机制

    省人大常委会抓住提高立法质量这个关键，着力在接地气、抓要害、补短板上下功夫，立法体制机制不断得到完善和创新。

    注重体制机制建设，夯实立法工作基础。根据修改后立法法的要求，结合立法工作实际，修改了省人大及其常委会立法程序规定，并依法赋予设区的市和自治州地方立法权，制定了进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见，指导各市州人大全部制定了立法程序规定，进一步规范了我省各级人大及其常委会的立法活动。制定关于健全立法机制提高立法质量的意见，提出了完善立法起草、论证、协调、审议机制的具体措施,对立法过程和立法内容进行规范。建立了立法项目征集和论证工作规范，使立法规划、计划的编制更加科学、合理，体现立法的主导性，进一步增强了立法的针对性和可操作性。2018年，常委会探索通过委托第三方开展立法评估工作，该项工作的有效开展，将进一步推进精细化立法的步伐，提高立法的科学化、民主化水平。

    以法规清理为常态，实现立改废并举。法规清理是维护国家法制统一，提高立法实效，解决地方性法规与上位法不适应、不一致、不协调问题的有效举措。2017年，根据中央和省委关于推进“放管服”改革、生态法规清理工作要求，省人大常委会强化责任担当，对现行有效的法规条例进行集中清理，重点依照上位法、党的十八大、十八届历次全会精神，清理出不合时宜的法规条例，提出清理工作计划和步骤。今年上半年，打包修改省级及各市、自治州法规条例24部、打包废止7部。下半年，我们将按照全国人大关于抓紧完成生态保护地方性法规专项清理工作的要求，加快工作进度，加大工作力度，确保年内完成专项清理工作任务。其他方面法规需要打包修改和废止的，也正在按照时间表的要求稳步推进，以确保国家法制统一。

    坚持立法为民，拓宽社会参与立法渠道。注重发挥人大代表主体作用，借助“两室一平台”、基层立法联系点等积极拓宽代表参与立法工作的渠道，经常性邀请基层人大代表参与立法调研、座谈，列席相关委员会和人大常委会会议，切实增强人大代表参与立法的广度和深度。常委会法工委与省政协社法委共同起草并签订关于建立立法协商工作制度的备忘录，两委从2016年起每年年初签订立法协商工作计划，确定年度重点立法协商的项目。出台基层立法联系点工作暂行规定，设立12家基层立法联系点。出台立法智库专家工作规定（试行），选聘71名智库专家。各项制度的出台施行为开阔立法视野、增强立法能力、保障立法贴近民意、提升立法质量发挥了重要作用。近期，我们还将举办以科学立法、民主立法、依法立法为主题的法治论坛，在交流辩论、启发思维、凝聚智慧的基础上，制定和完善推进科学民主依法立法方面的制度规范，进一步提升立法工作水平。

    新时代赋予新使命，新征程激发新动力，新目标需要新作为。今后，我们将按照党的十九大对立法工作提出的新要求，在省委的坚强领导下，不忘初心、牢记使命、锐意进取、奋发有为，坚持以人民为中心，坚持正确政治方向，在加强重点领域立法的过程中深入推进科学民主依法立法，为建设更加富裕文明和谐美丽新青海作出积极努力。