生态环境保护地方立法的实践与思考

    生态环境问题是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。习近平总书记提出了绿水青山就是金山银山，良好生态环境是最普惠的民生福祉，用最严格制度最严密法治保护生态环境等一系列关于生态环境保护的重要论述。党的十九大报告用专章阐述了加快生态文明体制改革，建设美丽中国的重大举措。中国特色社会主义进入新时代，人民群众在生态、环保方面的美好生活要求也日益增长。新时代、新形势对立法工作提出了新的更高要求。在新的历史条件下，回顾总结生态环境立法工作的经验，分析存在的不足，进一步加强生态环境方面的立法工作，成为地方立法必须积极面对和研究探索的重要课题。

　　一、山西生态环境立法的基本情况

    山西省人大常委会坚决落实党中央和省委关于生态文明建设的重大部署。尤其是党的十八大以来，我省连续五年，每年积极开展生态环境地方立法工作，先后制定了森林公园条例、永久性公益林保护条例、城乡环境综合治理条例、汾河流域生态修复与保护条例，修订了环境保护条例和水土保持法实施办法，根据全国人大常委会的授权出台了大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定。这些法规的颁布实施，为保护生态环境，防治污染和其他公害，维护公众健康，促进经济社会可持续发展，实现“表里山河、生态美好的壮丽形象”提供了法制保障。

    我省生态环境保护类的法规具有很多共性，在立法过程中，我们主要采取了以下的举措：

    （一）坚持立足省情、突出法规的实效性

    地方特色是地方性法规的灵魂，是衡量一部法规质量高低的主要标准。山西地处黄土高原，生态环境十分脆弱，结构性污染严重，历史欠账较多。紧紧围绕省情特点，针对突出问题提出有效解决措施，使制定的法规管用、好用，是我们开展生态环境地方立法的目的所在。

    汾河是山西的母亲河。随着经济社会的快速发展和人口急剧增长，汾河流域水量不断减少，生态环境受到严重破坏。在制定《山西省汾河流域生态修复与保护条例》时，我们针对这些突出问题，从强化政府及相关部门职责入手，通过建立生态修复与保护专项资金、建立健全工作机制、实行河长负责制和修复与保护责任制等措施，加大对汾河流域的生态修复与保护的力度。

    山西产业结构偏重，污染物排放总量和排放强度仍居高位，进入采暖期后雾霾天气频发，境内河流自净能力差，部分河段污染严重。在修订《山西省环境保护条例》时，我们一是制定了严于国家标准的地方标准，对环境问题突出的地区或者区域内产能饱和的行业，执行污染物特别排放限值；二是针对燃煤是造成全省空气污染最主要的原因，规定了煤炭消费总量控制制度；三是设立了环保督查制度，对存在突出环境问题的地区，不定期开展专项督察。通过这些制度规范，保护和改善环境，保障公众环境权益，促进经济社会可持续发展。

    （二）坚持精细化立法，突出法规的可操作性

    坚持精细化立法是保证法规可操作性、可执行性的有效措施，也是全省多年立法工作的成功经验和今后立法的必然趋势。在生态环境保护立法工作中，我们同样坚持精细化立法，准确界定政府及部门的各项职责，科学合理地规定各项保护措施，确保法规的可操作性。

    我省地处黄河中游和海河上游，境内地形千沟万壑，植被稀少，生态环境十分脆弱，水土流失面积占全省土地总面积的69%，是全国水土流失最严重的省份之一。在修订《山西省实施 <中华人民共和国水土保持法> 办法》时，我们一是详细规定了水土保持规划，做到有的放矢。二是结合我省水土流失严重的实际，规定了水土保持的具体预防措施。例如办法规定，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，并对已经在二十五度以上陡坡地和二十五度以下、五度以上的坡地开垦种植农作物、中草药的，规定了相应的水土保持措施，预防水土流失。三是规定了全面的治理措施。办法根据我省的地理和地形特点，结合我省治理水土流失的实践经验，规定公路、铁路、风力发电工程建设，矿产资源开采以及在建设和生产过程中废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；无法综合利用，确需废弃的，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施，避免和减少水土流失。

    在制定《山西省城乡环境综合治理条例》时，我们在环境卫生、城乡容貌秩序、设施建设几大方面，都作出了详细具体的规定。例如，条例第四章“环境卫生”中，第二十一条、第二十二条、第二十三条分别对集贸市场，早市、夜市、临时农副产品市场，车辆修理、清洗、装饰和再生资源回收等与大家日常生活密切相关的场所的环境卫生作出规定。第二十五条、第二十六条对城镇和乡村生活垃圾的分类投放、收集、运输和处置作出了规定。第二十八条、第二十九条、第三十条对建筑垃圾处理、再生资源集散市场和回收网点管理、噪音污染问题作出规定。通过具体、细化的规定，增加条例的可操作性，确保条例得到贯彻执行。

    （三）坚持改革创新，突出法规的引领性

    坚持改革创新，注重从法律制度上推进生态环境保护，为治本之策。针对生态环境领域中存在的一些难题，我们以改革精神进行顶层设计创新，从体制机制上破解难题。

    在制定《山西省森林公园条例》时，首先明确了森林公园的公益属性，这就抓住了该立法项目的“牛鼻子”，为条例的各项制度设计打下了基础，也为全省森林公园的改革发展指明了方向。

    《山西省永久性公益林保护条例》颁布实施后，受到各方面的广泛关注。通过制定地方性法规对永久性生态公益林进行严格保护，这在全国属于首创。在立法过程中，我们全面贯彻党中央“把生态文明建设摆上更加重要的战略位置”的精神，严格遵守物权法的规定，坚持强化政府的统一组织实施、理顺统一保护管理的规定、细化严格保护措施、设定严格法律责任，充分发挥立法的引领、推动作用，多层次、多方位织密永久性生态公益林的法律保护网。

　　二、我省生态环境立法存在的问题和差距

    虽然我省在生态环境立法方面做了大量工作，也收到了一定成效，但仍面临一些新的情况和问题，主要有：

    一是生态环境领域立法还不能完全满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。省人大常委会历来十分重视生态环保立法，历届都将生态环境领域立法作为立法的一个重点，列入常委会的重要议事日程，并采取措施狠抓落实。多年来，制定的现行有效生态文明建设领域的地方性法规共45件，占全省191件现行有效地方立法的24%。本届五年立法规划(草案)共安排正式项目77件，其中，生态环境领域的立法15件，占正式项目的19%。虽然本届平均每年完成的生态环境立法项目达3件，但这与习近平总书记和党中央对生态环境工作的要求还有差距，与人民群众对生态环境立法工作的期待还有差距。

    二是一些人民群众关注度较高、现实生活迫切需要的重要法规亟须制定。对于人民群众关注度较高的一些生态环境难点、热点问题，虽然我们进行了积极有益的探索,做了不少行之有效的立法工作，但仍存在不足。如，水污染防治方面的立法，人民群众寄予厚望，目前虽已出台汾河流域水污染防治条例、丹河流域水污染防治条例，但尚无综合的水污染防治条例，我省七大主要河流中，除汾河外，其他河流的污染防治并无省级地方性法规作法律支撑。再如，由于我省特殊的产业结构和能源结构，导致每年产生大量的固体废弃物，但这一领域也处于尚无地方性法规可依的境地。还有湿地保护和土壤污染防治等问题，由于种种原因，也一直未能出台相应法规。

    三是一些不适应生态环境保护新形势的法规亟待修改完善。经过多次清理和修改，我省生态环保领域的法规中存在的“明显不适应”“明显不一致”“明显不协调”等主要问题已经得到解决，但随着经济社会的发展和近年来全国人大常委会的立法修法，我省生态环保法规不同程度存在“不适应”“不一致”“不协调”等问题。如，党的十八大以来，按照建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度的要求，全国人大常委会先后修改了环境保护法和水、大气、固体废物污染防治法，这导致我省大气污染防治条例、重点工业污染监督条例、减少污染物排放条例等法规，与国家的一系列环境保护法律不符，应当尽快根据国家大法进行修改完善。

    四是部分生态环境法规的针对性、可操作性有待进一步增强。我省现有生态环境保护法律制度网络织的不够严密，不能完全达到“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的要求；我省现有生态环境保护的法规存在有些规定还比较原则，地方特色不够突出，有的规定在实践中操作性还不够强等问题。

　　三、进一步做好我省生态环境立法的思考

    习近平总书记强调，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，要建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的生态保护制度。山西省委书记、省人大常委会主任骆惠宁同志在今年7月召开的全省生态环境保护大会上指出，山西集生态脆弱和结构性污染于一体的矛盾重于全国，解决环保突出问题、补上生态修复短板的任务重于全国，深化生态文明体制改革、推动形成绿色发展方式和生活方式的责任重于全国。严峻的生态环保形势，对立法提出了更高的要求，需要省人大常委会把生态环境立法作为立法的重中之重，完成好立法工作的“补考”“赶考”任务。

    一是以习近平生态文明思想为指引，坚持党对生态环保立法工作的领导。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署，是我们保护生态环境、推动绿色发展、建设美丽中国的强大思想武器。我们在生态环境立法过程中，要自觉以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，以党的领导为根本政治保障，全面贯彻落实中央和省委关于生态文明建设的重大部署和重要任务，加快生态环境保护立法进程，引领推动生态环境保护事业发展。

    二是树立以人民为中心的立法理念。人民是决定党和国家前途命运的根本力量，必须把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。当前，我国社会主要矛盾发生变化，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在环保等方面的要求日益增长。我们要牢固树立以人民为中心的立法理念，把人民满意不满意作为衡量立法工作成败的重要标准，通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的生态环境保护问题，还人民以蓝天、碧水、净土，还自然以宁静、和谐、美丽。

    三是建立健全最严格最严密的生态环境保护法律法规制度。纵观山西生态环境立法存在的问题，归纳起来主要是生态环境保护法律制度网络织的不够严密。下一步，我们将围绕大气、水、土壤、固体废物等重点领域，扎实开展立法工作。一方面对国家已经出台的生态环境保护法律，我们要及时制定配套实施的地方性法规，抓紧制定水污染防治条例和固体废物污染防治条例，在土壤污染防治法出台后，及时制定土壤污染防治条例；另一方面建立法规的清理工作机制，对于国家已经修改的生态环境保护法律，及时启动我省大气污染防治条例、重点工业污染监督条例、建设污染物排放条例的修改程序，确保上位法最新规定在本省得到贯彻实施，确保用最严格的法律法规保护生态环境，坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。

    四是扎实推进精细化立法。党的十八届四中全会明确要求推进立法精细化。我省生态环境法规存在的地方特色不够突出和针对性、可操作性不强的现状，是立法精细化程度不够的具体表现。今后，我们一要加大调查研究的深度和广度，在把握省情、总结经验上下功夫，在解决实际问题上求突破，使制定的法规立得住、行得通、真管用；二要在生态环境等各项立法中，对于治理举措的规定尽量明确、具体、细化，切实增强法规的针对性、有效性，提高法规的可执行性、可操作性。此外，在法规出台前，注重立法论证和立法前评估，对法规的可行性进行评价分析，提出完善意见；法规通过后，加强立法后评估，结合执法检查等工作，进一步检验法规的制度设计是否合理可行，对实践中操作性不强的规定适时修改完善。

    总之，近些年，我们在生态环境立法方面进行了有益的探索，为我省依法推进生态环境治理工作发挥了重要作用。今后，我们要在全国人大及其常委会的指导支持下，在中共山西省委的领导下，虚心学习和借鉴兄弟省市区人大的好经验、好做法，继续创新立法工作思路，积极探索科学立法、民主立法、依法立法的新方法、新途径，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，不断完善和改进生态环境方面立法的立项、起草、修改、审议机制，进一步提高生态环境地方立法质量，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，为建设美丽山西提供有力法治保障。