坚持问题导向 增强地方的立法针对性和有效性

    地方立法如何找准定位，以立法回应人民群众呼声和社会关切，满足人民群众的期盼，是新时期需要认真研究和解决的一个重要问题。正如习近平总书记指出的，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。我们认为，对地方立法而言，就是要通过不断完善立法机制，围绕人民群众关注关心的热点、难点和重大民生问题进行立法，拓展人民群众广泛参与立法途径，切实让人民群众有更多获得感，才能立出高质量的法，增进法规的社会认同感和拥护度。

    2015年7月30日，我省十二届人大常委会第二十一次会议通过了《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》（以下简称条例），成为新的食品安全法颁布后全国出台较早的一部规范食品小作坊小餐饮及摊贩的地方性法规。条例不仅填补了我省在“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）监管方面的立法空白，标志着我省食品安全工作在法治轨道上迈出了重大步伐，更为完善食品安全法律体系，起到了补充和细化的作用。

    回顾这部法规从起草、修改、审议到颁布实施各个过程，我们深感，只有坚持问题导向，增强立法的针对性，真正做到“针对问题立法、立解决问题的法”，才能保证法规真正有效，切实发挥其在改革发展中的引领和推动作用。

　　一、坚持问题导向，把握地方立法准确定位

    地方立法作为国家法律的补充，就是要体现地方需求，突出地方特色，因地制宜确定立法项目。“民者，国之根也，诚宜重其食，爱其命。”习近平总书记十分重视食品安全问题，多次强调食品安全的极端重要性，他指出：“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的考验。老百姓能不能吃得安全，能不能吃得安心，已经直接关系到对执政党的信任问题，对国家的信任问题。”2015年4月，全国人大常委会对食品安全法进行了修订，其中第三十六条规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

    陕西省委、省政府一直以来对食品安全问题高度重视，制定了一系列政策措施，不断加大工作力度。但是，食品小作坊、小餐饮和摊贩，量大面广、条件简陋、经营分散，其从业人员普遍缺乏系统的专业知识培训，很多不具备最基本的食品安全意识，违法违规行为时有发生。同时，政府部门职能交叉，职责不清，针对食品小作坊、小餐饮和摊贩执法依据不足，行业监管不到位。随着生活水平的不断提高，人民群众对食品安全更为关注，提高与老百姓息息相关的食品小作坊、小餐饮和摊贩的食品安全保障水平，已成为我省经济社会发展中的一项重大而紧迫的任务。

    上位法的要求，省委、省政府的重视，人民群众的呼声，充分反映了制定食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例的必要性和紧迫性。省人大常委会对此高度重视，持续开展相关立法调研工作。早在2010年就将制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例列入立法规划，但由于管理体制的原因，在具体职责等方面还存在较大分歧。2013年8月，我省对食品安全监管体制进行了改革，将原由质监、工商部门承担的监管职能统一划归食药监部门承担，2014年省人大常委会随即重新启动该立法项目，列入了当年立法计划，加快了立法步伐。2014年8月23日，省政府常务会研究通过，向省人大常委会提交了《陕西省食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例（草案）》的议案。

　　 二、破解难点问题，在法规的针对性和有效性上下功夫

    由于条例与人民生活紧密相关，受到常委会组成人员和社会的高度重视。2014年9月，省人大常委会会议对草案进行初审时，教科文卫委员会和常委会组成人员提出了69条修改意见和建议，重点集中在是否将小餐饮纳入调整范围、“三小”的定义、部门管理权限划分、环境污染、卫生和安全监管、体现政府服务理念等方面。2015年3月，常委会会议对条例草案修改稿进行二审时，26位常委会组成人员和2名列席人员又提出了77条意见和建议。了解到国家食品安全法将于2015年4月进行修订通过，我们对条例进行了隔次审议，开展了一系列调研论证修改工作。

    一是深入开展立法调研。为了充分了解“三小”现状，尤其是基层执法工作情况，我们深入全省7个设区的市、11个县（区）、23个乡（镇）和社区以及6个农村集贸市场进行了立法调研，先后召开了17次座谈会，听取“三小”经营者、消费者和管理者的意见，特别是针对审议中提出的“小饭桌”、“私房菜”、“社区托老餐厅”、“农村红白喜事服务队”等焦点难点问题，进行专题调研，共商解决之道。

    二是广泛征求社会意见。为增强法规的针对性和可操作性，我们采取不同方式，充分听取社会各方意见：在网上公布法规草案，公开征求社会公众意见；组织召开了立法听证会，就焦点、难点、热点问题，在全省范围公开征集听证陈述人，最终筛选了20位听证陈述人发表意见，进行立法听证；召开了专家论证会，邀请立法专家库的法学和食品药品领域的专家针对条例中拟规定的监管措施、授权、许可等进行论证研讨，集思广益；首次在立法工作中邀请法院、检察院的法官、检察官和律师等法律实务工作者参与立法工作，和我们一起逐条研究，参与修改，努力使条例既符合法律要求，又切合实际，具有可操作性。

    三是慎重稳妥，加强请示。针对有的常委会组成人员提出的将小餐饮纳入法规调整范围是否符合上位法的问题，我们专程去全国人大常委会法工委进行汇报，就法律适用提出了书面请示报告。经反复沟通，全国人大常委会法工委书面答复认为，将小餐饮纳入地方性法规调整范围并规定相应罚则，符合上位法的具体规定和立法精神。

    2015年7月，条例草案经省十二届人大常委会第二十一次会议进行了第三次审议，获得通过，成为全国各省、市、自治区条例中首次将小餐饮纳入了监管范畴的地方性法规。

    条例出台后，社会普遍反映条例出台及时，内容具体明确，具有很强的操作性。一是明确了对“三小”相关部门的职责。对县级以上人民政府、食品安全委员会统筹协调监管职责，乡（镇）人民政府、街道办事处的管理职责，食药监、工商、住建、卫生、城管（市容）等部门的职责进行了科学划分和明确分工。二是将服务理念贯穿于条例中。条例中专设了“监督管理与服务”一章，突出了政府服务意识，明确规定了加强基层监管网络建设，签订食品安全承诺书，完善检验程序，加强宣传培训，简化办证程序，提高办事效率，及时办理投诉举报等内容。三是设定法律责任更切合实际。对食品小作坊小餐饮及摊贩违反食品安全法第三十四条行为，如完全依照食品安全法第一百二十四条处罚，则明显过重，也不利于执行，我们根据上位法的授权，从“三小”管理的实际出发，进行科学合理设定，提高了法规的可操作性，同时还对执法人员不作为、乱作为的行为明确了相应的法律责任。

　　三、强化立法后续工作，推动法规贯彻实施

    徒法不足以自行。法律的生命力在于实施。条例颁布后，我们积极采取一系列措施推动条例的贯彻实施。

    首先是与省政府联合召开省市县三级人大、政府和食品安全委员会参加的条例宣传贯彻电视电话会议，要求各级人大常委会要加强对条例实施情况的监督检查，支持政府和有关部门依法履行监管职责；各级政府要加强领导、落实食品安全责任，及时研究解决条例实施中的有关问题；乡镇、街道办事处要落实属地管理职责，协助监管部门做好食品小作坊、小餐饮和摊贩的日常监管工作；各级食品药品监管和城市综合执法等部门要依法履职，加强管理和服务工作，坚决查处严厉打击食品安全违法行为。

    其次，编写了条例释义。为帮助社会有关方面全面理解、准确把握条例的立法背景、立法宗旨和条款内容，提高条例在施行中的可操作性，保障条例贯彻实施的准确性，我们编写出版了16万字的《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例释义》，在指导“三小”监督管理工作实践方面发挥了积极作用。

    第三，督促条例实施情况的反馈。我省人大常委会把法规实施反馈作为检验法规质量的一个主要方式，专门制定了《陕西省地方性法规实施情况报告办法》，要求执法单位在法规实施满一年后，要向省人大常委会书面报告实施情况，包括实施效果、法规操作性、配套规定的制定、社会公众反映、存在问题及原因、修改建议等方面内容。从反馈情况看，条例实施以来，相关行政部门多措并举，积极推进“三小”综合整治，省食品安全委员会办公室印发了《陕西省“三小”综合整治实施方案》，提出了“三小”综合整治的总体目标和基本原则，并提出“加强教育引导、依法规范许可、加强食品摊贩监管、落实监督检查责任、建立长效机制”的主要任务，推动了条例的贯彻实施。

    第四，开展了条例立法后评估。为提高立法质量，进一步了解和掌握条例实施后的真实情况和存在问题，2017年10月，我们委托陕西省法学会对条例实施情况开展了立法后评估工作，主要针对条例的合法性、实效性、适应性、协调性、操作性和完备性进行评估。评估围绕条例的各项规定是否与法律、行政法规相抵触，是否适应当前经济社会发展需要，是否符合公平、公正原则，行政管理措施是否高效、便民，行政处罚、行政许可、行政强制措施是否必要，法律责任是否适当，与同位阶法律和政策、部门规章是否存在冲突，逻辑结构是否严密，文字表述是否准确等方面，通过问卷、调查与访问、召开座谈会查阅有关资料等方法进行。经过充分研究分析，评估结论认为，条例对全省“三小”面貌整体改观，“三小”监管规范化水平提升发挥了重要作用。同时，评估建议将食品小经营店（小食杂店）纳入到条例的监管范围，按照小餐饮管理进行立法解释，保持法的稳定性的同时填补监管漏洞。对此，我们高度重视，正积极研究解决。

　　四、几点体会

    《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》是一部集思广益、深入论证、反复打磨、不断精益求精的法规，也是一部坚持科学立法、民主立法、依法立法，符合人民意愿、体现地方特色、解决实际问题的地方性法规。通过这部法规立法实践，我们深刻感受到，地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，一定要在认真研究如何充分运用好国家所赋予的地方立法权，依法推动本地经济社会的发展进步，解决人民群众关心的热点难点问题上下功夫，把良法善治作为立法工作的永恒主题，不忘初心，牢记使命，推动立法工作与时俱进、再上新台阶。

    一要聚焦立法之势。立法要顺势而为，要围绕党的中心工作，通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一。一是把握好方向。要认真学习习近平总书记关于全面依法治国和立法工作的重要论述和指示，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，把它作为立法工作的科学理论指导和行动指南，旗帜鲜明讲政治，坚定“四个自信”，准确把握立法工作的方向和原则；二是要着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题。要根据党中央关于统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及不同阶段改革发展的主要目标任务，以保障和改善民生为出发点，选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来进行立法，把中央和省委要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来，立符合当地实际的法，立改革发展管用的法，立人民群众拥护的法。三是确定立法项目要精准。在立法选题上要选择确有必要、急需规范的事项，尤其要注意把国家法律中明确要求地方制定相应法规的作为重点，结合地方实际精准定位，把握立法节奏，区分轻重缓急，坚持立法进度服从立法质量，不急于求成，不搞立法攀比。

    二要坚持立法之本。立法的根本就是坚持立法为民。当前，人民群众对保障自身权益、维护社会公平正义的关注度不断提高，参与立法表达利益诉求的愿望也在不断加强，我们一定要深入实际了解人民群众的立法呼声，努力做到立法为了人民，立法依靠人民。一是要坚持人大主导立法。从立法项目的确定，立法计划的部署、法规草案的起草、调研、修改、直至实施，人大常委会都要加强主导，真正将群众关心、社会关注的立法项目列入计划，对部门起草的法规要在有关职责权限的确定划分上重点研究，防止出现部门权力交叉、利益法制化和减损公民权利的内容。二是要深入群众、深入基层，倾听民意，集中民智，不断拓宽公民有序参与立法的途径。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华，要采取公开法规草案、立法调研座谈会、实地走访、网上问卷、听取管理相对人和利害关系人的意见等形式，让人民群众有序参与立法并充分表达利益诉求，凝聚社会共识，增进社会认同的最大公约数。三是要建立健全科学、规范、高效的立法工作机制，不断完善立法座谈、基层立法联系点、专家论证、听证、评估、公布法规草案征求意见等工作制度，切实做到把党的主张和人民意愿有机统一起来，把改革发展需要同保障人民共享发展成果有效统一起来，科学规范国家机关的权力与责任，科学规范公民的权利与义务，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

    三要抓住立法之核。立法之前，一定要搞清楚到底要通过立法解决什么问题。在地方立法工作中，要把改革发展实践作为立法基础，深入分析上位法要求和现实情况，坚持问题导向，聚焦重点问题和关键条款，深入进行研究论证，提出切实可行的措施。在条文上，一定要做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，突出精细化，努力增强法规的针对性和有效性，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。

    四要彰显立法之效。习近平总书记深刻指出：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果在法规实施这个环节掉了链子，立法的意义就会大打折扣。要采取各种措施推动法规的实施，在实践中检验立法质量，让法规在经济社会中发挥出应有作用，真正做到把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，切实发挥好立法在统筹城乡发展、调节社会关系、平衡各方利益、规范社会行为的功能和作用。