围绕“三个定位” 突出地方特色
增强地方立法的针对性和实效性

    2015年1月，习近平总书记在考察云南时指出，云南要“主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章”。习近平总书记为云南发展确立的新坐标、新定位、新使命，为云南改革发展提供了根本遵循，也为云南地方立法工作指明了方向。云南省人大常委会紧扣“三个定位”战略目标，在中共云南省委的领导下，统筹布局全省地方立法工作，强化立法规划引领，聚焦重点领域，先后制定和批准了一批特色鲜明、针对性强、可行管用的地方性法规和单行条例，为云南改革开放，主动服务和融入国家发展战略，推进民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心建设提供了有力的法治保障。

　　 一、坚持规划引领，保证立法决策与推进“三个定位”战略目标有机衔接

    一是强化立项主导。坚持围绕中心、服务大局，确保立法决策与中央省委决策部署同向，与人民群众期望同愿。本届省人大常委会立法规划，在立法总量比上届大幅减少的情况下，优先制定修订与“三个定位”战略目标直接相关的立法项目，列入规划的项目31件，占规划一、二类项目的68%。其中，推进民族团结进步示范区建设项目12件；推进生态文明排头兵建设项目13件；推进我省面向南亚东南亚辐射中心建设项目6件。

    二是遵循需要为先。对急需的立法项目，及时纳入立法规划和年度立法计划进行安排。在创建国家民族团结进步示范区取得成效的基础上，我们正在制定《云南省民族团结进步示范区条例》，力求通过地方立法先行先试的作用，用法规形式落实党的民族政策和中央的重大决策部署，把民族地区的发展融入全省发展大局中。为更好保护云南作为我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障，筑牢长江上游生态安全屏障，积极推进《云南省生物多样性保护条例》的制定，努力探索生物多样性保护地方立法，把加强生物多样性保护作为深入贯彻落实新发展理念的具体行动。

    三是注重突出重点。坚持慎立多修、少而精、有效管用，根据国家战略调整和形势任务变化，适时修改或废止与“三个定位”“一带一路”“长江经济带”不相适应的地方性法规。经全面梳理，认真研究，以问题为导向，将纳西族东巴文化保护条例、非物质文化遗产保护条例、农村公路条例、水土保持条例，以及九大高原湖泊的“一湖一条例”等19件法规列入规划进行修改，增强法规的针对性、有效性，保证改革发展于法有据。

　　 二、聚焦重点领域，发挥地方立法对“三个定位”战略目标的引领和推动作用

    （一）加强民族团结领域立法，促进民族团结示范区建设。

    一是立足多民族省份，夯实保障民族团结进步法治基础。我省拥有8个自治州、29个自治县，民族自治地方国土面积占全省总面积的70.2%；有25个世居少数民族、15个特有少数民族；少数民族人口占全省人口总数的33.4%。做好民族团结进步工作，事关我省发展全局。我们紧紧围绕这一大局，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的立法主题，先后制定了一批地方性法规和自治条例、单行条例，其中，至2018年5月，自治条例、单行条例达207件，数量居全国第一，有力推动了全省民族团结、经济发展和社会进步。经过长期努力，我省大理白族自治州、西双版纳傣族自治州、楚雄彝族自治州成为“全国民族团结进步创建活动示范州”，154个村寨被命名为“中国少数民族特色村寨”。

    二是坚持以人民为中心的发展思想，全力推动“直过民族”实现跨越发展。独龙族是一个从原始社会走出来的“直过民族”，2009年，独龙江乡还处于整乡整族贫困状态，全乡人均纯收入916元，人均生产粮食仅为201公斤。为此，我省及时出台了农村扶贫开发条例，“直过民族”和人口较少民族精准扶贫精准脱贫有了法治保障，独龙江乡整乡推进、独龙族整族帮扶工程取得实效，独龙江乡发生了翻天覆地的变化，独龙族一跃跨千年。至2017年末，村民的人均纯收入实现历史性突破，达到4959元，乡里大部分家庭都有小汽车和摩托车，村民基本都住进了新房，村民小组间的柏油路取代了原始的溜索，高黎贡山独龙江隧道全面贯通，移动网络、移动通讯覆盖全乡，独龙族群众深切感受到了党的恩情和社会主义大家庭的温暖，独龙族乡成为民族团结进步典型，独龙族群众的领路人高德荣被授予“时代楷模”荣誉称号。

    三是创新宗教管理机制，切实维护藏区和谐稳定。迪庆州是全国五大藏区之一，藏传佛教传播历史久、范围广，教派复杂、信教群众多，全州有僧尼2340名，信教群众达12万人。为依法管理藏传佛教寺院，我省在全国率先实施迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例，并在全国率先实行藏传佛教寺院管理局管理模式。条例实施以来，建立健全了寺院民主管理委员会制度，僧尼双户籍管理制度、活佛转世管理制度、僧尼出入境管理制度、宗教场所管理制度等一系列制度，全面取缔藏传佛教寺院悬挂十四世达赖喇嘛画像，采取有效措施引导和严格防范僧尼及信教群众出境参加法会，有效防范了达赖集团的渗透、破坏活动。同时，依法将僧尼纳入社会保障公共服务体系，落实僧尼“特殊”惠民政策，建立寺管会成员和宗教代表人士生活补贴制度。条例的实施，对依法加强藏传佛教寺院管理，促进当地宗教和顺、民族团结、社会稳定，“模范藏区”的良好局面得以持续巩固。

    （二）强化生态环境保护立法，引领生态文明排头兵建设。

    一是从战略高度，推进生态立省、绿色发展相关立法。生态环境是我省的宝贵财富，我们始终把生态环境保护立法作为贯彻新发展理念的具体行动载体。截至2018年6月，省级现行有效的223件法规中，涉及生态环境保护方面的有46件；批准的91件州市法规中，涉及生态环境保护方面的有28件；批准的207件自治条例和单行条例中，涉及生态环境保护方面的有111件，共计185件，占立法总量的28%，生态环境保护立法的“四梁八柱”初步建立。

    二是突出针对性，实现九大高原湖泊“一湖一条例”。以滇池为代表的九大高原湖泊是镶嵌在云岭高原上的9颗明珠，也是云南最珍贵的水资源。自上世纪90年代开展立法保护以来，根据九大高原湖泊各自多样化的地域水域环境特征，我省分别制定了九大高原湖泊的保护管理条例，使立法保护更具针对性。滇池保护条例由市级立法上升为省级立法后，保护力度加大，实施了滇池保护治理“三年攻坚”行动，推动滇池湖滨“四退三还”生态建设，全面关停滇池流域二级保护区范围内的采石采砂采矿点，加快推进滇池面山、城市面山、高速公路、高铁沿线面山等区域的植被修复，加强河道水质超标整治。至2018年4月，滇池总体水质与去年同期比较，全湖水质类别由五类上升为四类，治理取得初步成效。

    三是共识共为，全力以赴保护绿水青山。大理白族自治州是全国唯一的白族自治州，洱海是大理人民的“母亲湖”，是大理最美的风景、最靓丽的名片。洱海的保护治理，地方立法一直与之相伴相随。1989年施行的洱海管理条例，是全国民族自治地方率先开展的自然环境保护地方立法。条例施行20多年来，历经三次修改，立法定位从依法管理提升到依法保护治理。2012年洱海被国家环保部作为全国城市近郊保护得最好的湖泊来推广保护经验。2015年1月，习近平总书记到大理古生村视察调研，对洱海保护成效予以肯定，并在这里立此存照，提出“一定要保护好洱海，让‘苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴’的自然美景永驻人间。”对苍山下、洱海边的古生村，习近平总书记说，“你们的房子，很有样子，这样的庭院比西式洋房好，留得住青山绿水，记得住乡愁。”为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，大理州于2016年制定了乡村清洁条例，在总结开展“清洁家园、清洁水源、清洁田园”实践的基础上，结合洱海保护治理“七大行动”，农村人居环境“七改三清”环境整治，解决面源污染，有效提升乡村人居环境，洱海保护取得了明显成效，2018年1至5月，水质均达到二类。湖光山色的苍洱自然风光闻名全国，经济社会得到发展，当地群众从生态保护中受益，切实感受到了绿水青山就是金山银山。

    四是保护珍贵生态资源，确保资源永续利用。我省临沧市是茶叶大市、滇红之乡、世界茶树起源的核心地带，全市有野生茶树面积约40万亩，人工栽培古茶树面积约11万亩。近年来，受经济利益驱使，一些地方出现了伐树采茶、修枝采茶和掠夺性采摘等现象，古茶树资源遭受破坏的程度日趋严重。为保护古茶树资源，临沧市获得地方立法权后，就将制定古茶树保护法规作为当地生态文明排头兵建设中的重大举措。2016年12月，临沧市制定的第一部地方性法规——古茶树保护条例正式施行。条例实施一年多来，古茶树资源得到有效保护，生态环境进一步改善，森林覆盖率由过去的46%提高到67.5%，临沧市于2017年获得了“国家森林城市”称号。同时，当地群众也从生态保护中受益，2017年农村常住居民人均可支配收入8914元，比上年增长10.5%。

    (三)注重对外开放领域立法，推进面向南亚东南亚辐射中心建设。

    一是立法助推云南构建与周边互联互通国际大通道。为有效支撑云南综合交通基础设施建设和发展，我省先后出台了高等级公路管理条例、公路路政管理条例、收费公路管理条例、民用运输机场保护条例、农村公路条例等多部法规，从明确责任主体、强化服务保障等方面，提升云南辐射周边的能力。“十二五”时期，云南全省综合交通运输体系不断完善，“八出省五出境”铁路主骨架、“七出省五出境”高速公路骨架、“两出省三出境”水运通道、“两网络一枢纽”航空网加快推进。到2017年底，云南全省建成并运营民用机场就达15个，开通航线485条，其中国际航线78条，实现东南亚国家首都航线全覆盖。

    二是立法助力云南深化与南亚东南亚各国经贸人文合作交流。中国—南亚博览会暨第25届中国昆明进出口商品交易会（简称南博会），是“一带一路”建设中的国家级区域性国际展览。第五届南博会，参展参会的国家和地区达到87个；3825家企业参展，境外企业占比42.46%；签约项目456个，签约金额8079.37亿元，南博会已经成为展示中国与南亚、东亚和东南亚经济体互利合作的重要窗口。回望历史，《昆明市会展业促进条例》《昆明市建设区域性国际中心城市促进条例》的出台，充分发挥立法的引领和推动作用，有力促进了昆明发挥区域优势，办好南博会、国际旅交会等综合性国际展会，搭建对外交流重要平台，助力云南由“开放末梢”变“开放前沿”。

    三是立法推进云南更好对外开放。云南毗邻3个国家，有4060公里的边境线、25个边境县市、17个边境口岸、92个边境通道和边民互市点，边境管理对云南推进南亚东南亚辐射中心建设作用重大。目前国家尚未制定边境管理的专门法律，为服务和推进云南更好对外开放，提高边境管理和服务沿边开放水平，《云南省边境管理条例》将促进边境地区对外开放和经济社会发展，加快面向南亚东南亚辐射中心建设作为条例的立法目的。条例充分考虑了中国与越、老、缅三国三段边境线的特殊性，相邻国家和民族的特殊性，具有鲜明的地方特色。条例的实施，加大了对边境地区基础设施建设的投入，改善了通关环境，提高了云南依法治边的能力和水平，确保了边境有效管控、边贸繁荣，为更好服务云南沿边开放和“一带一路”建设，发挥了重要作用。

    四是立法营造安全稳定对外开放环境。云南省毗邻世界主要毒品主产地之一的“金三角”地区，是全国禁毒斗争最前沿和主战场。建设我国面向南亚东南亚辐射中心，必须有效遏制境外毒品对我省和全国的危害。早在1991年，我省就在全国率先制定《云南省禁毒条例》，条例历经两次修订，更加具有针对性和实效性。该条例中有关鼓励开展具有地方民族特色禁毒宣传教育活动，对特殊毒品犯罪嫌疑人和对特殊吸毒人员的管控措施，以及开展禁毒国际合作的规定，均体现了云南禁毒工作的特色，为有力打击和管控毒品犯罪，净化云南对外开放环境，树立云南良好形象，促进边疆稳定、民族团结、社会和谐提供了有力的法治保障。

　　三、促进法规有效施行，更好推动“三个定位”战略目标顺利实现

    一是依法查处生态环境破坏行为。我省各级执法部门以保障生态文明建设为目标，严格执法，坚决严惩重罚生态环境违法犯罪行为。为保护好天然林，根据怒江傈僳族自治州林业管理条例，对贡山县发生的盗伐千龄红豆杉特大林木盗伐案，司法机关严厉追究了时任贡山县县长、副县长、林业局局长和相关责任人的法律责任。2016年，中央电视台焦点访谈栏目报道大理市云浪村龙王庙箐的公益林地被多个采石厂侵占毁坏，危害洱海生态环境。根据洱海保护管理条例，执法部门全面关停了龙王庙箐采石采砂场，着手进行生态恢复，并坚决追究12人法律责任，对时任大理州、市两级主要领导、15个相关党组织、32名党员干部严肃问责。

    二是积极开展法规实施效果评估调研。去年，我们对近五年省人大常委会制定并实施一年以上的22件地方性法规进行了专题调研评估。这些法规，相当一部分涉及“三个定位”战略目标，为加强法规有效实施，全面深入查找影响法规有效执行的问题，省人大常委会牵头，历经2个多月，组织21个相关执法部门参与，共形成专题、专项调研报告32份。通过汇总梳理，形成调研报告和问题清单，对法规实施作出总体评估，提出立法、执法部门下一步整改要求，并明确规定将执法部门法规实施工作情况纳入行政执法责任制考核。从调研情况看，22件法规立法针对性较强，先行先试作用明显，突出地方特色，以问题为导向，着眼于解决经济社会发展的突出问题，社会效果明显。如，《云南省旅游条例》修订后，加大了旅游执法部门执法力度，强化了部门协同配合。2016年全省各有关部门开展联合执法检查2474次，出动执法人员31000人次，检查旅游企业9170家次，查处涉旅治安案件282件，侦破涉旅刑事案件301件，维护了旅游者的合法权益，规范了我省旅游市场秩序。调研报告报经省委同意，由省委办公厅下发各州市、省级机关和有关人民团体党委贯彻落实，对我省提高地方立法质量，促进法规有效实施起到了很好的促进作用。

    三是开展优秀单行条例点评活动。优秀单行条例点评，是我省对立法后评估的一次探索和创新，目的是总结和推广地方立法的成功经验，积极探索提高地方立法质量的新途径、新方法。点评方式主要是：从8个自治州自评选出的16件单行条例中遴选8件，聘请专家学者进行点评，在此基础上，再由省人大常委会进行点评。点评的重要原则就是注重条例的实效性。如，文山壮族苗族自治州于2009年制定的文山三七产业发展条例，是全国第一个单一产业发展方面的条例，对文山三七地理标志产品保护，引领和保障文山三七产业健康发展发挥了巨大作用。2017年文山州三七产业总产值114亿元，比2009年的24亿元增长475%，成为文山州财政收入的主要支柱产业之一。点评结果编辑成范本，提供给省人大代表和全省各州市县人大常委会学习借鉴。

    四是统筹协调全省立法工作。为充分发挥省人大常委会在地方立法中的主导作用，出台了《省人大常委会党组关于加强州市立法工作的意见》。近年来，省人大法制委、常委会法工委按照意见要求，充分发挥综合协调作用，加强对州市立法工作的具体业务指导，明确提出了“四个转变”的要求。一是在指导州市立法规划、年度立法计划编制时，注重立法项目与“三个定位”战略目标衔接，有效促进立法工作从面面俱到向围绕“三个定位”重点转变。二是在立法项目选项上，强调突出地方特色，坚持问题导向，慎立多修，少而精，有效管用，促进立法工作从追求数量向追求质量转变。三是坚持以人民为中心的发展思想，有效促进立法工作从自我满意向人民满意转变。四是坚持依法立法，有效促进立法工作从注重结果向注重结果与程序并重转变。针对地方立法程序称谓不统一的问题，我省对条例名称进行了规范，统一表述为某某自治州人大及其常委会立法条例和某某市人大及其常委会制定地方性法规条例两类，并督促有关州市加快制定相关立法程序，规范立法工作。