地方立法精准引领和保障改革发展

依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。1979年12月19日,浙江省五届人大常委会第一次会议首次行使地方立法权,通过了浙江第一部地方性法规——《浙江省县级以下各级人民代表大会代表选举试行细则》，拉开了浙江地方立法的帷幕，开启了浙江立法与改革同步、与时代共振、与人民同行的历史征程。

近40年来，浙江省人大及其常委会在中共浙江省委的领导下,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导, 紧紧围绕中央和省委决策部署,紧密结合地方经济社会发展实际需要, 积极履行立法职能,持续推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量,取得了显著成果。截止2018年7月底，浙江省人大及其常委会共制定地方性法规443件（现行有效210件），修改地方性法规481件，废止地方性法规208件，批准设区的市地方性法规和景宁畲族自治县地方性法规443件（景宁4件），基本形成了比较完备的与国家法律体系相配套、与浙江经济社会发展需要相适应、体现浙江特色的地方性法规制度。

图一 浙江省人大立法基本情况（1979年12月—2018年7月）

一、坚持党的领导，确保正确的政治方向

立法是国家重要的政治活动。坚持党对立法工作的领导，是做好立法工作必须坚持的基本原则。浙江是中国革命红船的起航地、改革开放的先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地。在浙江工作期间，习近平同志率先就省域层面的社会主义法治建设进行全面探索，作出建设法治浙江的重大决策，并对地方立法的功能、原则、重点等有过深刻阐述，指出“地方立法担负着保障宪法和国家法律、法规在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能”，强调地方立法“要为发展服务、要有地方特色、要为人民所用、要体现时代性”。习近平同志谋划“八八战略”时，就明确指出：“发挥‘八个优势’、推进‘八项举措’，都需要观念、机制、体制和制度的创新，都离不开法制的推进、引导和保障，都与地方立法工作紧密相关，都要求地方立法工作在已有的基础上进一步加强和提高。”

浙江省人大常委会深刻认识党的领导对立法工作的重要意义，在习近平总书记有关法治建设思想的引领下，把坚持党的领导、依法治国、保障人民当家作主有机统一于具体的立法实践中，坚持重大立法问题报请省委决定，不断改进和加强党对立法工作的领导。积极提出建议，在省委重要会议或者全会决定决议中，明确完善立法工作体制机制的要求，确立未来较长时期立法工作目标任务。编制立法调研项目库后报送省委，并提出改进立法工作的意见，以省委文件形式转发。认真贯彻省委有关立法工作的意见建议，每年立法计划通过后，提出建议列入省委常委会工作要点的重点立法项目并报送省委，由省委常委会会议讨论同意。2003年、2013年，省人大常委会和省政府联合召开全省立法工作会议，时任省委书记、省人大常委会主任习近平同志和夏宝龙同志均到会讲话。2018年，浙江省委首次召开全省立法工作会议，省委书记、省人大常委会主任车俊同志到会讲话。加强党委对立法工作的领导，有利于发挥党委总揽全局、协调各方的作用，为立法工作指明方向、提供保障，有利于实现立法和改革决策相衔接、相统一，是实现立法工作长远发展的基本经验。

二、以“八八战略”为指引，加强重点领域立法，发挥立法引领和推动功能

习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。做好地方立法工作，必须坚持问题导向、体现特色、追求可操作性，以良法善治为目标，加强重点领域立法，实现立法的精准化、精细化和精干化，切实增强立法的针对性和可操作性，确保制定出来的法规立得住、行得通、真管用。

“八八战略”是习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江萌发与实践的集中体现，是对浙江发展全局作出的全面部署。浙江省人大常委会坚持以“八八战略”为指引，围绕体制机制创新、经济转型升级、城乡一体化发展、民生保障、生态文明等方面，加强先行性、创制性立法，出台了一大批针对性强、实效性好、紧扣民生、体现浙江特色的地方性法规，有效发挥了地方立法对经济社会的引领和推动作用。

一是立法紧扣中央和省委重大决策。围绕重大国家战略，出台温州市民间融资管理条例、保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点决定、中国（浙江）自由贸易试验区条例；围绕保障G20峰会顺利召开，出台关于授权省及相关设区的市人民政府为保障G20筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定；围绕“三改一拆”和“五水共治”，出台违法建筑处置规定、国有土地上房屋征收与补偿条例、加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定、河长制规定等；围绕“最多跑一次”改革和“放管服”改革，出台推进保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定，开展《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》立法工作，并先后18次作出修改或者废止地方性法规的决定，修改法规75件，从而实现立法和改革相衔接、相统一，确保重大改革决策于法有据。

二是立法服务经济转型升级。贯彻“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的理念，不断加强科技创新方面的立法，更好地发挥立法对经济发展的引领推动作用。出台促进科技成果转化条例，首次在地方立法中规定职务科技成果权属奖励制度，有效激发了高校院所的科技成果转化活力。出台科学技术进步条例，明确规定研究试验发展经费支出占生产总值的比重，强化科技创新对经济社会发展的支撑和引领作用。还出台高新技术促进条例、促进散装水泥发展和应用条例、信息化促进条例、专利条例，作出促进全面深化改革再创体制机制新优势的决定等，通过立法加强科技创新保护，推动释放制度红利，促进经济转型升级。

三是立法推动城乡一体化。实施乡村振兴战略、坚持农业农村优先发展理念，通过立法拉近城乡差距，不断提升农民群体的获得感、安全感、幸福感。在全国率先出台农民专业合作社条例，赋予合作社法人资格，促进“传统农民”向“职业农民”的转型。出台农村集体资产管理条例，完善统分结合的双层经营体制，促进农村集体经济发展和农民收入增加。制定实施村民委员会组织法办法、村民委员会选举办法，确立自荐直选制度。聚焦农村产业、生态宜居和乡村治理，先后出台基本农田保护条例、农业自然资源综合管理条例、农作物病虫害防治条例、农业机械化促进条例等法规，为“三农”发展提供法治保障。

四是立法聚焦民生保障。牢固树立以人为本、立法为民理念，把人民对美好生活的向往作为立法工作的目标，统筹开展教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生领域立法。食品安全法出台后，在全国率先出台综合性食品安全地方性法规，保障公众身体健康和生命安全。围绕消费领域的新问题，两次修订实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法，曾获央视3·15特别贡献奖。出台我国第一部综合性的社会救助地方性法规《浙江省社会救助条例》，为依法开展社会救助活动提供法律依据。围绕民生保障，还出台了残疾人保障条例、义务教育条例、社会养老服务促进条例、学前教育条例、农产品质量安全规定等法规，促进一系列惠及民生的政策举措落地见效。

五是立法完善社会主义民主法治。重视民主法治建设方面的立法，推动社会主义民主法治在浙江积极稳妥发展。出台企业民主管理条例，促进所有企业建立职工代表大会制度及其他民主管理制度。出台任免国家机关工作人员条例、县乡两级人民代表大会代表选举实施细则、代表法实施办法、讨论决定重大事项的规定、乡镇人大工作条例等法规，强化各级人大及其常委会立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。注重加强特定群体利益保护，针对军人军属、华侨、老年人、少数民族、台湾同胞、妇女、未成年人等专门出台相应的权益保障条例，推动实现社会公平正义，让各类群体共享改革发展的成果。

六是立法加强社会建设。坚持用改革的思路破解社会发展难题，用创新的举措提升社会建设活力，深入推进社会领域立法。出台职工基本养老保险条例，实现了我省职工养老保险的广覆盖、保基本、多层次、可持续。出台工伤保险条例，实现工伤保险制度对所有职业人群全覆盖，切实维护职工合法权益。出台物业管理条例，解决业主大会作决定难，明确供水供电等设施设备的维修养护责任等问题。围绕加强社会管理，还出台预防和制止家庭暴力条例、禁毒条例、公共信用信息管理条例、审计条例、社会治安综合治理条例、流动人口居住登记条例、信访条例、计量监督管理条例等，维护各方利益平衡和社会秩序，促进社会和谐稳定。

七是立法引领“文化浙江”建设。重视文化领域地方立法，将文化浙江建设重大政策举措及时转化为地方性法规，推动社会主义文化繁荣和发展。出台公共文化服务保障条例，推进均等化建设，提升公共文化服务效能。突出历史文化和文物保护，出台非物质文化遗产保护条例、历史文化名城保护条例、文物保护管理条例等法规。重视文化市场管理和促进公共文化事业发展，出台文化市场管理条例、广播电视管理条例。保障公民文化权利和受教育条例，出台实行九年义务制教育条例、中等职业技术教育条例、职工教育条例等法规，有效提升广大人民群众文化教育权益的保障水平。

八是立法打造“生态强省”建设。深入贯彻“绿水青山就是金山银山”重要思想，完善生态文明建设的法治保障。制定钱塘江管理条例，保护浙江的母亲河，发挥钱塘江水资源综合效益。制定鉴湖水域保护条例，保护绍兴黄酒唯一水源鉴湖水域不受污染。在全国率先就规范河长制专门出台地方性法规，让浙江6万余名河长履职有章可循、有法可依。围绕加强生态文明建设，还出台了饮用水水源保护条例、湿地保护条例、机动车排气污染防治条例、土地整治条例、绿色建筑条例、公益林和森林公园条例，大气污染防治条例、水土保持条例，通过立法守护浙江的“绿水青山”，促进资源保护和生态人居环境的全面持续改善。

图二、 浙江省人大常委会重点领域立法情况（现行有效地方性法规210件）

三、加强审查指导，积极推进设区市立法工作

加强对设区市地方立法的审查和工作指导，是省人大常委会的重要工作任务，也是推进法制统一、提高立法质量的重要方面。自我省杭州、宁波两市获得“较大的市”立法权后，省人大常委会高度重视对市级人大立法工作的指导，并不断完善较大市报批法规的审查程序，强化合法性审查，维护社会主义法律体系的和谐统一。

立法法赋予所有设区市地方立法权后，省人大常委会积极谋划、全力推进，及时向省委请示汇报，明确温州等九个设区市开始行使地方立法权的相关要求，并于2015年7月和9月分别作出决定，在全国较早实现所有设区市开始行使地方立法权。由于新获得立法权的设区市立法刚起步，立法经验和能力不足，省人大常委会通过制定指导意见、组织上挂锻炼、举办培训班、提前介入法规草案研究等方式加强工作指导。近年来，常委会主任会议出台《关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见》，常委会秘书长办公会议出台《设区的市地方性法规审查指导工作流程》，常委会法工委制定包含三大方面40项内容的《设区的市地方性法规合法性审查参考标准》，不断规范和加强对设区市立法工作的指导，推动设区市立法工作的稳步发展，取得显著成效，立出了许多问题导向清晰、地方特色鲜明、回应关切及时的高质量法规，走在了全国前列。如《杭州市人民调解条例》是全国有立法权的城市中首部关于人民调解的地方性法规，《金华市农村生活垃圾分类管理条例》是全国首部专门规范农村生活垃圾分类管理的地方性法规，《湖州市生态文明先行示范区建设条例》是全国首部关于生态文明示范区建设的地方性法规，《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》是全国首部关于国家级海洋特别保护区管理的地方性法规等，较好地发挥了地方立法对经济社会发展的引领和推动作用。

四、加强人大主导，完善科学立法民主立法依法立法工作机制

发挥人大在立法中的主导作用是提高立法质量的根本途径。党的十八届四中全会和修改后的立法法都对加强人大主导立法提出明确要求。浙江省人大常委会认真贯彻落实中央有关精神，不断加强制度创新，建立健全科学立法、民主立法、依法立法工作机制，推动建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，确保了我省地方立法立在前头、走在前列。

一是完善立法各阶段工作程序。将立项作为发挥人大主导地位的基础环节，健全法规立项工作机制，坚持法规立项公开征集制度、立法项目申报论证制度、法规建议项目逐项评估论证制度等，严格立项标准，把好选项关。实施立法项目进度精细化管理，对列入年度立法计划一类项目的法规，依次细化并明确相关起草单位、提请单位、审议单位、完成时间以及责任人员等，确保立法计划顺利实施。建立法规草案提前介入工作机制，实行法规草案起草小组制度，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式，强化人大对法规起草进度和内容的把控力度，并逐步增加专门委员会组织起草法规的比重，提高法规草案起草工作质量。丰富立法调研方式方法，综合运用实地调研、召开座谈会、开展专题研讨、实施问卷调查等形式，不断强化调研深度、提高调研实效。探索常委会组成人员法规审议事先调研制度，建立常委会组成人员沟通会制度，对存在较大意见分歧的重要法规，在审议通过前向常委会组成人员汇报法规修改情况并进一步听取意见。健全常委会会议审议机制，增加隔次审议和三审制的运用，做好常委会组成人员审议意见的沟通和反馈。制定《浙江省地方立法技术规范》，实现法规体例结构、条款表述、语言文字使用等方面的规范化、科学化，做到有几条规定几条，避免“大而全”、“小而全”，促进地方立法转型发展。

二是深化立法公开。坚持开门立法，通过网络、报纸等媒体将所有法规规章草案向社会公开征求意见，编制年度立法计划时向社会公开征集立法建议项目，邀请公民旁听常委会会议审议法规草案，保证社会公众对立法工作的知情权、参与权、表达权和监督权。拓宽公众参与立法途径，省人大常委会于2000年立法法颁布后率先在全国举行立法听证会，就实施消费者权益保护法办法中重大问题听取利害关系人及社会各方面意见。2008年在制定城市市容和环境卫生管理条例时联合浙江在线等网站与网友进行在线交流，探索立法机关与社会公众互动交流新机制。2011年制定实施食品安全法办法时，首次举行立法公听会，将立法听证会议题公开、程序规范的特点和座谈会程序简便的特点相结合，使立法更有效地集中民意、汇聚民智。2014年出台《立法基层联系点工作制度》，依托联系点开展立法调研、征集群众意见，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与。

三是发挥专家作用。省人大常委会注重发挥专家学者的优势，不断创新专家参与立法体制机制。1995年，在全国率先建立与高等院校的合作机制，联合浙江大学成立浙江法制研究所，开展立法相关理论研究。2005年，在全国率先组建由法学、经济、政治、社会等领域80余名专家组成的地方立法专家库。2013年开始，与浙江工业大学法学院、浙江财经大学法学院进行合作，委托开展设区市报批地方性法规的合法性审查。2014年，组建由法学编辑、法律语言专家等组成的语言文字专家名录，实行法规草案审校工作机制，促进立法用语规范化。2018年初，联合浙江大学共同推动设立全国首家实体化运行的浙江立法研究院，作为开展立法理论和实务研究的非企业法人单位。2018年5月，组建省人大常委会立法专家信息库、常委会立法专家咨询委员会，建立立法项目专家制度，实现了多层次、多渠道、多维度的立法专家参与。

四是发挥代表作用。人大代表是联系群众的桥梁和纽带，发挥代表在立法中的积极作用，是加强人大立法主导、提高立法科学化民主化的重要举措。省人大常委会加强机制创新，在全国率先建立省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，代表可以根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参与相关立法活动。该制度实行以来，已有100多位省人大代表重点参与了立法，取得较好效果，得到全国人大常委会法工委充分肯定并予以推广。

五是加强沟通协调。做好立法过程中的沟通、协调和配合，发挥立法工作整体合力，是发挥人大主导作用的重要体现。省人大常委会法工委与省政府法制办公室联合制定了《关于进一步加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见》，就建立立法工作联席会议制度、法规重要问题修改协商制度等作出规定，畅通横向的立法工作沟通联系渠道。省人大常委会出台《关于进一步加强省人大专门委员会和工作委员会立法沟通协调配合的若干意见》，就省人大常委会内部进一步完善立法计划编制工作机制、加强立法计划实施工作安排的沟通协商等提出明确意见。

六是加强法规清理。法规清理是立法工作的重要组成部分，是维护法规内在和谐和国家法制统一的重要举措。省人大常委会注重立改废释并举，出台《浙江省地方性法规清理工作若干规定》，促进法规清理工作的制度化、规范化。近些年来，先后开展行政处罚、WTO规则、行政许可、行政强制法、“最多跑一次”改革等清理等活动，及时启动相关法规的修改、废止工作，确保立法工作适应经济社会发展的实际需要。积极创新工作方式，2014年发动全省各级人大代表开展“查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文”主题活动，收集整理有关法律法规的立改废建议共6000余条，对涉及国家法律和行政法规的，分别报全国人大常委会法工委和国务院法制办。

七是加大宣传力度。做好立法宣传工作是保障地方性法规正确有效实施的重要措施，也是保障公民在立法中的知情权、参与权、表达权和监督权的重要方面。2002年，省人大常委会创办全国第一家地方立法专业网站——地方立法网，在宣传地方立法工作、推进立法公开、促进立法研究与实务交流等方面发挥积极作用。先后出台《省地方性法规公布工作流程》和《浙江省人大常委会地方立法新闻发布会工作规则（试行）》，完善地方性法规公布程序，坚持在每次常委会召开之前举行立法新闻通气会，重大立法事项举行新闻发布会，为贯彻实施法规营造良好的社会氛围。2013年，与全省发行量最大、影响力最广的都市类平面媒体——钱江晚报和都市快报建立了长效工作机制，推动构建多途径、多层次的宣传平台。

五、做好规范性文件备案审查工作，切实维护法制统一

规范性文件备案审查是立法工作的重要组成部分和延伸，是维护国家法制统一的重要手段。加强规范性文件备案审查工作，对于推动立法工作发展，坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义。浙江省人大常委会的备案审查工作，紧随中国特色社会主义法律体系建立完善的步伐，经历了依照宪法、地方组织法开展监督，依照立法法开展监督和依照监督法开展监督的三个阶段，实现了备案审查工作从起步到全面发展。党的十八大以来，省人大常委会认真贯彻落实中央和全国人大对备案审查工作的新要求，从“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的高度，进一步认识备案审查工作的重要性，不断完善备案审查机制，坚持全面审查与有重点的主动审查相结合，探索专项审查新形式，建立备案审查专家组，坚决纠正不适当的规范性文件，实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”。2008年以来，浙江省人大常委会共收到备案规范性文件847件，审查847件，要求制定机关说明情况10件，督促纠正10件。

浙江省人大常委会先后出台《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》《关于加强规范性文件备案审查工作的意见》《浙江省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》，进一步明确了备案审查的法规依据、基本原则、方法步骤、工作流程等。着力推进备案审查工作信息化，2014年开发建设集备案、审查功能于一体的规范性文件备案审查系统，2016年率先在全国实现省、市、县三级人大备案审查系统全覆盖和联网，得到全国人大常委会充分肯定并推广。制定《专家参与规范性文件备案审查工作规则》，组建规范性文件备案审查专家组，进一步强化专家参与备案审查工作的力度。与省委、省政府建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。2018年1月，省十二届人大常委会第四十七次会议审议备案审查工作情况报告，并首次将报告印发浙江省第十三届人民代表大会，接受人民代表监督。

六、加强自身建设，提高政治素质和履职能力

立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，需要相应素质的立法专业人才作保障。浙江省人大常委会一直重视立法队伍建设，采取多种形式学习党的历次中央全会精神，增强贯彻实施党的路线方针政策的自觉性，恪守以民为本、立法为民理念，确保立法工作正确的政治方向。进一步明确人大常委会委员和专门委员会委员的任职资格，增加有法治工作经验的委员，逐步优化委员的知识结构和年龄结构。积极组织参与各种主题教育活动，常委会法工委开展“做合格立法人，当好参谋助手”大讨论，进一步统一思想、凝聚精神。加强立法业务理论学习，通过理论研讨会、务虚会、课题调研等多种形式，不断提高委员会组成人员及工作人员的业务素质和立法工作水平。认真贯彻落实党中央和全国人大有关立法队伍建设的新指示新要求，适应立法工作新需要，大力加强立法队伍的正规化、专业化、职业化建设，加强立法工作机构建设，不断充实人员配备，努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作队伍。

浙江省人大立法工作虽然取得了一些成绩，但与中央和浙江省委对立法工作的要求、新时代对立法工作的需求以及人民群众的期待还存在差距。下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实习总书记对浙江提出的“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇，勇立潮头方显担当”的新要求新使命新期望，以改革开放40周年、“八八战略”实施15周年为新起点，进一步围绕中央和省委有关决策部署，不断加强重点领域立法，建立健全人大主导立法工作机制，实现精准立法、精细立法、精干立法，提高立法质量，推进良法善治，为“四个浙江”“六个强省”和“两个高水平”建设，为全面依法治国、实现“两个一百年”的奋斗目标作出地方立法应有的贡献。