改革开放以来四川地方立法工作有关情况的汇报

改革开放以来，在中共四川省委的领导下，四川省人大及其常委会紧紧围绕经济建设中心，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真履行宪法法律赋予的职权，坚定扎实、卓有成效地开展地方立法工作，始终与40年改革开放实践“同频共振”，努力适应社会主义市场经济发展的要求，突出有特色、可操作、不抵触，牢牢把握政治方向，遵循实践、认识、再实践、再认识循环反复的规律，对保证宪法法律在我省贯彻实施，推进社会主义民主法制建设，促进改革开放和经济社会又好又快发展，维护公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用。

特别是党的十八大以来，我省立法工作积极适应全面深化改革新常态，牢固树立立法主动适应改革和经济社会发展需要的新意识，坚持立法与改革决策紧密衔接，确保重大改革于法有据；健全和完善人大主导立法的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用，综合运用立改废释等形式，及时完善地方性法规制度，为协调推进“四个全面”，实现“五位一体”，推动治蜀兴川厉行法治提供制度支撑。

回顾改革开放40年来的四川地方立法历程，前进每一步都不平凡。拓宽科学立法、民主立法的渠道，公开征集立法建议，公布重要法规草案，举行立法听证会、座谈会、论证会，广泛听取社会各界意见。增强地方性法规的民主性和科学性，提高立法质量。全面贯彻实施立法法，改进完善我省立法程序，既充分发挥各有关专门委员会的专业优势，又强化统一审议，努力克服部门利益法制化倾向，维护人民群众根本利益和国家整体利益，保证法规之间协调一致，维护国家法制统一。积极适应经济社会发展需要，在加快新法规制定的同时，对已制定的地方性法规认真清理，并及时修改或废止不适应新情况的地方性法规，保证了地方性法规的合法性、时效性和可操作性。坚持立法为民、为民立法的宗旨，把维护人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和归宿。力求正确处理人民群众与执法机关及其工作人员的关系，把保护人民群众的权益作为国家机关及其工作人员的首要职责，对执法违法、侵犯公民、法人和其他组织合法权益的国家机关及工作人员明确规定法律责任，使行政权力受到科学规范和法律制约。

一、基本情况

（一）省级地方性法规

自1980年8月四川省第五届人大常委会第五次会议审议通过我省第一部地方性法规《四川省县、社两级人民代表大会选举实施细则》以来，四川省人大始终高度重视地方立法工作，依法紧密结合我省具体情况和实际需要，坚持科学立法、民主立法、依法立法，使地方立法取得明显成效。40年来，四川省人大及其常委会共制定地方性法规295件（其中很多法规已经过多次修订或修正）、废止88件。截止今年7月，省本级现行有效的地方性法规共207件，其中政治类24件，经济类90件，社会类41件，文化类19件，生态类33件。

（二）市州地方性法规

《中华人民共和国立法法》修改后，四川按照“积极稳妥、依法开展”“成熟一个、批准一个”的原则，以加强立法能力建设为首要条件，省人大常委会分2次作出决定，确定我省20个市州开始依法行使地方立法权，是全国新增地方立法主体最多的省。目前，全省21个市州均成立常委会法制工作机构和业务科室，配备了具有法学专业背景和法治实践经验的工作人员。各市州人大均制定了规范立法程序的地方性法规，并建立了公开征求意见、立法听证、立法联系点、专家咨询库等工作机制。目前，21个市州共制定地方性法规111件（含成都市立法法修订前已制定的地方性法规），制定实体性地方性法规的覆盖率为100%。从全省设区的市制定地方性法规的类别分析，城乡建设与管理类法规30件，生态保护类22件，历史文化类4件。

（三）民族自治地方立法

四川民族自治地方立法既坚持法律原则又兼容民族特色，从保障少数民族基本权利的实施婚姻法、教育法等法律规定开始，与经济社会发展高度契合，积极促进民族地区政治稳定、经济发展、社会进步和民族团结。省人大常委会发挥统筹、指导作用，尊重各民族自治地方立法机关在立法中的主体地位，积极支持其结合民族地区实际和地方特点，充分行使民族自治地方立法权，批准了《凉山彝族自治州邛海保护条例》《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》等一大批既有民族自治地方特色，又有较强创新性的单行条例。全省共有7个民族自治地方，截止今年7月，现行有效自治条例和单行条例共计87件，其中阿坝藏族自治州24件、甘孜藏族羌族自治州17件、凉山彝族自治州18件、马边彝族自治县8件、峨边彝族自治县9件、木里藏族自治县4件、北川羌族自治县7件。

二、主要做法

（一）不断加强和完善党领导立法制度

改革开放至今，四川省委已先后召开了6次省委人大工作会议，研究部署包括地方立法的人大各项工作，为人大立法工作与时俱进明确了正确的政治方向。党的十八大以来，四川省委坚决贯彻党中央依法治国的决策部署，全面深入推进依法治省，持续用力加强法治建设，密集出台加强地方立法工作的制度规范。2013年出台《四川省依法治省纲要》，2015年出台《中共四川省委关于进一步加强人大工作和建设的意见》，2016年出台《中共四川省委关于加强党领导立法工作的实施意见》，党对地方立法工作的领导制度不断完善。同时，在省委工作机构中设立“依法治省”专门机构对法治工作进行统筹协调。省委分别就五年立法规划、年度立法计划、地方性法规清理、推进市州行使地方立法权、立法队伍建设等问题，先后12次听取省人大常委会党组的汇报。省人大常委会和各市州人大常委会始终把坚持党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面。牢固树立“四个意识”，增强“四个自信”，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保地方立法工作正确的政治方向，确保党的领导贯彻到立法项目的确立、论证、协调、修改、审议的全过程和各方面，确保党的主张通过法定程序转化为全社会的共同意志。省和各市州党委，还定期召开人大工作会议，定期听取人大工作汇报，研究立法工作重大问题和重大立法事项，审定人大常委会五年立法规划和年度立法计划。同时，省和市州人大常委会党组坚持重大立法事项专题报告制度，重大立法事项及时请示同级党委，并坚决贯彻落实同级党委的决定。

（二）充分发挥人大主导立法的作用

积极发挥人大在立法工作中的主导作用。省人大常委会加强法规立项、调研、起草、审议等环节的主导，切实提高地方立法质量，变“等菜上桌”为“点菜上桌”。持续提升年度立法计划的刚性作用，督促有关机关及时报送法规项目并按规定程序将法规案提交常委会审议；法工委每年底向常委会主任会议报告立法计划执行情况，对于未按计划在当年内提请审议的，要求有关方面说明情况，确保立法计划得到有效执行。强化组织协调，变政府部门、人大有关专委会和法制委、法工委各管一段的“接力赛跑”为各方参与的“长跑”，共同参与调研、起草等立法活动。积极探索由人大牵头组织起草综合性、全局性、基础性法规案和委托起草法规案。近年来，酒类管理条例、电信设施建设保护条例等一批法规草案由省人大有关方面牵头起草，数量较以往有大幅增加。

（三）围绕中心加强重点领域立法

围绕中心服务大局，夯实治蜀兴川法治根基。紧扣省委中心工作，抓住治蜀兴川的关键环节和重点问题，聚焦经济社会发展的难点问题和人民群众关注的热点问题，加强精准扶贫、全面创新、生态文明建设、环境资源保护等重点领域立法，为推进高质量发展、深化改革扩大开放、保障和改善民生等提供坚强法治保障。在全国范围内率先制定农村扶贫开发条例，被省委作为“3+10”扶贫攻坚政策组合拳的重要组成部分，将四川扶贫开发工作纳入法治化轨道；深入贯彻创新发展理念，制定科学技术进步条例和人民代表大会常务委员会关于加快实施创新驱动发展战略的决定；制定全国首部城乡环境综合治理条例，对全省城镇和乡村的环境卫生、绿化生态进行规制；制定全国首部村镇供水条例，为农村居民饮水安全和农村水资源保护提供了法制保障。同时我们注重坚持改革决策与立法决策相衔接,积极开展创制性立法，2017年3月国务院批准设立中国（四川）自由贸易区后，我们及时将中国（四川）自由贸易试验区条例列入立法计划。今年，我省又将制定成都国家自主创新示范区条例、四川省地方金融条例提上议事日程，并已由省政府将法规草案提请省人大常委会审议。

（四）坚持科学立法、民主立法、依法立法

加强依法立法。认真贯彻实施修改后的立法法。审议通过《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》。该条例进一步完善我省法规草案统一审议机制，健全报批法规审查规则，规范备案审查工作，发挥人大在立法中的主导作用，为我省科学立法、民主立法、依法立法一体推进提供制度遵循。修改《四川省人民代表大会常务委员会议事规则》，进一步规范常委会议事活动，提高审议质量。

加强科学立法。搭建科学立法平台，建立法制工作联系点，确定攀枝花等5个市（州）人大常委会为第一批联系点，把立法活动延伸到基层；搭建地方立法咨询专家库，聘请的60余名立法咨询专家，涵盖法律、政治、经济、社会管理、民族宗教、教育科技、医疗卫生、生态文明、资源环保、语言文学等各个领域；组建地方立法评估协作基地，确定四川大学法学院等5家教学科研单位为成员单位，接受委托开展地方立法评估、法规草案起草、地方性法规清理和规范性文件备案审查等工作。加强立法“回头看”，开展法规清理，2014年对全省现行有效的196件地方性法规、成都市69件地方性法规、三州四县67件自治条例和单行条例共332件进行集中清理并提出立改废意见，着重解决地方性法规中存在的与上位法不一致、与全面深化改革不适应、与社会发展不协调和操作性不强等问题。认真吸取甘肃祁连山自然保护区“立法放水”造成严重生态环境破坏的深刻教训，目前，省人大常委会正在组织省人大有关专门委员会、省人大常委会法工委、省政府有关部门以及各市州和自治县人大常委会，对现行有效的涉及生态文明和环境保护的地方性法规开展清理排查，并将根据清理结果对不符合要求的法规进行修改和废止。

加强民主立法。坚持开门立法，省人大常委会主任会议2005年1月12日通过了《四川省人民代表大会常务委员会公开征集地方立法选题和立法建议办法》和《四川省地方性法规草案公开征求意见办法》。办法明确规定，每年9月省人大常委会均要通过新闻媒体向社会公开征集地方立法选题和立法建议，同时对凡涉及增加公民义务、限制公民权利、扩大行政管理机关权力等与人民群众切身利益有关的重要法规草案，均在新闻媒体上公布，公开征求意见。现在，这项工作已扩展到所有法规草案都公开发布征求社会各界意见。建立立法听证制度，规定对与管理相对人有重大利害关系的法规草案，举行听证会。在立法过程中，强调重视听取管理相对人的意见，采取调查研究、论证会、座谈会等多种形式，广泛征求常委会组成人员、人大代表、地方人大、政府部门、专家学者、人民群众及利益相关方的意见，目前这一做法已形成制度。实行深入基层调查研究制度，始终坚持深入基层，深入一线现场查看，到田间地头、工矿车间倾听群众呼声，征求群众意见，力求制定出来的法规更具有针对性和可操作性，更加符合人民群众的期待。发挥人大代表和常委会组成人员的作用，高度重视常委会组成人员的审议意见，逐条梳理，认真研究，能采纳的全部采纳，不能采纳的说明理由。合理安排常委会会议时间，确保组成人员充分发表审议意见，确保法规草案得到充分审议，进一步提高审议质量。

（五）地方立法特色不断凸显

坚持“小而精”“小而特”的精细化立法。精雕细琢，确保地方性法规不抵触、有特色、可操作。2004年10月1日起施行的《四川省阆中古城保护条例》有力保护了阆中古城的风貌，大大提高了阆中古城的知名度，使阆中一跃成为四川著名的景区，2017年，阆中古城共接待游客1044.86万人次，实现旅游综合收入101.93亿元。1997年6月16日通过的《四川省都江堰水利工程管理条例》作为全国第一个为单一水利工程立法的地方性法规，为千年古堰都江堰水利工程的安全运行和保护利用提供了法制保障。积极应对重特大突发事件，“5·12”汶川特大地震发生后仅74天，省人大常委会及时作出《四川省人民代表大会常务委员会关于汶川特大地震中有成员伤亡家庭再生育的决定》，对地震中有成员伤亡家庭再生育作出了适用《四川省人口与计划生育条例》之外的特别规定，受到人民群众尤其是灾区群众的拥护和欢迎。《四川省酒类管理条例》针对我省酒业资源禀赋得天独厚，酿酒产业比较优势突出的实际，对食品安全、知识产权保护、品牌促进、产业发展等作出规定，助推省委建设长江上游名酒经济带、打造白酒“金三角”战略的实施。

（六）民族自治立法和市州地方立法有序推进

民族自治立法特色充分体现。我省7个民族自治地方人大充分行使民族自治地方立法权，批准施行了一大批符合四川民族自治地方实际情况和体现民族特色的法规。《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》，于2008年“5·12”汶川特大地震发生9天后由省十一届人大常委会第三次会议批准施行。《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》是全国各民族自治地方首次以立法手段应对突发事件的一次有益探索。阿坝藏族羌族自治州根据本地少数民族教育发展需要，制定《阿坝藏族羌族自治州教育条例》 “实行十五年义务教育”，是全国首个通过立法明确实行15年义务教育的民族自治地方。《凉山彝族自治州水资源管理条例》在坚持《水法》基本原则的基础上，作出了“取得水能资源开发权的自然人、法人或者其他组织应当在工程所在地注册登记，并在工程所在地缴纳水资源费”，“征收的水资源费、水土保持设施补偿费、渔业资源补救费、河道（堤防）工程维护管理费除上缴国家部分外全额留自治州”等具有较强变通色彩的规定。

设区的市和州地方立法有序推进。为加强对设区的市州立法工作的指导，《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定，市州地方性法规草案交付表决前一个月，必须先送省人大法制委、常委会法工委征求意见，从而把问题解决在报审前。无论是报审前还是正式报审后，省人大常委会法工委都及时征求省人大有关专委会、省人民政府有关部门、专家学者等的意见，并就法规的合法性、合理性等问题与市州人大的同志充分沟通协调，帮助提高立法质量，确保合法性。省人大常委会办公厅对市州人大及其常委会报请批准地方性法规的工作流程及法规文本、公告等文件格式进行统一规范。经省编委批准，省人大常委会法工委增设了指导处，指导帮助市州人大及其常委会开展地方立法工作。目前，各市州根据本地经济社会发展实际，制定了一批既具有地方特色又切实可行的实体性地方性法规，如新村聚居管理、历史文化建筑、街区、传统村落、红军文物保护、生态环境保护等。

（七）立法工作队伍建设不断加强。省人大常委会专门的立法工作机构，1981年成立法制工作室，下设一个办公室仅有5-6名工作人员；1997年至1998年成立常委会法工委，下设综合处（办公室）、一个法规处，共有工作人员7-8人；2006年常委会法工委增设备案审查处；2010年成立法制委员会；2014年常委会法工委增设社会法规处；2017年常委会法工委增设指导处。截止目前，法制委、法工委共有“五处一室”，人员编制23人，还有4名法学专业人才在法工委挂职，正在形成一支专业化的立法工作队伍。

40年来，省人大及其常委会努力加强地方立法工作，不断提高立法质量，为四川的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，也为国家的相关领域的立法进行了实践探索。这些成绩的取得在于我们始终坚持“六个不变”:一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则不变；二是坚持以人为本、立法为民以及科学立法、民主立法、依法立法的基本目标不变；三是坚持立法服务改革开放和现代化建设的根本任务不变；四是坚持地方性法规在法律体系中实施性、补充性、探索性的地位和作用不变；五是坚持地方立法不抵触、有特色、可执行的基本要求不变；六是坚持不断学习、注重培养，切实加强队伍自身建设的保障作用不变。

三、主要问题及建议

中国特色社会主义进入新时代，随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，国家层面立法的不断充实、完善和细化，特别是新修改的立法法赋予设区的市和州地方立法权，为地方立法带来了新的课题。

一是实施性立法空间不断压缩。按照我国立法多层级的体制，地方立法的定位、功能与作用主要是对国家立法细化、完善、补充，实践中地方立法的工作也主要是围绕这个方面来开展。但随着近年来国家立法自身不断发展、充实、完善，能够具体的尽量具体，能够细化的尽量细化，地方立法的创制性和实施性空间已越来越小。特别是在设区的市人大取得城乡建设等3个方面的立法权后，上有越来越具体细化完善的上位法，下有更具地方特色和操作实践的设区市立法，省级层面的地方立法，尤其是城乡建设管理、环境保护、历史文化保护方面的立法比较尴尬。建议全国人大常委会法工委及时组织开展地方立法工作的基本理论研究，明确省级人大地方立法的功能、定位和作用，解决新形势下省级人大地方立法工作究竟应该做什么、怎么做的问题，充分发挥地方各级人大的作用。

二是“不抵触”原则界定模糊。根据立法法规定，制定地方性法规不能同上位法抵触，但何谓“不抵触”一直以来在地方立法实务中都界定不清，影响了地方立法的主动性和创造性。实践中为了防止出现与上位法抵触，出现了法规中表态性、鼓励性条款多，规范性、权利义务性条款少；照抄、照搬上位法多，创制性、操作性条款少；监督管理条款多、法律责任条款少等诸多问题。因此，我们建议全国人大常委会法工委出台有关指导意见，进一步明确“不抵触”的内涵和外延，明确杜绝“立法防水”的具体标准和规范，维护国家法制统一，指导地方立法工作。

三是立法队伍建设。立法工作关键在人。从我省立法工作机构队伍建设实际来看，存在立法工作队伍力量薄弱，工作人员配备较少、年龄结构偏大、知识结构单一、梯次结构不合理等问题，与全国人大常委会领导在第21次全国地方立法工作座谈会上提出的“按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作人才队伍”和“省级人大常委会法工委30人左右，市级10人左右，基本满足立法工作需要”的有关要求相对照，还有较大差距。建议全国人大常委会能够出台指导意见，从机构设置、人员配备、选拔任用、能力培训、人员激励等方面积极推动地方人大法制工作队伍建设。