海南地方立法三十年回顾与展望

    海南建省办经济特区以来，在中共海南省委的正确领导下，海南省人大及其常委会认真贯彻中央和省委的决策部署，依法行使经济特区立法权和地方立法权，不断加强和改进立法工作，着力提高立法质量，努力通过立法引领和推动重点领域改革、促进特色产业发展、保护海南青山绿水、实施海洋强省战略、保障改善民生、推进政治文明建设，截至2018年6月，共审议通过和批准地方性法规或法规性决定596件，现行有效的292件，其中经济特区法规45件，为加快建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南提供了有力的法治保障。

　　 一、坚持党的领导，确保立法正确的政治方向

    立法是国家和地方重要的政治活动。坚持党对立法工作的领导，是做好立法工作的根本政治保证。海南省人大常委会坚持把党的领导贯穿到立法工作全过程和各方面。一是牢固树立“四个意识”，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持全面贯彻落实党的路线、方针、政策，特别是十八大、十八届历次全会、十九大、习近平总书记2013年视察海南重要讲话精神和在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话以及《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》精神，认真落实省委确定的立法工作任务，并完成省委省政府确定的重要改革相关立法工作事项。二是紧紧围绕省委中心工作确定的改革发展任务统筹谋划立法工作，科学制定立法规划和立法工作计划，积极推进重点立法项目，从制度上和法规上保证省委改革发展重大决策的贯彻实施。省人大常委会一直坚持将每届五年立法规划报请省委常委会审议批准，并以省委名义印发执行。三是认真落实地方立法的重要工作和重大问题向省委请示报告制度，坚持将立法中涉及重大体制和重大政策调整以及重大立法争议等问题，特别是运用经济特区立法权变更适用法律行政法规的有关规定，及时向省委报告，由省委决策。

　　 二、发挥立法的引领和推动作用，保障和促进海南改革发展

    省人大及其常委会始终坚持立法与改革决策相衔接，坚持改革方向、关注改革进程，回应时代命题，紧扣重点领域立法，以问题为导向，通过立法解决改革发展中出现的各种新问题，着力破解阻碍改革发展的体制机制藩篱，保障重大改革于法有据，积极发挥立法引领推动海南改革发展的作用，在先行先试方面，为国家法治创新和全国性立法提供了经验。

　　（一）紧扣重点领域立法，保障重大改革于法有据。一是以立法落实省域“多规合一”改革，确保一张蓝图干到底。为适应省域“多规合一”改革的需要，推动海南省总体规划上升为法定规划，构建与“多规合一”改革相配套的法规架构，2018年4月省人大常委会作出《关于实施海南省总体规划的决定》《关于加强重要规划控制区规划管理的决定》，修改《林地管理条例》、《土地管理条例》、《实施海域使用管理法办法》、《城乡规划条例》等4件法规，明确了海南省总体规划的法律地位，将主体功能区划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划等空间性规划作为专篇（章）纳入省和市县总体规划，规定省和市县总体规划是全省对土地、林地、海域等国土空间用途进行管制、编制其他相关规划的依据，为实现“一张蓝图干到底”提供了法治保障。此外，2016年和2017年运用经济特区立法权作出决定在博鳌乐城国际医疗旅游先行区等三个产业园区和“五网”建设项目中推行极简审批做法，极大简化了审批程序、提高了审批效率，有力地推动了海南“多规合一”改革和“放管服”改革，进一步加快了政府职能转变，为企业减少了制度性交易成本，促进了产业园区和“五网”加快建设发展建设。二是以立法深化行政审批制度改革，推进简政放权，促进政府职能转变。先后六批次通过《停止实施部分行政审批事项的决定》和《下放部分行政审批事项的决定》，取消或者下放部分行政审批事项，推进行政审批制度改革，进一步减轻企业负担，方便企业办事，激发了市场活力。修订《企业法人登记管理条例》《统计管理规定》等法规，落实国家关于“五证合一、一照一码”登记制度改革的有关规定，推进我省工商注册制度便利化。三是以立法加快积压房地产产权的确认，盘活海南积压房地产。为了盘活海南积压房地产，促进经济的发展，省人大常委会于1999年作出《关于加快积压房地产产权确认工作的决定》和制定《海南经济特区换地权益书管理办法》，破除积压房地产产权确认的政策障碍，以核发换地权益书这一特定形式，及时依法收回大量闲置土地及部分“半拉子”工程用地，化解金融风险。2003年6月，省人大常委会作出《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，在产权人自主选择处置方式、代为处置过程中产权人相关权益的维护、司法查封的闲置土地和停缓建工程的处置等方面作出了变通规定，为盘活积压房地产提供了有力的法治保障。2005年3月，省人大常委会制定《海南经济特区城市房地产价格评估管理规定》，推进我省房地产价格评估市场体制的改革，促进房地产业的平稳健康发展。四是以立法完善省直管市县管理体制改革，健全“小政府、大社会”行政管理体制。为依法推进和保障完善省直管市县管理体制改革，省人大常委会于2009年制定了《关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》，明确划分省与市县政府职责，下放权力，规范行政权力行使，加强权力运行监督。这是国内第一个全面规范行政体制改革的法规性决定，对构建“小政府、大社会”行政管理体制，促进政府职能转变，切实提高行政效能，增强县域经济发展活力有重要意义。五是以立法推进农垦体制改革，促进农垦发展。省人大常委会围绕省委深化农垦管理体制改革的重大决策，于2009年作出了关于推进海南农垦管理体制改革的决定，遵循“三融入”的目标，按照政企分开、社企分离，建立现代企业制度的总体要求，从企业改革方向、体制改革的政策支持和经营体制改革、国有资产管理等方面作出规定，有力促进了农垦政企分开。六是以立法推动公路规费征收体制改革，加强基础设施建设。为加强公路的养护和建设，改进公路规费的征收与管理，1996年，省人大常委会出台了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》，在全国率先以立法形式对公路规费征收体制进行改革，统一征收燃油附加费，取消了公路收费站卡。为了适应国家燃油税费改革的新形势，省人大常委会及时废止了该条例，并于2010年新制定《海南经济特区机动车辆通行附加费征收管理条例》，将管理方式从行政许可转变为缴费登记，扩大机动车辆通行附加费的减免和补贴范围，扶持相关产业和公用事业的发展，完善监管措施，巩固和完善了“一脚油门踩到底”的改革成果。七是以立法推行社会保障制度改革，维护社会稳定。省人大常委会先后制定并及时修订海南经济特区城镇从业人员养老、失业、医疗、工伤保险等4个条例，将城镇从业人员作为社会保险对象，实行统一的养老、失业、医疗、工伤保险制度，突出社会保险的强制性和社会性，在全国率先实行城镇从业人员高度社会化、一体化的新型社会保险体系，为现代企业制度的建立和企业参与市场竞争创造了条件，促进了劳动力统一市场的形成和生产要素的合理流动，为国家社会保险改革提供了海南模式，也为国家制定社会保险法积累了立法经验。

    （二）加强生态保护立法，呵护海南青山绿水碧海蓝天。得天独厚的生态环境是海南的核心竞争力。自1988年建省办经济特区以来，海南省人大常委会紧紧围绕中央和省委关于生态环境保护的决策部署，特别是党的十八以来，认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，紧扣党中央赋予海南建设全国生态文明示范区、谱写美丽中国海南篇章的新使命，坚持问题导向和法治思维，通过立法不断加强对林地、土地、水域、海域、岸线、矿产、森林等资源的保护，优化国土空间开发格局，促进资源能源节约高效利用，推动大气、水土等环境污染治理，促进人居环境不断改善、生态环境质量始终保持全国领先水平,相关立法呈逐年上升趋势（见图）。一是，1999年，作出《海南省人民代表大会关于建设生态省的决定》，在全国率先启动生态省建设，把保护和改善生态环境提升到全省经济社会发展目标的高度，将建设生态省的工作纳入法治化轨道，制定并多次修订《海南省环境保护条例》，不断完善环境治理基本制度，实施比国家更严格的环境标准体系。二是，2016年，制定《海南省生态保护红线管理规定》，在全国率先划定生态保护红线范围，对生态保护红线区实行严格保护，将各类开发建设活动限制在资源环境承载力之内，有力保障我省生态安全和生态环境质量，优化空间布局和产业格局，控制城乡发展边界，促进经济建设和环境保护协调发展。三是，采取“一河一法规”的立法模式，制定了《海南省南渡江生态环境保护规定》《海南省松涛水库生态环境保护规定》和《海南省万泉河流域生态环境保护规定》，实行严格的水体和生态环境保护管理制度，切实增强了法规的针对性和可操作性。

    

　　（三）加强特色产业立法，助推海南国际旅游岛建设。省人大常委会重视通过立法优化我省特色产业结构和发展环境，以立法引领和促进特色产业持续健康发展，加强重点产业立法。一是，构建并不断完善以《海南省旅游条例》为主的1+7旅游法规架构， 在全国率先进行旅游立法。为加强海南旅游业管理，保护和合理开发利用旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的健康有序发展，1995年，省人大常委会制定了《海南省旅游管理条例》，这是我国第一部地方性旅游法规。2001年，针对近年来海南旅游业发展和管理中存在的问题，将《海南省旅游管理条例》修改为《海南省旅游条例》，鼓励香港、澳门、台湾地区或外国旅游企业按照国家有关规定在海南通过合资、合作方式设立旅行社，从事旅游活动，允许外省市旅行社组织省外旅游团队直接到海南进行旅游活动，在全国率先开放旅游市场。2009年，海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，省人大常委会运用经济特区立法权和地方立法权先后制定了《海南经济特区旅行社管理规定》《海南经济特区导游人员管理规定》《海南经济特区旅游价格管理规定》《海南经济特区道路旅游客运管理若干规定》《海南经济特区森林旅游资源保护和开发规定》《海南经济特区旅馆业管理规定》《海南省旅游景区管理规定》等七件单项旅游法规，形成了维护旅游市场秩序的长效机制，为国际旅游岛建设提供了基本遵循，为创建全域旅游示范省打下了坚实基础。立法推进国际旅游岛建设的做法在2013年习近平总书记视察海南的重要讲话中得到肯定。二是，着眼于促进热带特色高效农业这一海南“王牌”产业加快发展，扭住“菜篮子”安全这个关键，制定农产品质量安全条例，从建立健全农产品质量安全监管体制，加大对农产品产地、生产、经营的监管，规范农产品包装和标识管理，完善农产品监督检查措施等方面作出具体规定，维护我省公众健康和保护生态环境；修订《农药管理若干规定》，针对我省农药经营管理中存在的挂靠经营、网购农药、农药残留量超标以及产品责任追究难等问题，严禁农药挂靠经营，严格限制农药进入渠道，把好农产品进出关口，进一步规范了我省农药经营行为。此外，还制定政府非税收入管理条例、企业民主管理条例、税收保障条例、信息化条例等法规，以立法进一步规范和改善营商环境。

　　（四）着力加强社会领域立法，切实保障和改善民生。  省人大常委会紧密围绕省委关于大力改善民生、推进基本公共服务均等化的重大决策，加大社会领域立法力度，努力解决老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。比如，制定和及时修订人口与计划生育条例，调整完善生育政策，改革生育服务管理制度，构建完善的计划生育服务体系，保障全面两孩政策的实施。制定实施《中华人民共和国老年人权益保障法》若干规定，贯彻落实新修订的老年人权益保障法，加强养老服务设施建设，拓展养老优待服务内容，推动医疗卫生和养老服务相结合，进一步保障老年人的合法权益，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德。为了加强教师队伍建设，促进我省教育事业发展，制定实施《中华人民共和国教师法》办法，在保障教师合法权益的同时，突出教师职业道德和教育教学行为规范，强化了对农村教师、特殊教育教师的倾斜支持。制定安全生产条例，细化生产经营单位的安全主体责任，强化化工园区和电气化铁路线路的安全管理，从严从重加大处罚力度，筑牢安全生产红线。制定和及时修订实施《中华人民共和国道路交通安全法》，积极回应人民群众对道路交通安全管理提出的意见和建议，对加强电动自行车管理、公共停车场建设、道路临时停车泊位管理等方面进行规范，为整治交通秩序提供法治保障。制定实施《中华人民共和国人民调解法》办法，依法确立了人民调解、行政调解、司法调解相结合的“三调联动”新机制，完善社会治理体制，有效预防和化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定。

　　（五）推进海洋强省建设，加强海洋立法。为推进海洋经济发展，提升海洋综合管控能力，保障国家“一带一路”战略的实施，省人大常委会审议通过了14件涉海法规。一是制定《沿海边防治安管理条例》，填补了我国公安边防机关在南海维权执法的法规空白，为南海维权提供了有力的法律武器，获得国内社会各界一致好评，并得到了习近平总书记的充分肯定。特别是在2014年南海中建南项目安保护航行动中，这个条例派上了大用场，为我省海上维权提供了强有力的执法依据。二是制定《海南省红树林保护规定》和《海南省珊瑚礁保护规定》，在全国率先对海洋环境资源进行单项立法保护。两部法规有效遏制了红树林、珊瑚礁遭受严重破坏的势头，大部分以珊瑚礁为原料的石灰窑被关闭，全省红树林面积基本保持稳定，部分地区红树林面积还有所增加，促进了沿海生态环境的改善，形成了生态效益、社会效益、经济效益良性互动的局面，在全国沿海省市中是最早对红树林、珊瑚礁进行立法保护的省份。三是制定《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，是我国省级人大通过的第一部专门规范海岸带的地方性法规，在全国率先将平均大潮高潮线至少200米内的海岸划为红线区，实行严格管控，为我省严格规范海岸带保护与开发、开展海岸带专项整治工作提供了法律支撑。

　　（六）推进政治文明建设，完善民主政治立法。省人大常委会注重推动我省民主政治建设与经济建设、改革开放的协调发展。一是以立法完善人民代表大会制度，强化和落实人大各项职能。制定和及时修订《海南省制定与批准地方性法规条例》，将建省办经济特区以来地方立法、特区立法的有效经验和成果以法规形式固定下来。制定《海南省实施<</span>监督法>办法》《海南省人大及其常委会处理质询案的规定》《海南省各级人大及其常委会审查监督预算条例》《海南省人大常委会讨论、决定重大事项的规定》《海南省人大常委会人事任免规定》等法规，将省人大及其常委会监督、重大事项决定、人事任免等职权的行使纳入法制化、规范化的轨道。二是以立法落实民族区域自治制度，促进民族地区加快发展。制定并修订《海南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，以落实民族区域自治权、扩大民族自治区域经济社会发展自主权为重点，从培养引进人才、加大资金扶持、保护开发民族传统文化和扶持教育卫生事业等方面细化扶持民族自治地方发展的具体措施，努力促进民族自治地方与全省其他地区经济社会的协调发展。三是以立法促进基层民主建设，保障广大农民群众的政治权益。省人大常委会制定了《海南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》和《海南省村民委员会选举办法》，对村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利作了明确具体的规定，保障村民自治的权利。此外，还制定《任免省监察委员会副主任、委员暂行办法》，为我省推进监察体制改革提供了法治保障。制定《实施宪法宣誓制度办法》，建立我省宪法宣誓制度，对宣誓活动的相关内容进行了细化。

　　（七）加强规范性文件备案审查工作，维护国家法制统一。省人大常委会从宪法实施和宪法监督高度，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步加大备案审查工作力度，完善备案审查工作机制，建立完善备案核查通报机制，及时纠正报送备案中存在的不报、漏报、不及时、不规范等问题，促进备案工作的常态化、规范化。积极推进和创新我省规范性文件备案审查信息平台建设，于2017年8月完成信息平台验收，走在全国前列，得到全国人大常委会法工委领导的肯定。对建省办经济特区以来的立法档案进行了标准化的纸质和数字化建档工作，成为全国第一个完成立法档案数字化建设的省份，得到全国人大常委会法工委和兄弟省市区的称赞。同时，重视地方性法规清理工作，全面清理和专题清理相结合，推进清理工作经常化、制度化。例如，为全面贯彻落实党的十九大和省委七届二次全会精神，按照省委和全国人大常委会法工委的要求，组织对现行有效的涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规进行了专项清理。为全面贯彻落实中央关于行政体制改革和简政放权的部署，维护国家法制统一，组织对我省现行有效的地方性法规进行全面清理，提出了建议修改或废止的地方性法规，推动法规清理工作常态化。

　　三、发挥人大在立法工作中的主导作用，健全科学立法、民主立法工作机制

    省人大常委会始终坚持在立法各个环节加强组织协调，初步形成了在党的领导下，发挥人大在立法工作中的主导作用，发挥政府及其部门在立法中的重要作用，吸收人大代表、专家学者和人民群众共同参与立法的工作机制。

　　（一）加强对立法各个环节的主导。一是在立项环节，编制立法规划和年度立法工作计划时，注意围绕全省工作大局主动研究立法需求，加强项目论证和协调，有计划、有步骤地开展立法。二是在起草环节，坚持提前介入由政府部门起草的重点法规的调研论证过程，把起草中发现的问题解决在提请省人大常委会审议之前。比如，在修订林地、土地、海域使用等法规时，省人大常委会分管领导牵头组成调研组提前介入法规草案的起草工作，并就有关问题征求国家有关部门的意见，保障了法规草案的质量。另一方面，加大自主起草法规草案的力度，对一些涉及多部门、协调难度大、事关全省改革发展全局的项目，由省人大法工委组织自主起草。此外，探索委托大专院校、律师事务所起草法规草案，并就起草中的重点难点问题加强指导。三是在审议环节，注重发挥法制委员会统一审议的职能作用，对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见逐条认真研究。同时，通过邀请人大代表和常委会组成人员参与立法起草论证活动等方式，提高其审议法规草案的水平。比如，省人大常委会分管领导在常委会会议审议前，召集常委会组成人员就土地管理条例等法规草案中的核心问题进行研究论证，对法规草案中涉及的主要内容形成高度共识，为常委会全票或高票通过法规草案奠定了基础。此外，省人大常委会加强对立法全过程的宣传报道，突出宣传重点，丰富宣传方式，拓宽宣传渠道，充分用好新闻媒体宣传平台，针对法规草案初审、二审和法规实施等不同阶段的工作特点和宣传要求，全面、深入地宣传立法的背景、目的、原则和主要内容。通过有针对性地开展法规宣传和舆论引导，既生动展现科学立法、民主立法过程，又为法规正确实施营造良好舆论氛围。

　　（二）树立和落实精细化立法理念，努力增强法规的可执行性、可操作性。第一，坚持问题导向，增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性。围绕解决实际问题寻求治本之策、建立长效机制，以解决核心问题为目标，写好“关键的那么几条”，确保每一项制度“可执行、易操作、真正管用”。同时，注重维护社会主义法制统一，坚持做到与国家政策相协调，并注意本省法规之间互不冲突，法规中各种制度、程序互相衔接。第二，坚持为民立法，努力克服部门利益法制化倾向。坚持贯彻落实党的群众路线，充分发挥立法在表达、平衡、调整社会利益关系、维护公平正义中的作用，统筹兼顾不同方面的利益诉求。在注重维护群众利益的同时，注重妥善处理好权力与权利、权力与责任的关系，努力防止和克服部门利益法制化、部门利益再分配的倾向。如严格禁止在法规草案中设定不合法、不合理的行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制、机构设置、人员编制等条款，规范权力运行。第三，完善科学立法、民主立法的具体程序和制度措施。一是建立和完善立法工作制度和规程，先后制定和修订了立法听证规则等16件立法工作制度和规程，使立法的各环节基本形成了较为科学合理的程序和规则。二是坚持立法公开常态化，将法规草案在海南人大网站上公开向社会征求意见，对每一件法规草案都采取召开座谈会、论证会、实地考察等形式开展深入调研，积极开展法规通过前立法评估和立法后评估。三是建立立法专家顾问制度，聘请了13位立法专家顾问，努力发挥专家学者的智囊作用。四是落实基层立法联系点制度，确定了海南师范大学法学院等10个基层立法联系点单位，延伸了立法的“触角”。五是探索开展立法协商，邀请部分省人大代表、省政协委员、工商联、民主党派人士、立法专家顾问对立法中的重大问题进行研究论证，达到了预期效果。

    四、下一步立法工作思路

    今后海南的立法工作，要深入贯彻落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》的精神以及党的十九大关于全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的部署，积极创新立法工作机制，切实用好经济特区立法权和地方立法权，坚持问题导向、精立多修，进一步推进科学立法、民主立法、依法立法。拿出自我革命的勇气，以改革的精神，聚焦具有牵引和撬动作用的重大改革，及时清理和修改完善与海南全面深化改革不相适应的法规，坚决破除阻碍海南全面深化改革开放的体制机制藩篱，确保重大改革于法有据，建立健全与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨、与中国自由贸易港相适应的法规构架，为海南在新的历史起点上全面深化改革开放提供更加坚实的法治保障。重点把握以下几点要求：

    第一，旗帜鲜明讲政治，坚持党对立法工作的领导。坚持党对立法工作的领导是新形势下做好地方立法工作的根本要求和根本保证。牢固树立“四个意识”，在思想上政治上行动上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，将习近平新时代中国特色社会主义思想准确体现和落实到立法工作的各个环节、各个方面。坚持立法决策与改革发展决策相衔接，确保中央和省委的决策部署得到贯彻落实。全面落实立法的重要工作和重大问题向省委请示报告制度，进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强对立法工作的组织协调，确保立法工作始终坚持正确政治方向。

    第二，坚持问题导向，扭住海南自由贸易试验区和自由贸易港建设所需所急，推进海南经济特区立法，立“管用的法”。将用好经济特区立法权和地方立法权紧密结合起来，加强支持和保障海南自由贸易试验区和自由贸易港建设、“多规合一”改革、“放管服”改革等方面的立法。在建设现代化经济体系、实现高水平对外开放、提升旅游消费水平、服务国家重大战略、加强社会治理、打造一流生态环境、完善人才发展制度等方面进行立法探索，以立法保障海南全面深化改革试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区建设。

    第三，维护社会主义法制统一，依法用好用足海南经济特区立法权。要在严格遵循国家授权决定和《立法法》等有关法律规定的前提下，发扬敢闯、敢试、敢为人先的特区精神，积极通过立法推动改革，促进发展。对符合海南经济特区的具体情况和实际需要、符合国家法律和行政法规的基本原则、符合中央决策部署的改革事项和发展举措，做到立法先行、于法有据。