与改革开放同频 与创新发展共振

    上海市人大常委会副主任莫负春在第二十四次全国地方立法工作座谈会上发言

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。自1979年《地方组织法》赋予地方人大及其常委会地方立法权以来，上海地方立法走过了四十年发展历程，上海地方立法始终与上海的改革开放同频、与上海的创新发展共振。

    一、立法引领保障上海改革开放的主要历程

    纵观上海地方立法发展历程，大致经历了四个时期：

    一是20世纪80年代的初创时期。改革开放春风吹遍浦江两岸，这一时期上海地方立法发展迅猛，在聚焦地方国家权力机关履职行为有法可依的同时，立法重点开始向经济和城市管理领域倾斜。二是20世纪90年代的高速发展时期。以浦东开发开放为契机，上海改革开放再次提速，与市场经济相适应的经济立法成为上海地方立法的重点，国内经济立法主要聚焦促进市场公平交易、营造法治化的竞争环境，涉外经济立法则进一步聚焦外商投资领域。三是21世纪前10年的量质齐升时期。随着中国经济全面融入全球化以及《立法法》的出台，这一时期上海先后开展三次大规模的法规清理工作，运用立法方法、立法智慧积极化解矛盾，为改革开放保驾护航。四是2010年至今的变革创新时期。作为改革开放经验复制推广的试验田，这一时期上海先后就促进改革创新、自贸试验区、社会治理和基层建设等开展立法，积极探索改革决策与立法决策协调同步亟需破解的难点问题。

    二、立法引领保障上海改革开放的主要特点

    尽管每一时期、每一阶段地方立法工作的要求、任务、目标以及需要解决的问题不尽相同，但上海地方立法与上海改革发展始终同频共振，呈现出如下主要特点：

    一是始终与上海改革开放排头兵地位相呼应，努力为改革创新提供法制保障。四十年的立法实践，我们始终秉持敢为天下先的精神，如青少年保护条例、外商投资企业清算条例、外高桥保税区条例、精神卫生条例、自贸试验区条例、社会信用条例等，均为地方首创。此外，我们首创全国第一部地方立法技术规范，积极探索“一事一例”立法模式、立法后评估、立法听证会进社区、法规动态清理、联合立项论证、专项立项论证、起草中期评估、区域立法协同等工作机制和方法创新，推进立法工作的制度化、规范化。

    二是始终与上海改革开放的全面深化相适应，突出对上海五个中心建设的引领保障。我们自觉将地方立法摆在全面深化改革大局中谋划、放在“五位一体”总布局中推进。在政治建设领域，围绕加强人大“两个机关”建设建章立制；在经济建设领域，围绕中央对上海提出的金融、贸易、航运、科创中心建设相继出台法规；在社会建设领域，立法关注民生，力求使人民群众共享改革发展成果；在文化建设领域，对标打造国际文化大都市的要求，加强文化领域立法；在生态文明领域，节约能源、大气污染防治、水资源管理法规等陆续出台，促进经济社会发展与环境保护相协调。

    三是始终直面上海改革发展步入“深水区”的特殊需求，运用立法智慧应对挑战。为了破解改革发展步入“深水区”的立法难题，我们注重尊重客观规律，立科学之法。如在修改燃气管理条例时，对草案中燃气安全管理市、区两级职能大幅修改，确保制度设计符合上海超大城市管理实际。我们注重政治效果、社会效果和法律效果的统一，立管用之法。如在表决烟花爆竹安全管理条例时，要求政府部门附上强化全链条常态管控力度的预案，确保条例实施后上海外环内烟花爆竹连续三年实现了“零”燃放。我们加强统筹协调，审慎决策,立共识之法。如在审议公共场所控制吸烟条例中，综合考虑执法力量配备、社会文明进程等因素，妥善把握从严尺度，力求达到最大限度的共识。

    四是始终以改革思维推进立法工作与时俱进，着力提高立法质量。经过实践，我们确立先立法后改革、边立法边改革、作出特别授权决定三种立法路径，确保重大改革于法有据；审议通过《制定地方性法规条例》、《民主立法工作的规定》和《立法工作组织协调的规定》以及其他单行规定，形成了 “1+2+X”的立法工作制度群；探索“两审三表决制”为主的审次制度、搁置审议、法规草案全文及说明同时公开征求意见等工作机制，着力发挥人大在立法中的主导作用和提高立法质量。

    三、以立法引领和保障上海改革开放再出发

    面向新时代的再出发，上海提出了努力建设成为全球卓越城市以及提升城市能级和核心竞争力的目标要求。上海地方立法工作必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，担负起历史职责，完成好改革开放对地方立法工作提出的新任务和新要求：

    一是必须坚持党的领导，坚决贯彻中央、市委关于改革开放重大决策部署。做好地方立法工作，必须始终坚持正确政治方向，健全立法工作向党组请示报告制度，切实把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面；必须坚决贯彻党中央和市委关于改革开放的重大决策部署，并通过地方立法转化成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

    二是必须践行重大改革于法有据的要求，处理好改革开放和立法的关系。发挥立法在改革开放顶层设计方面的重要作用，处理好创新与规范的关系，在法治框架内对改革创新予以支持；处理好固化与引领的关系，既要对实践证明行之有效的做法予以固化，也要通过立法对改革实践进行前瞻引领；处理好变动与稳定的关系，对一些改革创新还在持续深化的内容，通过为制度创新预留空间的办法，保证法规适度的前瞻性。

    三是必须坚决维护社会主义法制统一，以法治思维法治方式推动改革开放。严格把握“法条、法权、法意”不抵触的要求，处理好法律、行政法规与地方性法规的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系；在不抵触的前提下，充分发挥主观能动性，充分运用国家赋予地方的立法权限，努力在体现地方特色、增强操作性上下功夫，努力做到切实管用。

    四是必须遵循改革开放客观规律，把握上海发展时代主题，确保制度设计行得通、真管用。把握改革发展的时代主题以及上海超大型城市管理的实际，一切从实际出发，力求实现政治效果、法律效果、社会效果的统一；着力提高立法质量，把善于协调与勇于担当结合起来，对法规的核心问题，既要力求“最大公约数”，又要勇于在矛盾焦点上“砍一刀”，鲜明立法导向和规范要求。

    五是必须坚持以人民为中心的发展思想，立法成果更多惠及全体人民。坚持问需问计于民，在立法调研的“真、实和深”上下功夫；注重把维护和保障公民、法人的合法权益作为制度设计的根本，力求每一项立法都能反映人民意志、得到人民拥护，立法成果惠及人民。

    新时代对地方立法工作提出了新要求，上海人大及其常委会站在新的历史起点上，将继续深入学习贯彻党的十九大精神，为坚持全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系，为上海勇当排头兵、敢为先行者作出新的更大的贡献！