甘肃省人大及其常委会40年立法工作总结与回顾

    一、基本情况

    1979年7月，地方组织法赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权。1980年10月6日，甘肃省五届人大常委会第四次会议通过了《甘肃省县级直接选举实施细则》，标志着我省第一部地方性法规的诞生。

    改革开放40年来，甘肃省人大及其常委会在中共甘肃省委的领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕中心、服务大局，甘肃地方立法从无到有、从起步探索到发展提高，取得了显著成绩。截至2018年7月３1日，甘肃省人大及其常委会共制定现行有效的省级地方性法规182件（其中，经济方面73件、农业方面17件、环境资源方面20件、教科文卫方面30件、民生方面22件、自身建设方面20件），作出法规性决议决定38件；省人大常委会批准设区的市地方性法规55件（其中，2015年立法法修改后新赋予地方立法权的全省１４个市州的地方性法规28件），批准民族自治地方自治条例和单行条例70件。这些地方性法规、自治条例和单行条例，为完善中国特色社会主义法律体系，推动全省改革开放和经济社会全面进步，推进经济社会各个方面的制度化、规范化、法制化，促进甘肃经济社会和各项事业持续健康发展提供了法制保障。

    

    

　　（一）围绕社会主义市场经济体制的建立与完善，加强经济立法

    40年来，省人大及其常委会牢牢把握经济建设这个中心，坚持从省情实际出发，围绕改革发展和促进社会主义市场经济体制的建立与完善，不断研究新的问题，着力加强经济领域立法。通过立法规范经济行为和经济秩序，调整既有的和不断出现的新的经济法律关系，保护和鼓励公民对合法利益的诉求，有力促进全省经济社会发展。先后制定和批准了《甘肃省价格管理条例》《甘肃省产品质量监督管理条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《甘肃省道路运输管理条例》《甘肃省建筑市场管理条例》《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》《甘肃省旅游条例》《甘肃省供用电条例》《兰州市促进和保障非公有制经济发展办法》等保护农村专业户合法权益、促进中小企业发展、产品质量监督、预算外资金管理、促进循环经济发展、资源综合利用、建设工程造价、建筑市场管理等一大批经济类地方性法规，构筑了甘肃省地方立法的主干。

    建设工程质量和安全生产事关重大，党中央、各级政府和社会都高度关注。2017年9月28日，甘肃省十二届人大常委会第三十五次会议表决通过了《甘肃省建设工程质量和建设工程安全生产管理条例》。条例对建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位从制度建设、基本要求、责任义务、监督管理等方面作出了严格规范，为切实规范建筑市场行为，保障建设工程的质量安全提供了法制遵循。

    为积极顺应人民群众对食品安全立法的迫切期待，2016年11月24日，甘肃省十二届人大常委会第二十七次会议通过了《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》。这是我省出台的首部食品安全监管方面的地方性法规，为“三小”食品安全监管提供了执法依据。

    长期以来，审计对象在对审计发现问题的整改落实方面一直存在重视不够、整改不力、公开不及时不充分等问题，有的问题年年审年年犯；有的单位知错认错不改错，审计风暴一过，问题涛声依旧。2017年7月，甘肃省十二届人大常委会第三十四次会议表决通过了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会监督审计查出问题整改工作办法》。这是全国首部规范地方各级人大常委会监督审计查出问题整改工作的地方性法规。这部创制性法规充分结合甘肃实际，明确了监督的主体，规范了整改责任、监督方式、监督程序等，对各级人大常委会充分发挥监督职权、进一步加大对审计查出问题整改工作的监督力度、增强监督实效提供了坚实的法制保障。

    （二）紧密结合“三农”实际，把“三农”立法作为重中之重

    甘肃是农业省，解决好“三农”问题是全省发展的重点。40年来，甘肃立足省情，始终将“三农”方面的立法作为重中之重，在制定计划时加大比重，针对农产品质量安全、农民社会保障、农民工权益保护等方面亟需解决的突出问题，在制度设定时加大优惠力度，先后制定了《甘肃省农作物种子条例》《甘肃省饲料和饲料添加剂管理条例》《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省草原条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》等17件“三农”法规，有力促进了农业发展、加快了农村建设，推动了农民生活的改善。

    我省作为全国最贫困的省份之一，贫困面广、贫困程度深，扶贫任务重。2012年5月，省人大常委会结合甘肃实际，及时出台了《甘肃农村扶贫开发条例》，2017年，为深入贯彻中央和省委关于扶贫攻坚的重大决策，又进行了全面修订。修订后的条例体现了国家精准扶贫精准脱贫的新要求，总结概括了我省扶贫开发的成功经验，确立了按照甘肃实际情况制定的扶贫标准，从制度上解决了我省扶贫开发工作中存在的突出问题。

    垃圾问题严重影响农村的生态环境和农民生活水平的提升，群众对此呼声强烈。2017年，针对县、乡、村权责不清，农村生活垃圾收集、转运、处理等工作缺乏资金、人员和制度保障等问题，由省人大相关专门委员会牵头，开展自主立法，在省级层面率先制定了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》，对农村垃圾中产生量最大、对农村环境影响最直接最严重的生活垃圾的管理进行规范。条例的出台，既是省人大常委会贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的实际行动，也使群众呼声得到及时回应、维护了广大农民群众的切身利益。

    废旧农膜的回收利用是全国性的难题，之前国家还没有专门的法律法规。2013年11月，省十二届人大常委会第六次会议审议通过了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。这是我国首部关于废旧农膜回收利用方面的地方性法规。作为西部的农业省份，通过人大主动选题立项、牵头组织起草，并且率先出台废旧农膜回收利用条例，为国家及其他省份在这方面的立法积累了经验，起到了一定的示范和导向作用。该条例是由“大而全”立法向“小而精”立法转变的具体表现。条例把重点放在了核心制度、关键条款的设计上，最大化地实现了立法的精细化、具体化。

　　（三）加强生态保护，为可持续发展提供法制保障

    甘肃气候干旱，水资源短缺，森林覆盖率低，生态环境脆弱，环境资源问题突出。处理好发展和保护的关系刻不容缓。40年来，省人大及其常委会以生态环境建设为己任，始终坚持节约资源和保护环境的基本国策，先后颁布实施《甘肃省林地保护条例》《甘肃省湿地保护条例》《甘肃省矿产资源管理条例》《甘肃省地质环境保护条例》《甘肃省自然保护区条例》《兰州市实施大气污染防治法办法》等20件环境资源保护方面的法规，充分发挥了地方立法在生态环境保护中的引领和推动作用。

    2010年5月，国务院办公厅发布《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，提出加强生态建设和环境保护，构建西北地区生态安全屏障的重大决策。面对这个重大责任，省人大常委会积极作为，着力加大环境资源和生态建设方面的立法工作力度。作为国家最早的核工业和核试验基地，甘肃拥有核燃料循环链体系各个环节的核设施，是名副其实的“核大省”，辐射环境风险大，监管任务艰巨。同时，随着经济社会的快速发展，电磁技术的应用日益广泛，电磁环境问题日益严重。省人大常委会及时启动辐射污染防治立法，从电离辐射污染防治、电磁辐射污染防治、乏燃料和放射性废物处理处置生态补偿、监督管理及法律责任等方面，对相关行为及责任作出详细明确的规定。《甘肃省辐射污染防治条例》的出台，对规范辐射环境的监督管理，促进核技术和电磁技术的安全利用，保证经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。

    为贯彻落实习近平生态文明思想和重要指示精神，落实党中央提出的“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”要求，深刻汲取祁连山问题教训，2017年９月，省人大常委会按照中央和全国人大关于做好涉及生态文明建设和环境保护地方性法规专项自查和清理的要求，先后两次发函督促有关单位开展相关地方性法规的专项清理工作，对不符合生态文明建设和环境保护方面要求，与有关法律、行政法规不一致的地方性法规予以修改或废止。在全面清理的基础上，将需要修改废止的15件法规全部列入今年立法计划，通过法规修废确保地方立法与国家环境保护法律制度协调一致。

    （四）彰显立法为民理念，立法促进教育科学文化卫生等社会事业发展

    40年来，甘肃的文化、教育、科技、卫生等各项事业有了长足发展和进步，地方立法始终伴随并推动着这一进程。比如，《甘肃莫高窟保护条例》是甘肃首次为世界文化遗产立法，受到了联合国教科文组织的高度评价。《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》的颁布实施，标志着从2011年6月起，享有“中国佛教文化明珠”美誉的拉卜楞寺将通过地方性法规得到更加全面的保护和管理。甘肃是中华民族的重要发祥地，境内非物质文化遗产有2.7万余种，蕴涵着古老深厚的文化价值，是国家重要的文化代表性资源，有着非常重要和独特的地位。为有效保护和留存民族文化的记忆，2015年3月，由省人大常委会主导制定的甘肃省首部非物质文化遗产传承和保护方面的地方性法规——《甘肃省非物质文化遗产条例》经省十二届人大常委会第十五次会议审议通过。条例明确了政府保护非遗的责任，强化了非遗传承与传播的要求，突出了对非遗的发展性保护。条例的出台，标志着甘肃省非物质文化遗产保护工作步入了法治化、规范化轨道。

    近年来，国家对我省文化社会建设的支持力度进一步加大，全省文化社会建设进入繁荣发展的黄金时期。省人大常委会紧抓机遇，先后制定了教育、体育、科技进步、劳动就业、食品卫生、计划生育、文物保护、广播电视、社会救助、基层民主等30多件法规，集中体现了以人民为中心的思想和以人为本、立法为民的现代法治理念，为满足人民美好生活需要创造更为有利的法制条件。

    （五）高度重视民族立法，全面促进少数民族地区经济社会发展

    甘肃是一个多民族聚居的欠发达省份，少数民族人口250万，占全省总人口的9.4%。民族地区经济社会的发展直接关系全省改革发展稳定的大局。1984年民族区域自治法出台后，甘南、临夏两个民族自治州和肃南、肃北、阿克塞、天祝、积石山、东乡、张家川7个民族自治县的人民代表大会被赋予自治条例和单行条例制定权。40年来，省人大及其常委会先后审查批准了《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》《甘肃省临夏回族自治州花儿保护传承条例》《甘肃省肃南裕固族自治县矿产资源管理条例》等70件现行有效的民族自治地方自治条例、单行条例。同时，注重加强涉及民族地区经济社会发展的地方性法规的研究制定。先后出台了实施民族区域自治法若干规定、清真食品管理条例等法规，加大对少数民族和民族地区的帮扶力度，突出对民族地区的扶持措施以及在规划、项目、资金、教育、人才、干部、资源等方面的优先优惠规定，促进了民族地方经济社会发展、社会稳定、民族团结、宗教和顺、各民族群众安居乐业，助推民族地区与甘肃和全国一道同步建成小康社会，构建和谐幸福美好新甘肃。

    （六）加强联系指导，设区的市立法工作起步良好，成果初显

    1986年12月，根据修改后的地方组织法，兰州市作为省会市被赋予地方性法规制定权。2015年立法法修改后，甘肃省新赋予除兰州市以外的其余13个市（州）地方性法规制定权。设区的市立法工作开始后，省人大常委会从机构设置、人员配备、制度建设、技术指导、人员培训等多方面加强立法协调和指导，各设区市的立法工作有序推进。截至2018年7月31日，全省14个市（州）新制定颁布28件地方性法规，其中13件为规范地方立法程序的法规，占比近50%；实体性法规中，环境资源方面的法规8件，占比28.5%；城乡建设与管理方面的法规5件，占比17.8%，历史文化保护方面的法规1件，占比3.5%。

    一是坚持立法程序先行。兰州市和庆阳市率先制定了《兰州市地方立法条例》和《庆阳市人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》。其他市（州）及时跟进，目前全省14个市州中除甘南州外均已出台立法程序规则或地方立法条例，立法工作制度逐步健全，立法工作日趋规范。二是贯彻新发展理念，积极开展生态环境保护立法。随着立法进程的不断推进，各设区的市在早期出台地方立法程序法规的基础之上，逐步推出实体法规，其中生态环境保护类法规占比较大。兰州市制定了《机动车排气污染防治条例》。东乡族自治县制定了《林木管护条例》。庆阳市、白银市先后定了《庆阳市禁牧条例》《白银市封山禁牧管理办法》，针对家畜无序放养、边造林边毁林的问题，明确了实施范围、禁牧区域、处罚奖惩等，弥补了法律法规对在禁牧区域放牧行为无处罚依据的缺失。三是加强社会治理，注重开展城乡建设与管理方面的立法。如定西市制定了《物业管理条例》，兰州市出台了《城市公共汽车客运管理条例》，甘南州制定了《城市市容和环境卫生管理条例》等。这些法规涉及的范围和内容广泛，注重体现地方特色,着力解决当地面临的实际问题,为引领和推动发展，提高社会治理水平发挥了积极作用。目前，尽管部分市（州）还存在立法人员参差不齐、立法经验欠缺、技术力量薄弱以及法规质量还需提高等问题，但从整体情况看，设区的市立法工作起步良好，工作稳步推进，立法成果初现。        

　　二、主要做法   

　　改革开放40年，307件现行有效的法规条例，汇聚着全省人民的智慧，见证着历届省人大及其常委会组成人员的奋斗历程，凝结着立法工作者的辛勤劳动。在40年的地方立法实践中，省人大及其常委会为甘肃省经济和社会发展进行了积极探索和不懈努力，我们的做法和体会是：

（一）始终坚持党的领导。坚持党的领导，把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面，是中国特色社会主义法律体系形成的重要经验，也是做好地方立法的根本保证。40年来，历届省人大常委会坚定不移把党的领导贯穿于立法工作的全过程和各方面。特别是党的十八大以来，省人大常委会坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，牢固树立“四个意识”，切实增强“四个自信”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，深入贯彻落实党中央出台的一系列关于人大立法工作的重要指导性文件，着力加强和改进全省各级地方人大立法工作，进一步强化了人大立法工作的政治保证。在具体工作中，立法项目的安排始终保持同党中央和省委的中心工作部署相一致，不断健全重大立法事项向省委请示报告制度，立法规划和年度立法计划报请省委批准，重要的法规、地方立法工作中的重大事项和重要情况报请省委研究同意，从而保证了及时准确地反映省委意图，保证地方立法的正确方向。

（二）坚持不抵触、有特色、可操作的原则。常委会的立法工作始终严格遵循宪法法律赋予的权限和程序，按照不抵触、有特色、可操作的要求，合理设置公民、法人、其他组织的权利义务和国家机关的权力与责任，既注重突出法规的地方特色和现实可行性、前瞻性，又坚定维护社会主义法制统一。地方立法所要解决的是各个地方具体的、有差别性的问题，为此，我们在实施性立法中主要根据本地的具体情况和实际需要对上位法进行补充、细化；在自主性立法中，主要对地方性事务做出规范，同时针对本地改革发展实践和社会生活中出现的新情况、新问题，坚持以问题为导向推进立法工作。为了做到有特色可操作，省人大常委会开展广泛深入的调查研究，在扩大调研广度深度、增强针对性上狠下功夫，深入基层，深入群众，对法规草案涉及的重点难点和争议较大的问题，反复听取意见、协调论证，力争问题得以有效解决，从而突出了地方立法的地方特色和可操作性，充分体现了地方立法的生命力。

（三）充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，对于新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进立法工作意义重大。为此，省人大常委会一是切实加强常委会对法规立项的统筹协调。在编制五年立法规划和年度立法计划过程中，注重加强对立法项目进行科学筛选和统筹协调安排，把重点放在涉及经济社会发展全局、群众普遍关心关注以及与上位法配套衔接等方面的项目上。二是充分调动和发挥各专委会和常委会工作机构的作用，提前介入、指导督促重要立法项目的起草论证、主动把握立法工作进程。对于一些综合性、全局性、基础性的法规，由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。比如，《甘肃省各级人民代表大会常务委员会监督审计查出问题整改工作办法》《甘肃省非物质文化遗产条例》和《甘肃省废旧农膜回收利用条例》等法规，分别由省人大财政经济委员会、教科文卫委员会和农业与农村委员会主导起草，广泛吸纳政府有关部门和社会各方面参与，法规颁布实施后，各方面反响较好。三是在审议环节抓住地方性法规中的关键条文，重点解决制约重要立法项目和重大制度设计顺利推进的难点问题。对审议中争议较大但实践迫切需要解决的重点难点问题，充分听取各方意见，加大与政府及有关方面的沟通协调，及时果断作出决策，确保法规及时出台。四是充分发挥人大代表作用，保障人大代表直接行使立法权力，参与讨论决定地方重大制度设计。立法过程中，十分重视人大代表联名提出的法规案，对经研究决定立项的，及时列入立法计划，同时积极拓展畅通人大代表参与立法工作的渠道，通过邀请代表参加省人大常委会组织的立法调研、立法座谈、立法论证等，认真听取代表意见建议，切实发挥好人大代表来自基层、联系群众、熟悉情况的优势。

（四）坚持民主立法，扩大公众有序参与。公众参与立法活动，不仅可以保证地方性法规最大限度地反映民意、维护公众的权利，同时也能使公众更多地了解法律、法规，增强守法、用法的自觉性。为此，省人大常委会在地方立法活动中始终贯穿党的群众路线，坚持开门立法、民主立法，最大限度地体现民意、维护民权、保障民利。省人大常委会1999年开始聘请立法顾问，2000年制定了法规草案公示办法，2002年探索建立立法联系点和公众参与制定地方性法规制度，2003年尝试委托第三方起草法规草案，2004年引入立法听证制度，2005年与高校合作设立立法研究基地，连续多年向全社会公开五年立法规划、年度立法计划和法规草案，征求意见建议。另外，对法规审议中遇到的一些专业性强、争议较大的问题，邀请立法顾问和专家学者进行分析、咨询、论证，依靠立法联系点和立法研究基地，直接听取来自基层执法单位、民众和专业人士的意见建议，为审议修改法规草案供决策参考。这些有创新、有特色、有成效的做法，在甘肃地方立法工作中发挥了重要作用，为提高地方立法质量奠定了基础。

（五）加强立法、备案审查信息平台建设。对规范性文件进行备案审查，是宪法和地方组织法、监督法赋予人大的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度。2008年甘肃开始规范性文件备案审查工作以来，省人大常委会不断加强备案审查制度建设、机构建设和能力建设，通过不断完善健全相关制度，严格备审程序，完善工作机制，使备案审查工作日趋规范化。党的十八届三中、四中全会后，省人大常委会严格按照党中央“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求更加强化审查责任，明确审查标准，注意处理好人大监督与支持政府工作的关系，对涉及重大、全局、群众切身利益的规范性文件，突出重点审查。2016年以来，为贯彻落实党中央和全国人大常委会关于提高备案审查信息化水平、实现备案审查工作互联互通的精神和要求，省人大常委会狠抓规范性文件备案审查信息平台建设并取得积极进展。目前，我省的信息平台三大功能系统建设中，除常规性的规范性文件报送、备案管理功能以外，主要向地方立法服务和备案智能审查进行双向拓展，初步完成了由原来单一的规范性文件备案审查向立法智能审查服务平台和文件备审平台“双平台”方向进行深度开发的转变。我们独立委托研发的审查系统，依托北大法宝的法律、行政法规、部门规章、“两高”司法解释、地方性法规、甘肃省政府规章等数据库，对地方性法规草案及规范性文件进行在线“合法性”智能比对审查。截至目前，省本级规范性文件报备系统、备案管理系统和智能审查系统的调试工作已经完成，下一步将着手开展与各市州联网联测和培训工作。

　　三、基本经验

    40年的立法实践和不断探索，甘肃省人大及其常委会立足省情实际，坚持解放思想，工作不断创新，立法工作取得了一些成效，也积累了一些宝贵的经验。

    一要始终坚持党的领导。坚持在党中央和省委的坚强领导下，以经济建设为中心，坚持与时俱进，坚持立法与改革、发展、稳定具体实践相结合，服从服务于国家和全省工作大局，着力解决甘肃经济社会发展中的实际问题。

    二要始终坚持以人民为中心的思想。坚持立法为民，关注民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使人民群众共享改革发展的成果。

    三要遵循宪法法律，坚决维护法制统一。坚持以宪法、法律和行政法规为依据，严格依照法定权限和程序开展立法工作，切实做到不抵触、不冲突、不照抄，合理调整部门与地方、整体利益与局部利益的关系，防止和克服部门利益与地方保护倾向。

    四要坚持科学立法。遵循经济社会发展规律和立法活动自身规律，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律法规符合经济社会发展要求，引导和保障地方经济社会健康协调发展。

    五要坚持开门立法。发扬立法民主，体现人民意志，及时有效地整合社会各阶层的利益关系和利益诉求，不断扩大立法的群众基础。

    党的十九大描绘了在新的时代条件下继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，为我们继续推动党和国家事业发展指明了前进方向。全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，是党和国家的奋斗目标，也是各级人大常委会的神圣使命。站在新的起点上，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，甘肃省地方立法工作将保持篷勃的生命力，继续为民生幸福、社会进步谱写新的篇章。