福建省地方立法四十年工作成就与经验

    自1979年恢复设立地方人大及其常委会以来，伴随着改革开放步伐和民主法制建设进程，福建地方立法已经走过了四十年的历程。这四十年，福建人大及其常委会在福建省委的领导下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真行使宪法、法律赋予的立法职权，坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，地方立法工作不断在探索中前进，在实践中提高。

    一、基本情况

    （一）福建省地方立法情况

    从1981年6月26日福建省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议批准第一部地方性法规《关于稳定山权林权若干具体政策的规定》开始至今，福建省人大常委会现行有效法规235项，其中废改立25项、决议决定21项；废止法规24项，立法工作呈现出数量多、份量重、节奏快的特点，以良法促进发展、保障善治，为建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建提供法制保障。

    一是人大各项制度进一步完善。为适应立法工作新要求，修订了《立法条例》，健全立法起草、论证、协调、审议机制；认真贯彻中央加强县乡人大工作和建设的要求，制定了《乡镇人大主席团工作规定》《街道人大工委工作规定》，赋予乡镇人大主席团和街道人大工委一定监督权和重大事项决定权，发挥基层国家权力机关作用；修订了《县乡两级人大代表直接选举实施细则》《代表法实施办法》《代表建议、批评和意见办理工作规定》，规范和推动了代表选举、代表工作；制定了《省人大常委会组成人员守则》《国家工作人员宪法宣誓办法》,通过一系列立法推动人大工作和建设，加强人民当家作主制度保障。

    二是改革发展依法有序推进。实现立法与改革相衔接，发挥立法的引领推动作用，及时制定了《福建自由贸易区条例》《平潭综合实验区条例》，依法促进先行先试和改革创新；修订了《人口与计划生育条例》，适应国家生育政策改革的需要；制定了《关于修改<</span>海洋环境保护条例>等三部地方性法规的决定》《行政事业性收费管理条例》；修正了《无线电管理条例》《台湾船舶停泊点管理条例》。同时，进一步加强经济领域立法，制定了《专利促进与保护条例》《促进科技成果转化条例》《促进中小企业发展条例》《农民专业合作社条例》《机关效能建设工作条例》等，促进科技创新，壮大市场主体，优化发展环境；修订了《征兵工作条例》《国防动员条例》《国防教育条例》《人民防空条例》，促进军民融合深度发展。

    三是生态文明立法取得重要成果。四十年来，制定了《森林防火条例》《水土保持条例》《河道保护管理条例》《湿地保护条例》《水资源保护条例》《海岸带保护与利用条例》《武夷山国家公园条例》等四十余部法规，涵盖大气、土壤、水、河道、海洋、森林、物种等领域，构筑了生态文明制度的“四梁八柱”，为我省建设全国生态文明先行示范区提供法制保障。立法中，坚持保护优先理念，妥善处理保护与发展关系；认真总结实践成果，通过制度将河长制、生态补偿机制、绿色发展绩效考核等重大改革举措肯定下来；积极探索创新型生态治理模式，努力解决生态领域“九龙治水”、多头管理的突出问题。同时，还开展生态文明清规，杜绝立法放水，促进我省生态文明建设取得明显成效。

    四是民生立法成效显著。坚持以人民为中心，依法保障和改善民生，先后审议民生类法规40余部，占总数近20%，努力补齐民生立法短板。为适应人口老龄化趋势，制定了《老年人权益保障条例》，构建了多层次、可持续的养老服务体系，健全了老年人权益保障的各项制度。这是省人民代表大会首次审议通过的民生类法规。制定了《食品安全条例》，以最严格、全覆盖的监管，保证人民群众舌尖上的安全。制定了《城乡供水条例》《义务教育条例》，关注群众基本公共服务，特别是维护了困难群体的合法权益。制定了《旅游条例》《历史文化名城名镇名村传统村落和历史建筑保护条例》《风景名胜区条例》《教育督导条例》《闽台职业教育合作条例》《社会科学普及条例》《防震减灾条例》等，推动我省民生各项事业健康发展。

    五是社会治理法治化有效推进。坚持运用法治思维、法治方式推进社会治理体制创新，审议了《多元化解纠纷条例》《违法建设处置条例》《工会劳动法律监督条例》《安全生产条例》《禁毒条例》等。立法中认真贯彻“共治共享”的社会治理理念，把市场、社会组织和公民作为治理体系的重要组成部分；加强预防和化解社会矛盾机制建设，引导群众走调解化解纠纷之路；弘扬生命至上、安全第一的思想，完善安全生产责任制；加快社会治安防控体系建设，依法惩治黄赌毒。

    六是涉台立法特色鲜明。1980年以来，累计制定了14部专项涉台地方立法，已废止了2部，现行有效12部。其中，省人大常委会制定的有7部，福州市人大常委会制定了1部，厦门市人大常委会制定了4部。还有129个涉台条款散布于其他63部地方性法规。内容涵盖了台胞在大陆经济社会生活的方方面面，有保护台胞政治权益、人身权益、财产权益和经营自主权等合法权益；也有鼓励台胞来闽投资；有推动闽台经贸双向合作；有规范两岸交流交往，方便台胞出入境；有鼓励台胞在闽就业创业；有方便台胞子女就学；有规范台胞捐赠行为；还有促进闽台两地科技合作、职业教育合作，等等。

    （二）设区的市立法情况

    过去四十年，我省设区的市立法工作取得重要进展，地方立法体制进一步完善，立法数量大幅增加。四十年来，省人大常委会共批准设区的市法规119部，为各地法治建设和经济社会发展做出了积极贡献。

    一是全面建立完善省市两级地方立法体制。1979年，根据《地方组织法》，省级人大及其常委会被赋予了地方性法规制定权；1983年，福州被赋予了省会城市地方立法权，2000年，厦门被赋予经济特区所在地地方立法权；2015年7月，按照中央的要求和立法法的规定，省人大常委会及时作出赋予漳州等七个设区的市立法权的决定，福州、厦门也完成了从“较大的市立法”向“设区的市立法”的转变，在全国较早实现设区的市立法全覆盖。至此，我省形成了省、设区的市、经济特区三个立法权的有机统一，地方立法体制更加健全完备。从人大建设看，地方立法权扩容后，设区的市人大及其常委会不仅有监督权、重大事项决定权、人事任免权，还可以依法行使一定的立法权，这对进一步推进地方人大工作、加强基层民主政治建设、充分发挥地方国家权力机关作用有着积极的意义。

    二是福州、厦门立法工作稳步发展。截止2018年7月，福州制定74部地方性法规（含已废止的6部），其中，城市管理方面制定39部，环境保护方面制定14部，历史文化保护方面制定4部，其他方面制定17部。厦门制定99部法规，包括经济特区法规73部，设区的市法规26部，其中，城市管理方面共制定37部，环境保护方面共制定17部，历史文化保护方面共制定4部，其他方面41部，在城市管理、社会经济发展、地方历史文化保护等方面起到很大的推动作用。

    三是漳州等七个设区的市立法工作取得积极成果。截止2018年7月，漳州等七个设区的市经省人大常委会批准通过的法规共20部，其漳州2部、泉州3部、龙岩3部、三明4部、南平3部、莆田2部、宁德3部，一批各具特色、切实管用的地方性法规顺利出台，运用法治思维和法治方式促进发展、深化改革、维护稳定的能力得到提升，尤其是围绕人民群众关心的市容卫生、垃圾分类、内河管理、管廊建设、社会文明等城市治理问题开展立法，有效提升城市管理的法治化水平。

    （三）备案审查工作情况

    按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，积极开展主动审查、被动审查和重点审查，审查备案规章216件、备案规范性文件1050件，做到应查尽查，实现全覆盖。

    一是建立报备情况核查机制。2016年开始，每年1月份，由省人大常委会法工委对上一年度各报备单位的报备情况进行主动核查。例如，在今年年初的核查中，我们发现2017年省政府制定的规范性文件有4件应报备而未报备，省政府办公厅制定的规范性文件有11件应报备而未报备，此外，还有30件“闽政办”文号的文件未公开。据此，省人大常委会法工委向省政府办公厅发函，要求说明理由；对未报备的文件，要求其在一个月内补报；对未公开的文件中有涉及不特定公民组织权利义务的，督促尽快公开并报备。2018年3月将上述核查和补报情况向省人大常委会作了书面报告。

    二是探索提前介入机制。2017年来，省政府法制部门在规章草案提请省政府常务会议审议前，书面征求省人大常委会法工委的意见。实践证明，将审查关口前移，防患于未然，是一种有益的尝试。今年，我们对省政府征求意见的11件规章全部提出了审查意见。例如，《福建省非机动车管理办法（草案）》规定对“超标非机动车”按机动车予以处罚，我们认为，这一规定创设了含有犯罪、刑罚的内容，超出了规章的立法权限，后省政府法制部门对相关条款进行了修改。

    三是完善主动审查机制。所有报送备案的规范性文件，由省人大常委会法工委统一接收后，根据文件涉及内容的不同，分送省人大常委会各工作委员会进行审查，法工委在一个月内收集各工作委员会反馈的审查结果并整理归档，在分送和反馈环节，均建立签收登记台账，将责任落实到位。其中，对于报备的规章，在分送各工作委员会审查的同时，由法工委同步进行全面深入审查。

    四是建立重点审查机制。对于省政府报送备案的以我省省级地方性法规为直接上位法依据的规章，或者涉及重要民生内容的规章和规范性文件，由省人大常委会法工委相关处室进行对口重点审查。例如，2016年，省人大常委会通过了《福建省湿地保护条例》，今年上半年，省政府将《福建省省级湿地公园管理办法（草案）》报送征求意见时，法工委重点审查后提出了多点与我省地方性法规不一致的问题。

    五是健全审查反馈机制。修改后的《立法法》增设了备案审查的反馈要求，根据这一要求，近年来，我们不断健全完善反馈机制。社会团体和公民组织来信来访提出的审查建议，由省人大常委会法工委逐一登记并认真研究，除启动审查程序并及时反馈的建议件外，对于无审查必要的或者不属于人大常委会审查范围的建议件，均向提出审查建议者书面说明理由。

    六是做好备案审查信息平台建设。备案审查信息平台建设由法工委（备案审查工作机构，主要用户）提出需求方案，由办公厅负责项目经费申请、平台建设和技术开发。2017年9月，法工委经过认真研究，向办公厅提出了《备案审查信息平台建设需求初步方案》，同时提出了《关于建立福建省备案审查信息平台的报告》。目前，办公厅正在积极筹备系统上线事宜，力争在春节前上线可供省本级使用的备案审查信息平台。

    二、主要做法

    四十年来，我们围绕提高立法质量这一关键，遵循和把握立法规律，坚持问题导向，全面加强和改进立法工作，进行了有益探索，积累了一定的经验。主要做法有：

    （一）抓科学立项

    一是注重主动点题，不仅主动“点菜”，而且更加注重点“好菜”，如制定立法规划与计划时，把省委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点摆在更加突出的位置，优先安排。二是开展立项评估，如委托厦门大学、华侨大学开展《多元化解纠纷条例》《华侨权益保护条例》立项评估，委托四所高校对217部法规开展法规清理评估，形成报告单133件，对55项法规提出修改建议，为下一步立改废提供科学依据。

　　（二）抓制度设计

    一是建立立项通知书制度，向起草单位发送立项通知书，明确法规需要重点解决的问题、主要制度设计，如城乡供水条例，要求起草单位将用户权益保护单列一章，审议时，提出扩大政府草案适用范围，将乡镇农村供水纳入调整，做到对关键条款的把控。二是做好提前介入工作。如在宣传贯彻宪法实施决定起草过程中，法工委提前介入，召集召开立法专家论证会，征求高校立法基地的意见，对加强法治福建和加强宪法宣传两部分提出修改意见和建议，使决定更能够落到实处。三是把维护人民群众根本利益作为制度设计的立足点，如计生条例中，在取消计生奖励的情况下，经深入研究，提出了保留相关婚假产假的意见并作相应修改，社会反响很好，纷纷点赞。

　　（三）抓统筹协调

    一是善于协调，利用制度性安排，有效化解矛盾分歧，如制定了立法规划和计划编制与实施工作规定，通过建章立制，平衡各部门的立法需求；通过审议意见反馈说明机制，协调代表委员的意见；通过召开联席会议、专题协调会，共同研究解决重大争议问题，既坚持原则，又以理服人。二是敢于协调，遇到矛盾不绕道走，敢于碰硬，如水资源条例审议中，针对水电站过度这一矛盾集中点，我们提出禁止新建、扩建以发电为主的水电站项目，严格已建的技术改造条件，建立退出机制等意见，协调各方利益，直面问题不“和稀泥”。三是完善人大与政府的沟通机制。人大和政府是立法链条中两个最重要环节，建立高效有序、运转顺畅的沟通协调机制，是立法工作顺利进行的重要保证。对立法计划的编制、实施与调整工作，我们做到事前有沟通、事中有协调、事后有督促，确保相关工作有序进行；对重要法规，人大常委会有关工作机构提前介入，把握法规主要制度和关键问题的方向；对审议中重大政策或重要制度调整，也反复征求政府的意见，充分发挥双方作用，形成合力，推动立法工作整体统筹协调。

　　（四）抓调查研究

    一是发挥领导带头示范作用，推进调查研究广泛深入开展。坚持从群众中来，到群众中去，把立法工作扎根于基层群众中，如《老年人权益保障条例》，省人大常委会十个副主任分别带队赴九个设区市和平潭综合实验区开展全省“大调研”，深入基层一线，广泛听取意见，全面了解情况，凝聚最大共识。在常委会领导带动下，调查研究蔚然成风，每项法规、每个审次都开展调研，尽可能组织更多的委员参与，真正做到全方位调研，调研全覆盖，使制度设计和法规条文有坚实的实践基础，确保立法“站得住”。二是发挥常委会委员的主体作用。法规审议不能只是“会议审”或“书面审”，只有深入基层、深入一线，了解掌握实际情况，审议才能有针对性，才提出解决问题对策。每次调研都要尽可能的组织安排更多的委员参与，使他们全面深入了解总体情况，存在问题及各地的做法，实践证明，这有助于审议时减少分歧、增进共识，提高审议质量。

　　（五）抓评估监督

    一是建立立法前评估机制，在立法前对法律法规的立法目的、必要性、科学性、主要内容、社会影响以及实施的成本效益等进行客观论证和评价，从而提高立法规划计划的科学性、前瞻性。二是建立立法中评估机制，在法律法规通过前，对出台的时机、立法社会影响、条文科学性合理性进行综合评估，为提高立法质量再加一道闸门，也称为“出台前评估”机制。三是建立立法后评估机制，在法律法规实施一段时间后，对法律法规的实施效果、总体质量进行评价，并作为修改完善的重要依据，也称为“立法质量效果评估”、“立法反馈”等。近年来，我们出台专门的工作规范，对施行满两年的法规，要求负责法规实施的主管部门向省人大常委会书面报告法规实施情况，加强对法规实施的监督，实现立法后延伸。

    三、主要体会

    改革开放四十年来，我们围绕大局，服务中心，充分发挥立法引领、保障和推动作用，立法工作取得重要成就，为福建改革开放创造良好的法治环境。主要体会有：

    （一）坚持党的领导，是做好立法工作的方向

    坚持党的领导，是立法工作的政治原则和根本保证。在这个问题上，我们旗帜鲜明，不折不扣，切实增强坚持党对立法工作领导的思想自觉和行动自觉，努力把党的领导贯穿到依法履职的全过程和各方面，牢牢把握立法工作正确方向。

    一是省委领导立法工作有力到位，真正做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。省委每年确定若干个法规列入年度工作要点，协调推进有关重大问题，确保条例顺利通过。2016年，省委常委会专题研究老年人权益保障条例立法问题，省委书记亲自主持召开征求意见座谈会，开展立法调研。立法中，我们认真研究落实省委指示要求，并体现在具体条文中。在省委关心重视下，我省在全国较早解决了省及设区的市立法机构、编制问题。

    二是坚决贯彻中央和省委重大决策部署，主动对接中心工作，善于从全局上谋划、安排、推进立法工作。如2015年，及时提出调整五年立法规划的意见，报省人大常委会党组同意并经省委批准，将党的十八届三中、四中全会、省委九届十二次全会提出的立法要求列入立法规划，在原有50项基础上增加了29项。

    三是坚持重大立法事项请示报告制度，对立法重大事项、重要法规或重大争议的协调及时向省委报告，省人大常委会五年立法规划及中期调整还以省委名义转发各有关单位贯彻落实，并根据省委意见按程序做好相关工作，切实做到坚持党的领导与发挥立法机关主体作用相协调、相促进。

　　（二）坚持以人民为中心，是做好立法工作的根本

    贯彻以人民中心的立法理念，就是立人民需要的法、立人民拥护的法，保障人民各项权益。改革开放以来，我省民生立法取得重要成果，出台了一大批直接关系人民切身利益的法规，惠民生补短板，推动我省民生各项事业健康发展。

    一是坚持民生导向，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，把维护人民群众根本利益作为制度设计的立足点，通过具体的法律制度来体现和维护公平正义。如人民防空条例修改中，我们抓住易地建设防空地下室这个焦点问题，经过反复论证、测算，明确除高层建筑外，应建防空地下室建筑面积小于四百平方米的，可以不就地修建防空地下室，将政府草案规定的面积减少了一半，防止部门利益法制化，更好体现了以民为本的立法理念。

    二是坚持公正原则，处理好公权与私权、权力与责任的关系。如根据人民群众对电力服务、供水服务的合理利益诉求，在供电条例、供水条例中专章专节规定对用户权益的保护，把群众利益诉求凸显出来，使制定的每部法规都切实反映人民群众的意愿和利益。在设定有关行政许可、行政收费、行政处罚时，认真研究、反复权衡，尽可能的细化有关权责方面的规定，减少执法机关的自由裁量权，避免出现重立权、轻立责的问题。

    三是坚持遵循社会主义核心价值观。先后制定了见义勇为条例、公民献血条例、老年人权益保障条例等21部法规，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，促进社会主义精神文明建设。同时，强化立法对道德规范的促进作用，通过立法解决失德背德、不文明的突出问题，如老年人权益保障条例大力弘扬尊老敬老养老的传统美德，对“常回家看看”予以细化，倡导家庭伦理美德，对失信违法行为予以曝光，体现立法的价值导向，推动社会主义核心价值观更加深入人心。

　　（三）在法治下推动改革，是做好立法工作的时代要求

    在法治下推进改革，在改革中完善法治，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，这是改革与法治关系的辩证关系。立法应主动适应改革和经济社会发展需要，对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

    我们认真贯彻立法法规定，把发挥立法引领推动作用作为加强立法的主攻方向和着力点。首先，积极通过立法为国家和省重大决策部署提供制度支撑，如围绕国家生态省示范区建设，密集出台了10余项法规，围绕平潭开放开发的战略，制定了4项法规。其次，正确处理立法与改革关系，实现立法与改革决策相衔接，如为适应自贸区试验的需要，及时作出暂时调整实施有关法规的决定，确保改革于法有据；2016年、2017年我们启动一揽子修法，清理与产权制度改革、行政审批改革要求不一致不适应的法规和条文。第三，注重发挥立法主动谋划、前瞻规范与全面推进的功能，如在老年人条例中，首次明确养老服务的三个类型：基本公共服务、公益性、市场化，通过立法顶层设计，引领推动养老服务健康发展。

    今年是我国改革开放40周年，按照福建省委“增加服务改革发展需求的立法项目”指示精神，我们根据我省改革发展的需要，在立法规划中，增加促进乡村振兴条例、行政便民工作条例、新能源汽车推广应用条例、平潭国际旅游岛条例、促进中小企业发展条例等5部法规，作为审议项目，增加海洋经济发展促进条例、优化营商环境条例、网络预约出租车经营服务管理条例、人力资源市场条例等4部法规，作为调研项目，积极通过立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展。

　　（四）提高立法质量，是做好立法工作的关键

    提高立法质量是立法工作的首要任务。让每一部法都成为精品佳作，是立法工作要求，也是每个立法人的事业追求。我们抓住提高立法质量这一关键，着力提高立法质量，法规针对性、及时性、可操作性明显增强。

    一要遵循和把握立法规律。认真研究问题，了解各方诉求，使整个制度设计有的放矢，能够产生积极的社会效果。严格遵循立法工作规律，增强法规的操作性执行性，减少原则性、宣示性的条款和文件化的表达，提高立法精细化精准化水平。坚持进度服从质量，不搞数量攀比，不搞“花架子”。增强可操作性，能具体尽量具体、能明确尽量明确，如义务教育条例围绕均衡教育、河道管理条例围绕自然岸线保有率这一关键内容作出切实可行的规定，受到普遍肯定。

    二要坚持“针对问题立法、立法解决问题”。聚焦矛盾，从法规层面提出解决问题的办法，如武夷山国家公园条例中，围绕管理体制、原住民合法权益等重点，提出具体明确，可执行易操作的措施，真正解决实际问题，给老百姓一颗“定心丸”。海岸带保护与利用条例中，科学设定海岸带范围和建筑后退线，既有利于保护，又为发展留足空间，妥善处理保护与开发的矛盾。

    三要注重发挥人大代表立法主体作用。2016年省十二届人大四次会议通过了《立法条例》的修订，2017年省十二届人大五次会议通过了《老年人权益保障条例》。人大代表来自人民，最直接最全面了解人民群众的愿望和要求，通过代表大会立法，可以最大程度的反映民意、了解民情、集中民智，更好的保障和实现人民权益。

　　（五）推进科学立法民主立法，是做好立法工作的保证

    推进科学立法、民主立法是做好立法工作的重要保证。我们不断创新科学立法、民主立法体制机制，扩大公民参与立法途径和形式，确保各种意见都能充分表达，各方利益诉求都能充分反映。

    一是扩大公民参与立法途径和形式。明确要求所有法规案在省人大门户网站公开，向社会征集意见建议。拓宽立法起草渠道，灵活运用联合起草、委托起草、自主起草等方式，如物业管理条例、多元纠纷化解条例由常委会委员、法制委委员牵头自主起草，有效克服部门利益影响。积极开展立法协商，完善立法论证、听证、调研机制，召开各类座谈会近千场，认真听取各级人大代表、政协委员、有关部门、群众组织、基层工作者的意见建议，广泛凝聚共识。

    二是积极发挥高校立法基地和基层立法联系点的作用。党的十八大以来，我们建立5所高校立法基地和14个基层立法联系点，聘请17名立法咨询专家，其中，高校立法基地起草法规建议稿3项，提供咨询意见建议近百份，提交评估清理报告133件，共计210余万字；基层立法联系点提出立法修改意见建议300多条，为提高立法质量做出重要贡献。

    三是加强立法工作制度化建设。围绕科学立法、民主立法，创新完善立法体制机制，先后制定了《立法规划和年度立法计划编制与实施工作规定》《省人大常委会提请代表大会立法工作规程》《法制委员会统一审议规定》《法规案审议意见反馈工作规定》《立法评估工作规定》《立法技术规范》《设区的市法规审查工作若干规定》《地方立法评估与咨询服务基地工作规定》《基层立法联系点工作规定》《立法咨询专家工作规定》等一系列规范，形成了覆盖立法各环节的制度规范，确保立法工作有序进行。