改革开放40年北京市地方立法工作取得的成就和经验
北京市人大常委会法制办公室
1978年12月，党的十一届三中全会做出了把党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的历史性决策，开启了改革开放历史新时期;同时，确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。1979年12月，北京市第七届人民代表大会第三次会议选举产生了市人大常委会，标志着首都民主法治建设进入到崭新的发展阶段。国家改革开放40年的光辉历程，也是首都民主法治建设不断加强的历程。截至2018年7月，北京市现行有效的地方性法规共138项，这些法规与国家法律行政法规相配套，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为北京市的改革发展和现代化建设提供了有力的法治保障。
图1:北京市现行有效的138项地方性法规分类情况
图2：北京市人大及其常委会近40年来制定、修改、废止地方性法规情况
一、改革开放40年来北京市人大及其常委会的主要立法实践与成就
北京市人大及其常委会近40年的立法实践，可以分为以下6个阶段：
(一)按照改革开放初期加强社会主义民主法制建设的要求，以加强城市建设和管理立法为侧重，立法工作开始起步探索
1979年—1992年，北京市第七、八、九三届人大及其常委会的立法工作，在民主法制尚不健全的状况下艰难起步，在不断探索中开拓前行。这期间市人大及其常委会制定和修改地方性法规72项，废止13项。
一是从无到有，北京市地方立法在摸索中起步。1980年4月，常委会秉持开拓精神，在市七届人大常委会第三次会议上通过了《关于延长办理刑事案件期限的决定》，迈出了我市地方立法重要的第一步。之后，常委会按照中央关于“有比没有好，成熟一个制定一个”“宜粗不宜细”的立法指导思想，选择当时最迫切需要解决的问题开展立法工作。主要是贯彻中央关于“要把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市”的指示，制定首都城市建设和发展亟需的法规。包括：城市规划条例、城市绿化管理暂行办法、市容环境卫生管理规定等一系列法规。同时，加紧制定有关经济体制改革、公民权利保护、民主政治制度建设等方面的法规，解决经济社会发展中的重大问题。
二是民主立法开始起步。市人大及其常委会的立法工作，从一开始就遵循“群众路线”要求，坚持“从群众中来、到群众中去”。如在制定计划生育条例时，工作人员深入基层单位，先后召开上百次座谈会，直接征求近千人次的意见。1984年，常委会聘请10名专家担任民主与法制建设顾问，每项法规草案均组织法制建设顾问讨论，提出意见建议。自此立法工作中听取专家学者意见，成为一项长期坚持的立法工作制度。
（二）围绕建立社会主义市场经济体制的目标，重点加强经济领域立法，立法步伐明显加快
1993年—1997年，北京市第十届人大及其常委会的立法工作处于我国经济体制发生重大变革的时期。这一时期，常委会重点制定经济方面的法规，立法步伐明显加快；制定和修改地方性法规108项，废止12项，是立法数量最多的一届。
一是围绕全市经济体制改革发展的中心任务，加快地方立法工作。包括：重点制定经济体制改革需要的法规，如经济技术开发区条例、外商投资企业清算条例等；加紧制定维护市场秩序的法规，如反不正当竞争条例、产品质量监督管理条例等；加强科技教育卫生、公民权利保护、民主政治制度、精神文明建设等领域的立法，如消防条例、殡葬管理暂行条例、实施消费者权益保护法办法、信访条例等。
二是主动开门立法，注重“问计于民”，集思广益，推动了民主立法的发展。1993年，在制定禁止燃放烟花爆竹的规定过程中，常委会首次将法规修改草案登报公开征求市民意见；并在8个城近郊区进行问卷调查，发放调查表83985张。在公共场所禁止吸烟规定、严格限制养犬规定等法规的立法过程中，常委会也积极回应人民群众关心的热点难点问题。
三是探索立法工作模式创新，提高立法规范化水平。常委会首次开展了立法规划编制工作，加强立法的计划性和主动性；制定了立法工作内部流程，建立法规起草送审责任制，试行了立法技术规范。牵头成立了北京市法学会立法学研究会，组织召开了多次立法研讨会，加强与法学法律研究机构的沟通交流；加强对立法工作人员的培训，提高人大自身的立法工作水平。
（三）按照立法法的要求规范立法工作，立法工作从注重数量向提高立法质量转变
1998年—2002年，北京市第十一届人大及其常委会的立法工作，处于改革开放、经济社会与民主法制建设大力发展的阶段。随着《立法法》的出台，立法工作不断规范，从注重立法数量向注重立法质量转变；这一时期，制定和修改地方性法规63项，废止15项。
一是重点加强四个方面的立法。贯彻以经济建设为中心的指导思想，继续把经济立法摆在突出位置，如制定了中关村科技园区条例、促进私营个体经济发展条例等；加强城市管理和环境保护方面立法，如制定了实施大气污染防治法办法、市容环境卫生条例等；加强精神文明建设和繁荣先进文化方面立法，如制定了见义勇为人员奖励条例、图书馆条例等；加强民主政治建设方面立法，如制定了村委会组织法实施规定、宗教事务条例等。
二是在立法的同时，重视法规的修改、废止和清理，着力维护法制统一，修改和废止的法规在立法项目中所占比重为22%和23%。此外，还积极开展法规清理工作，为配合《立法法》的实施，1999年对116项法规进行了清理；为适应加入世贸组织的需要，2001年对125项法规进行了清理。
三是大力推进民主立法、科学立法。1999年，常委会开始实行公民旁听常委会会议制度；注重发挥代表作用，把代表大会的立法议案作为当年立法工作的重点；注重发挥人民群众作用，针对与群众生活密切相关的重要法规草案，广泛征求群众意见；注重发挥专家学者作用，提高立法科学化水平。2001年，为贯彻《立法法》，制定了制定地方性法规条例，建立了统一审议制度，为提高立法质量提供了制度保证。市人大设立法制委员会，负责法规草案统一审议工作。
（四）围绕“新北京、新奥运”战略构想，加强立法工作，提高立法质量
2003年－2007年，北京市第十二届人大及其常委会围绕国家和我市工作大局，坚持立、改、废并举，不断提高立法质量。这一时期，制定和修改地方性法规53项，废止11项。
一是围绕中心服务大局，全面开展立法工作。包括：为成功举办奥运会提供法制保障方面，制定了全民健身条例、志愿服务促进条例、无障碍设施建设和管理条例，作出了关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议等；在加强社会领域立法、构建和谐社会首善之区方面，修订了信访条例，制定了烟花爆竹安全管理规定等；在加强城市建设和环境资源保护立法、促进可持续发展方面，制定了实施水法办法、历史文化名城保护条例等；贯彻中央9号文件要求和监督法规定，加强人大自身建设立法方面，修订了实施代表法办法、制定了常委会听取专项工作报告办法、检查法律法规实施情况办法等法规。
二是民主立法、科学立法取得新进展，立法工作规范化、制度化进一步加强。常委会首次将五年立法规划草案向社会公开征集意见，将民主立法工作扩展到立法选项的源头。就关系到群众切身利益的事项，如实施道路交通安全法办法、烟花爆竹安全管理规定等有关问题，举行了立法听证会，民主立法迈出新步伐。建立了由170多位专家组成的立法咨询专家库，建立了立法语言专家咨询机制；常委会主任会议通过了16项立法工作规程，涵盖立法规划和年度立法计划编制、法规草案起草、立法公示、立法听证、立法技术规范、法制建设顾问工作规则、立法专家咨询等多个方面，全面提升了常委会立法工作规范化水平。
(2004年9月，北京市人大法制委员会召开《北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法>办法》立法听证会)
三是健全人大专门委员会设置。2003年以后，市人大先后设立了人大内务司法、财政经济、教育科技文化卫生体育、城市建设环境保护、农村、民族宗教侨务委员会等专门委员会。专门委员会加强了对法规案的研究、拟订工作；发挥专业优势，负责常委会会议对法规草案的一审工作。
（五）紧紧围绕首都工作大局，充分发挥人民代表大会制度优势，开创立法工作新局面
2008年—2012年，北京市第十三届人大及其常委会在市委领导下，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，忠实执行人民代表大会制度，认真履行宪法和法律赋予的职权，着力创新和完善工作方式，坚持针对问题立法、立法解决问题，做该做、能做、有用、有效的事，立法工作步入创新提高的新阶段。这一时期，市人大及其常委会制定、全面修订地方性法规26项；集中简易修改法规21项，废止法规10项。
一是突出首都特色，加强重点领域立法。为促进首都发展方式转变，制定城乡规划条例、中关村国家自主创新示范区条例等法规；为加强城市服务管理和保障公共安全，出台实施突发事件应对法办法、大型群众性活动安全管理条例等法规；为加强和改善民生，出台了就业援助规定、残疾人权益保障条例等法规；为促进社会主义新农村建设，出台了实施农民专业合作社法办法、农业机械化促进条例等法规；为保障公民政治权利，修订了区县乡镇人大代表选举实施细则、村委会选举办法等法规。2010年，围绕确保如期形成中国特色社会主义法律体系目标，开展了法规清理。
二是明确立法价值取向，完善立法工作格局。2009年4月，市人大常委会和市政府共同召开了全市立法工作座谈会，就奥运会后首都立法的工作任务、立法宗旨、工作格局、工作机制等进行了研究。会议提出，以科学发展观为指导，在坚持法制统一的前提下突出首都地方特色，把保证国家法律实施，促进首都科学发展，规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义作为地方立法的基本价值取向。同时，针对立法工作中存在的部门作用强、整体统筹弱，法规起草与审议脱节的问题，确立了首都立法工作格局，即坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府内部的整体统筹,加强市人大常委会和市政府之间多层次的沟通协调。2011年6月，市人大常委会和市政府共同召开立法工作研讨会，会议强调，立法工作要全面贯彻宪法精神，为推进首都科学发展和维护社会公平正义提供制度保障；要坚持解放思想，实事求是，以改革创新精神开展立法工作。两次重要立法工作会议的召开，为做好新时期的首都立法工作奠定了坚实的思想、组织和制度基础。
(2011年6月，北京市立法工作研讨会召开.)
三是不断探索立法工作新机制，推动科学立法、民主立法有机统一。常委会建立了法规立项论证制度，每项法规进入立法程序前，由常委会工作机构进行立项论证，由主任会议决定“立不立、怎么立”，使法规立项与立法计划、起草、审议有机衔接；开展立法后评估工作，委托第三方机构检验法规的实施效果，总结立法经验，发现法规本身存在的不足，为进一步改进立法工作提出建议；建立法规预案研究制度，积极、稳妥地处理首都科学发展中遇到的突出矛盾和重大敏感问题，为立法决策提供依据；建立和完善备案审查制度，依法对规范性文件进行备案审查，维护法制统一。改进常委会法规审议工作，2010年开始对法规草案实行“二审三通过”，强化了常委会审议功能，进一步发挥常委会在立法工作中的主导作用和组成人员的主体作用。
图3：北京市第十三届人大常委会法规立项论证、预案研究、立法后评估情况
（六）立足首都城市战略定位，恪守立法为民理念，立法工作开启新征程
2013年以来，北京市第十四、十五届人大及其常委会在市委领导下，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习习近平总书记对北京工作的重要指示精神，坚决贯彻落实中央决策部署，牢固树立新发展理念，立良法、求实效、助改革、促善治，为推动国际一流的和谐宜居之都建设提供了坚强的民主法治保障。其中，市十四届人大及其常委会制定法规18部，修订法规8部，集中修改法规29部，废止法规22部；适应放管服改革要求和加强生态文明建设要求，组织了2次法规清理工作；贯彻落实京津冀协同发展战略，积极开展三地人大立法协同工作。
(2017年2月，在河北召开京津冀协同立法工作会议)
一是加强重点领域立法，发挥立法的引领推动作用。在加强民主政治建设、规范国家权力运行方面，通过了实施代表法办法、代表建议办理条例等7部与人大制度相关的法规，推进人民代表大会制度在地方的实践与时俱进；在保障和改善民生、维护公民合法权益方面，制定全民健身条例、控制吸烟条例和院前医疗急救服务条例，两次修改人口与计划生育条例，及时回应人民群众关切，保障公民健康权益；在加强城市建设管理方面，制定建设工程质量条例、轨道交通安全运营条例等法规，提升城市建设和管理的精细化水平；在转变经济发展方式、保障首都科学发展方面，制定中小企业促进条例、旅游条例等法规，提升城市文化内涵，促进城市转型发展。
二是践行公共治理理念，强调精治共治法治，立法工作理念进一步提升。2013年9月，召开了第三次全市立法研讨会，提出了立法工作要践行公共治理理念，坚持改革精神、法治思维和法治方式。2014年底，市委召开第四次人大工作会议，进一步完善了立法工作理念，明确要坚持以民为本、立法为民，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程；坚持针对问题立法，立法解决问题，增强立法的针对性、有效性；发挥立法的引领和推动作用，促进改革决策与立法决策的协调统一。2014年大气污染防治条例，专门设“共同防治”一章，依次列明政府、排污单位、社会公众的防治责任和相关权利;在控制吸烟、居家养老、全民健身等社会领域立法中，把精治共治法治理念贯穿到立法全过程，形成政府主导、社会主办、市场参与、共建共享的制度性框架，推动基层治理精细化，社会参与多样化，人人尽责、人人享有，共建共享城市进步和城市文明。
三是立法工作格局进一步完善。坚持党对立法工作的领导，健全党组对市委负责制度、请示报告制度和党组工作规则。常委会党组坚持对每部法规草案进行讨论，重要法规立法情况及时向市委报告。常委会坚持发挥人大在立法工作中的主导作用，经报市委同意，自2014年1月开始，常委会先后将大气污染防治条例等6项法规草案提请代表大会审议通过，落实代表大会立法权能；立法工作中，统筹安排项目征集、立项论证、立法调研、法规起草、审议修改等工作，探索由相关专门委员会牵头起草综合性、全局性、基础性法规草案。坚持发挥政府的基础性作用，推动政府加强内部统筹，自2015年开始，由主管法制工作的副市长或者委托政府法制部门负责人向市人大常委会作法规案说明。
（2014年1月，北京市第十四届人民代表大会第二次会议上，代表们表决《北京市大气污染防治条例》。）
四是坚持科学立法、民主立法、依法立法，立法科学化、精细化、规范化水平进一步提升。继续做好立项论证、立法后评估、预案研究等工作。经常委会党组建议，自2013年底开始，市委先后将大气污染防治条例草案等7项法规草案在市政协开展立法协商。坚持发挥人大专门委员会的专业优势，自2015年开始，对综合性、专业性强的立法项目，由专门委员会负责两次常委会审议工作，专门委员会在立法过程中组织专家顾问组，协助开展法规草案审议修改工作；坚持发挥代表主体作用，通过三级代表联系机制、代表小组等多种方式，组织代表参与立法工作。常委会不断完善立法调研机制，组织代表明察暗访，委托专业机构开展民意调查，综合运用座谈会、论证会、网络公开发布等机制和平台，充分听取代表、专家和人民群众的意见建议，使制定的法规更加符合规律、更加管用有效。
图4：北京市第十四届人大常委会法规立项论证预案研究、立法后评估、立法协商情况
二、改革开放40年来北京市地方立法的主要经验
总结北京市人大及其常委会40年来的立法实践，主要经验如下：
（一）立法工作要始终坚持正确的政治方向、改革方向，坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度
一是坚持正确的政治方向。改革开放40年的立法工作，从无到有，从快到慢，从易到难。在攻坚克难的立法实践中，我们深切地认识到，越是面临艰巨的任务，越要强调坚持正确的政治方向。坚持走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥人民代表大会制度的内在优势和作用，是我们破解全面深化改革和城市转型难题，做好立法工作的根本保证。
二是坚持正确的改革方向。北京市人大及其常委会40年的立法实践，始终围绕改革，服务改革，推动改革。艰难的立法实践使我们深刻地认识到，改革需要立法的引领和推动，改革的办法就是立法的内容，哪怕只是前进一小步，也要朝着正确的方向走。立法工作要运用法治思维、法治方式，改革不合理的体制和机制，引领、推动新体制、新机制的建立，取得改革的突破。
三是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度集中体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，确定了人民民主的实现方式和具体途径,是在党的领导下，科学决策、民主决策的制度保证。人大的每一项立法，都要按照人民代表大会制度要求，贯彻民主、法治、科学的精神，引领、推动、规范和保障北京全面深化改革和城市转型发展,切实经得起实践的检验。
（二）立法工作必须坚持正确的价值取向，坚持和完善立法工作格局
一是必须坚持正确的立法价值取向。为什么立法，为谁立法，
是立法工作的价值观问题，决定了立法工作的基本方向，体现了立法的价值追求。改革开放40年来，北京市地方立法的工作重点虽然随着时代的变化时有调整，但核心要义始终未变，立法工作始终围绕首都改革发展大局，促进首都科学发展；坚持以人为本、立法为民，保障公民基本权利，规范权力运行，维护社会公平正义；坚持保障宪法和法律在本地区的贯彻实施，维护国家法制统一；坚持针对问题立法、立法解决问题，突出地方特色。
二是必须坚持和完善立法工作格局。北京市地方立法工作格
局在立法实践中产生，也在立法实践中不断完善。坚持市委对立法工作的领导，重要立法工作和重要法规立法情况向市委汇报，保证了常委会立法工作的正确方向，保证了重大立法问题的科学决策，同时，也保证了地方立法质量和法规的有效实施。增强市人大常委会在地方立法中的主导作用，保证了市人大常委会根据宪法、地方组织法、立法法的规定积极履行立法职责，充分发挥人民代表大会制度的优势，通过立法把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来；通过主持制定五年立法规划、年度立法计划，把握地方立法工作的全局和主动权；通过统筹协调地方立法各环节工作，加强对立法工作的整体统筹。充分发挥市政府在立法工作中的基础作用，保证了市政府从首都科学发展的高度加强对政府内部各部门立法工作的整体统筹，统筹解决好每一项法规的立项、起草、审核、送审等方面的工作，协调解决法规起草中遇到的突出问题，使政府立法工作形成一个整体，不仅提高了法规草案质量，也为法规的实施奠定了良好基础。加强市人大常委会与市政府各层次的全面协调，促进市人大常委会与市政府之间建立起了立法工作多层面的、多渠道的沟通协调机制，使立法工作中的各方力量形成合力，做到既分清职责又密切协同，工作合作但不合一，提高了工作效率和工作质量。
（三）立法工作要充分发挥人民代表大会制度优势，凝聚各方共识
一是发挥人大制度平台优势。人大及其常委会作为汇集、表达民意的制度平台，有效行使职权的过程就是整合各方利益、融合不同诉求、最大限度凝聚共识的过程，也是保证党的主张与人民群众意愿有机统一起来，通过法定程序成为国家意志的过程，发挥人大制度平台优势，能够有效保证决策的科学性、民主性。
二是发挥民主集中制的优势，在“共求说得对”上下功夫。在人民代表大会制度平台上，政府部门和社会各界充分表达意见，充分揭示矛盾，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把有序民主和正确集中有机结合起来，把法定程序和科学精神有机结合起来，整合协调利益关系，寻求最大公约数，画出最大同心圆，实现共建共治共享。
三是发挥人大代表密切联系群众的优势，从人民群众中汲取改革动力和智慧。通过人民代表大会制度平台和人大代表联系群众制度，引导组织广大人民群众有序参与立法活动，参与城市治理，集民意、汇民智，增强各方面推进改革的责任感和紧迫感，保证法规制度设计的公平、公正。
（四）立法工作必须坚决维护法制统一，突出地方特色
一是立法工作坚持合法性原则，坚决维护国家法制统一。40年来，北京市人大常委会结合行政处罚法、行政许可法和行政强制法实施，中国加入WTO，中国特色社会主义法律体系形成，放管服改革，加强生态文明建设和环境保护等工作，开展了9次法规全面清理工作；立法工作中坚持不越权、不抵触，始终保持我市地方性法规与国家法律行政法规的和谐一致。
二是坚持突出地方特色，提高法规的针对性和可操作性。在立法工作中，坚持主动、担当、精准、有效的立法工作理念，准确把握首都经济社会发展的现实需要，围绕法规涉及的不同利益主体和不同的利益诉求，整合协调各方利益关系。在法规结构上，不简单追求与上位法成龙配套、结构完整，也不追求地方立法体系化；针对具体问题设计法规内容，需要几条写几条，能做到几条写几条，重在管用，走精细化立法之路。
（五）坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量
一是不断完善立法工作机制和工作程序。改革开放40年来，随着立法实践的不断深入，常委会相继建立了立法公示、法规草案公开征求意见、立法听证、专家咨询、法规立项论证、立法后评估、法规预案研究等立法工作机制；立法工作程序根据实际需要，从“两审两通过”“两审三通过”改为“三审四通过”，从专委会负责常委会一次审议工作改为负责两次审议工作，提高常委会审议的专业化服务水平。这些立法工作机制的建立和立法工作程序的完善，使法规草案起草和审议脱节问题有所改善，对草案内容的讨论更加深入，有力地保证了立法质量的不断提高。
二是充分发挥代表主体作用和专业优势。常委会建立了三级代表联系机制、组建了专业代表小组，开发了代表工作互联网平台，保障市人大代表通过多种方式参与市人大及其常委会的立法工作。在代表大会立法活动中，代表们会前通过三级代表联系机制深入调研，会上认真审议，以高度负责的态度参加行使地方立法权。在常委会立法工作中，专业代表小组协助专委会审议法规草案，就立法必要性、可行性等方面发表专业意见。代表们在立法工作中依法履职，汇集民智，反映民意，彰显了人民代表大会制度优势，保证了立法质量。
三是充分发挥首都智力资源优势。常委会高度重视发挥法学法律专家对立法决策的支持作用，较早建立了法治建设顾问制度，为常委会立法、监督等各项工作提供专家咨询；各专门委员会根据立法项目需要，成立由相关领域专家、法学专家组成的顾问组，全程参与立法工作；常委会法规草案修改、预案研究、立项论证、立法后评估等各项立法工作，均有专家参与。各领域专家的深度参与，为常委会在立法工作中依法决策、科学决策提供了重要的理论支撑，为保证地方立法质量发挥了重要作用。
四是不断完善民意征集和反馈机制，保证人民群众知情权、参与权和表达权。常委会通过多种方式保障人民群众对立法工作的有序参与，加强对法规项目利害相关人的征求意见工作，力求了解和考量各方利益诉求，使人大立法工作实现民有所呼我有所应，法规内容更接地气。
五是不断提升调查研究工作的科学性、全面性和针对性。常委会根据每项法规的特点，有针对性地设计调研方式和调研角度，着力提高立法信息收集的全面性和准确性,提高调研工作的科学性和针对性。同时，为了提高立法决策科学性，常委会加强了调查基础上的研究工作，坚持通过系统思维，把握事物内在规律，找到解决问题的关键环节，为法规进行科学的制度设计奠定坚实基础。
（六）不断加强自身建设，提高立法专业水平
立法是重要的政治活动，具有较强的政治性、专业性、程序性，提高立法质量，实现良法善治，首先是提高立法者和立法参与者的责任意识和专业水平。改革开放40年来，北京市人大专门委员会设置逐步完善，常委会、专委会组成人员中法学法律专业人员不断增加，委员、代表培训不断加强，委员、代表的责任意识和立法专业水平不断提高，对保证立法质量发挥了关键作用。常委会不断加强立法工作队伍建设，法制工作机构工作力量逐年增强，其他工作机构设立法规处，法制工作干部作风过硬、业务优良，立法参谋助手作用得到有效发挥，对提高立法质量发挥了基础性作用。
