生态环境保护地方立法的实践与思考

    山西省人大常委会副主任高卫东在第二十四次全国地方立法工作座谈会上发言

    山西省人大常委会十分重视生态环境保护立法工作，1979年省人大设立常委会制定的第一部现行有效地方性法规是《山西省水资源管理条例》，1989年就出台了《山西省汾河流域水污染防治条例》。我省现行有关生态文明建设领域的地方性法规共45件，占全省191件现行地方性法规的24%。尤其是党的十八大以来，加大生态环境保护地方立法工作力度，先后制定修改了森林公园、土地整治、水土保持、环境保护、永久性生态公益林保护、城乡环境综合治理和汾河流域生态修复与保护等7件法规，根据环境保护税法的规定，出台了大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定。

    在生态环保立法中，我们一是坚持立足省情,注重增强法规的实效性。山西地处黄土高原，生态环境十分脆弱，结构性污染严重，历史欠账较多。我们始终紧紧围绕省情特点，针对突出问题提出有效解决措施，使制定的法规管用、好用。在修订《山西省环境保护条例》时，我们制定了严于国家标准的地方标准，对环境问题突出的地区或者区域内产能饱和的行业，执行污染物特别排放限值；并针对燃煤是造成全省空气污染最主要的原因，规定了煤炭消费总量控制制度，设区的市通过立法设立禁煤区，确保条例贯彻实施；还设立了环保督查制度，对存在突出环境问题的地区，不定期开展专项督察。通过制度规范有效实施，对保护和改善环境，发挥了积极作用。

    二是坚持精细化立法，注重增强法规的可操作性。在制定《山西省城乡环境综合治理条例》时，我们在环境卫生、城乡容貌秩序、设施建设等方面，科学合理、分门别类规定各项治理措施。例如，条例第二十一至二十三条分别对集贸市场，早市、夜市、临时农副产品市场，车辆修理、清洗、装饰和再生资源回收等，与日常生活密切相关的场所的环境卫生作出规定。在第二十五、二十六条，第二十八至三十条，分别对城镇和乡村生活垃圾分类处置、建筑垃圾处理、再生资源集散市场和回收网点管理、噪音污染问题作出规定。通过具体、细化的规定，努力增强条例的可执行性和可操作性，确保法规立得住、行得通、真管用。

    三是坚持改革创新，注重增强法规的引领性。对生态环保方面提出的创新性需求，我们坚持问题导向，深入调查研究，加强创制性立法，及时研究提出解决问题的路径和方法。山西缺林少绿，森林覆盖率低于全国平均水平，依法治林、依法护林任务艰巨。为此，我们及时制定出台了《山西省永久性生态公益林保护条例》。在立法过程中，我们全面贯彻党中央“把生态文明建设摆上更加重要的战略位置”的要求，严格遵守物权法规定，以改革精神进行顶层设计，强化政府统一组织实施，理顺统一保护管理体制，细化严格保护措施，设定严格法律责任，多层次、多方位织密永久性生态公益林的法律保护网，为我省森林生态构建起最严密的生态保护制度。

    虽然我省在生态环境保护立法方面做了大量工作，也收到了一定成效，但仍面临一些问题，主要有：

    一是生态环境领域立法还不能满足生态环境保护工作的需要。山西生态环境保护形势严峻。大气污染防治压力大，全省11个设区的市，其中8个属于京津冀大气污染传输通道“2+26”城市和汾渭平原大气污染防治重点区域。河流污染和泉域水资源破坏严重。固体废物总量大、分布广，土壤污染严重。尽管我们进行了积极的探索,但立法的广度、深度还不够，还不能适应打赢污染防治攻坚战的要求。

    二是一些不适应生态环境保护新形势的法规亟待修改完善。近年来，全国人大常委会修改环境保护法和水、大气、固体废物污染防治法之后，我省大气污染防治条例、重点工业污染监督条例、减少污染物排放条例等法规，存在与上位法和新的环保形势不适应的问题，急需尽快根据国家有关法律进行修改完善。

    三是部分生态环境保护法规实施情况的监督有待进一步增强。如我省泉域水资源保护条例规定，泉域重点保护区禁止开发，但这一规定落实不够到位。煤炭资源长期过度开发导致6个岩溶大泉断流干涸或流量锐减。需加大对生态环保法规实施情况的监督，确保法规规定落到实处。

    下一步，我们将自觉以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，以党的领导为根本政治保证，以中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见为指导，按照全国人大要求，全面贯彻落实省委关于生态文明建设的安排部署，加快生态环境保护立法进程，引领推动山西生态环境保护事业发展。

    十三届山西省人大常委会将生态环境保护立法作为立法工作的重中之重，围绕大气、水、土壤、固体废物等重点领域，安排制定修改15件法规。一方面完善我省生态环境保护法规制度体系，根据国家已经出台的生态环境保护法律和本省生态环境保护工作的需要，及时制定水污染防治条例、土壤污染防治条例、固体废物污染防治条例和湿地保护条例等4件法规；另一方面建立法规的清理工作机制，对于国家已经修改的生态环境保护法律，及时启动我省相关条例的修改程序。今年9月，根据全国人大开展生态环保地方性法规清理工作的要求，集中修改汾河流域水污染防治条例、重点工业污染监督条例、减少污染物排放条例、农业环境保护条例、野生动物保护法实施办法和林木种子条例等6件法规。11月完成大气污染防治条例、农作物种子条例的修订工作。本届任期内，还将逐年安排对泉域水资源保护条例、水资源管理条例、节约用水条例等3件法规进行修改。此外，加强生态环境保护法规实施情况监督。综合运用听取专项工作报告、执法检查、满意度测评、专题询问等监督方式，督促政府对浪费能源资源、违法排污等破坏生态环境的违法行为进行查处，保障生态环境保护法规落地生根。

    今后，我们还将根据全国人大常委会的立法情况和本次会议的安排，继续加强生态环境保护立法。通过生态环保立法工作的“补课”和“赶考”，确保上位法规定在本省得到贯彻实施，确保用最严格的法规保护生态环境，为重现“人说山西好风光”提供良好法治保障。