加强规范性文件备案审查工作的实践与探索

    党的十八届三中、四中全会《决定》提出，要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。立法法对有关备案审查的规定也做了重要修改。面对新要求、新任务，我市人大常委会认真贯彻监督法和中央精神，学习借鉴全国人大和地方人大工作经验，着力推进备案审查工作实践，探索备案审查工作规律，取得了一定进展。

    一、开展备案审查工作的总体情况

    我市人大常委会于2012年制定《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《条例》）和《北京市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》（以下简称《规程》），并于2013年1月1日起实施。《条例》和《规程》实施至今，市人大常委会明确工作格局，规范工作方式，不断完善工作机制，基本达到了“有件必备、有备必审、有错必纠”工作要求，取得了比较好的工作效果和社会效果。

    截至2017年6月30日，市人大常委会共收到市人民政府报备的政府规章、京政发文件等规范性文件203件；区县人大常委会报备的决议16件，共计备案219件。

    主动审查方面，依法对收到的219件规范性文件进行了统一登记，并对其中的21件新制定的政府规章和2件修改规章的决定进行了主动审查，提出了书面审查意见。被动审查方面，常委会收到公民提出的审查建议共9件。除不符合审查范围的以外，对5件审查建议开展了审查。

    在开展备案审查工作实务方面，主要有以下几点做法：

    （一）完善机构设置，加强队伍建设

    规范性文件备案审查既是人大法律监督工作的重要形式，也是人大立法工作的重要环节，对于维护国家法制统一具有重要作用。切实加强工作队伍建设，既是当前的紧迫需要，也是长远的工作任务。对此，北京市委第四次人大工作会议提出了设立备案审查的专门工作机构，加强备案审查工作的组织协调和审查结果的统一处理的具体要求。按照这个要求，一是在市人大常委会法制办公室设立备案审查处，专职负责备案审查具体工作。改变了过去备案审查工作虽有机构，但没有专职人员负责的状况，实现了备案审查工作有专门机构、专职人员负责，加强了队伍建设，充实了工作力量。二是在区人大常委会设立备案审查工作机构。我市深入贯彻《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》精神，于2016年底至2017年初，在16个区人民代表大会设立了法制委员会；适应法制委员会的工作需要，区人大常委会将原有内务司法办公室调整为法制办公室并加挂备案审查办公室牌子，统一承接了区人大常委会的备案审查工作，各区人大常委会法制办将开展备案审查工作作为今年的重点工作，明确机构职责、确定备案范围和标准、建立制度机制、梳理工作程序，各方面工作都在进一步规范当中，并已取得积极的进展。

    目前，我市已经形成了市、区两级统一的备案审查工作机构，显著提高了组织协调的效率，人员配备上也有所加强，进一步提高了备案审查工作的实效。

    （二）认真办理公民审查建议，提高审查实效

    1.依法开展合法性审查，维护国家法制统一。我市人大常委会把维护国家法制统一作为开展备案审查工作的底线，始终绷紧这根弦。根据法律法规规定，开展合法性审查，重点从“法权、法条、法意”三个方面，审查有关规范性文件在是否存在超越法定权限，与上位法相抵触，违背法定程序等情形。

    坚持“法权、法条”不抵触。开展对《北京市物业管理办法》审查时，针对公民提出的法律关系主体、物业管理方式、“共有”和“共用”关系、业主大会成立程序、前期物业管理、事实服务等18条意见，我们认真研究了物权法、物业管理条例的有关规定。认为市人民政府制定的物业管理办法是根据上位法的规定，对业主建筑物区分所有权中“共同管理的权利”的行使作出规范，并根据本市实际情况和工作中存在的实际问题，对上位法进行了细化和补充，体现了地方特色。这些根据我市实际情况作出的具体规定，符合上位法的立法精神和立法目的，立法权限和具体条文都没有与上位法相抵触。

    注重“法意”不抵触。开展对《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》审查时，针对公民提出的对见义勇为行为规定“30个工作日”申请时限，有违《条例》的立法本意且相抵触的意见，我们认真研究了《条例》的立法精神，认为制定《条例》的目的是为了保障见义勇为人员的合法权益，弘扬社会正气。政府规章亦应体现这一立法精神。而政府规章设定“30个工作日”申请时限从立法权限、条文来看并没有抵触上位法，但“30个工作日”的限制使得超出申请时限的见义勇为行为得不到认定，导致见义勇为人员丧失获得荣誉及奖金的权利，明显与《条例》的立法精神和价值取向相违背。根据这一审查意见，市人民政府及时对政府规章作出了修改。这项审查工作从是否符合上位法的立法精神、立法本意出发开展审查提出审查意见，是切实维护国家法制统一的典型例证，也是北京市首例由公民提出申请，市人大常委会进行审查，推动政府规章作出修改的典型案例，因而引发众多媒体广泛关注。法制日报等中央和市属媒体进行了专门报道。

    2.探索开展合理性审查，回应社会关切。近年来，我市人大常委会适应备案审查工作的新要求，在合法性审查基础上兼顾合理性审查，回应社会关切，促进社会和谐，进行了初步探索。2017年，开展对《北京市人民政府关于取消和下放一批行政审批事项的通知》审查时，针对公民提出的文件附件2中下放的行政审批事项引用市公安局内部文件，内部文件不能作为行政行为设定依据问题，我们研究认为，尽管市人民政府文件合法性方面不存在问题，但在合理性方面存在瑕疵，即文件附件2第一项的设定依据引用不够全面，存在不严谨、不规范的问题，属于“程序上瑕疵，办了正确的事”。根据我们提出的意见，市人民政府有关部门表示要进一步改进和规范行政规范性文件的制定工作。

    这样兼顾合法性审查与合理性审查形成的审查结果，既维护了国家法制统一，又推动了政府依法行政质量的提升，积极回应了人民群众提出的问题，反馈意见更容易让人接受，有利于“案结事了”，促进社会和谐。

    （三）积极推进备案审查目录公开，接受社会监督

    备案审查目录公开工作本市条例有规定，也是自觉接受社会监督的应有之意。市人大常委会今年积极推进规范性文件备案目录向社会公开工作。年初将2016年度实际收到的备案文件与市人民政府和16区人大常委会报送的备案报告、目录进行了核对检查，督促13个区人大常委会补报了区人大及其常委会所作的决议13件。经汇总分析，确定市人大常委会2016年度共备案74件规范性文件。5月初，在市人大常委会门户网站“监督工作”专栏中增设了“备案审查”栏目，公布了市人大常委会2016年度备案的规范性文件目录。按照条例要求，市人大常委会将逐年公布备案的规范性文件目录，自觉接受社会监督。

    二、备案审查工作的几点体会

    要开展好备案审查工作，我们认为备案是基础，必须严格按照法律法规规定的备案范围和标准做到“有件必备”；审查是动力，积极开展审查，“有备必审”，才能发现问题，做到“有错必纠”，维护国家法制统一。总结以往工作，我们有以下三点体会：

    （一）增强“四个意识”，提高政治站位。习近平总书记在视察北京时讲话指出：看北京首先要从政治上看。坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。做好备案审查工作，应该切实增强“四个意识”，提高政治站位。备案审查工作中遇到的许多问题政治性很强，涉及党的领导、国家政治制度、历史遗留问题、立法体制、行政管理体制和司法体制等问题，需要具有高度的政治敏感性。同时，审查工作受到社会高度关注，公众寄予期望高，审查工作中的一个举措，可能会引起社会的很大反响。因此，做好备案审查工作，必须注意政治影响，在研究问题时，不仅要从法律层面剖析，也要从全局观、历史观出发，辩证分析问题。特别是对于社会敏感问题和热点问题，在审查时更要慎重处理，保持高度的政治敏感性，防止造成工作被动。

    （二）发挥首都资源优势，促进备案审查工作民主化科学化。审查工作中，往往会涉及到大量带有专业性的规范性文件，我市立足首都法律人才密集的优势，积极获取市人大常委会法制建设顾问和首都法律人才库专家的智力支持。近几年我市在审查建议办理工作中邀请相关领域专家参与，充分听取专家意见已经形成工作制度。专家的参与，为审查工作提供了强大智力支持，既帮助我们辨析事理与法理，提高审查意见的科学性，也增强了权威性、说服性和公开性，促进备案审查工作民主化科学化。如在审查《北京市人民政府关于取消和下放一批行政审批事项的通知》时，先后召开了两次市人大常委会法制建设顾问座谈会，吸取权威法律专家意见和法律智慧，不仅理清了审查思路，还找到了解决问题的方案。

    （三）完善工作机制，构建备案审查工作格局。我市人大常委会多年来形成了备案审查工作机构统一受理，各专门委员会或者常委会各工作机构分工负责的备案审查工作格局，在工作中不断完善相关工作机制，主要有：

    一是共同审查。充分发挥备案审查工作机构统筹功能和各专门委员会或者常委会工作机构专业优势，共同研究处理备案审查工作中发现的问题，对职责范围内的规范性文件提出意见。

    二是凝聚共识。备案审查工作尤其要注意做好工作中的沟通，沟通不是妥协，而是凝聚各方共识必不可少的环节。我们在办理每件审查建议过程中，多次召开与市人民政府办公厅、法制办、市人民政府有关部门的座谈会，征求规范性文件起草、制定、执行部门的意见，保持与提出审查建议的市民的联系沟通，通报审查工作进展情况，听取他们的补充意见。

    三是争取指导。在研究审查处理意见时，多次通过上门座谈、电话沟通等形式征求全国人大常委会法工委、国务院法制办相关部门领导同志的意见，获得上级立法机关的指导，为顺利开展审查提供帮助。

    四是主任会议决策。5件公民审查建议的研究意见都提交市人大常委会主任会议或主任专题会议讨论研究，有的还经过两次主任会议讨论。主任会议讨论通过的意见具有权威性，作为最终审查意见送交制定机关研究处理或者向提建议人反馈。

    三、对下一步工作的考虑

    本市规范性文件备案审查工作虽取得了一定进展，但分析常委会备案审查工作现状，还存在工作力量不足、工作进展不平衡、主动审查程序不够规范、人大备案审查与党内及行政规范性文件备案审查衔接机制不够完善等问题。需要我们在今后工作中进一步研究和探索，进一步做好备案审查各项工作。

    一是大力推进备案审查信息平台建设，提高工作效率。建设规范性文件备案审查信息平台，推进备案审查工作的数字化、规范化和智能化，提高工作效率和质量，是贯彻落实中央和全国人大常委会要求，加强备案审查制度和能力建设的重要举措。今年上半年，我们积极开展了备案审查信息平台建设的调研和方案的论证工作。通过赴天津、广东、浙江的调研学习和与软件开发公司的多次论证，形成了信息平台建设的初步方案。按照全国人大《关于抓紧建立健全省级备案审查信息平台的函》的相关要求，我们加快了信息平台的建设步伐，计划7月—9月对系统模型论证修改，10月至明年初上线试运行，11月对系统操作人员培训，12月底前实现市人民政府和区人大常委会规范性文件电子报备。同时，计划于明年上半年对系统继续升级，主要是通过关联法规数据库强化系统的智能检索、智能统计、智能辅助审查等功能，提高备案审查工作效率。

    二是立足国家法制统一，在市委领导下建立备案审查衔接联动机制。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》明确要求建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。按照规定精神，人大常委会应积极研究自身在衔接联动机制中的功能和定位，在市委领导下建立各方参与的备案审查衔接联动机制。以及建立审查线索转送、征求意见、信息沟通、联动检查等制度。

    三是进一步明确备案范围和审查标准，提高审查工作的可操作性。在备案范围上，我市规定为市人民政府以政府令、京政发文件形式发布的规章、决定、命令及其他规范性文件；区人大及其常委会做出的决议、决定。实际工作中，对于区人大及其常委会做出的一些决议、决定，有时难以把握。比如：有些决议内容寥寥数行，没有什么实质内容，而相关的区人民政府报告内容庞杂，但并不是决议决定的主件或者附件。这种“批准类”的决议决定是否属于市人大常委会备案审查范围还要进一步研究。

    关于审查标准的把握，可以说是备案审查工作不可回避又一直没有得到解决的问题。按照监督法和我市有关规定，合法性审查标准包括超越法定权限，与上位法相抵触，违背法定程序等，实践中比较容易理解、操作并达成一致意见。但从近两年公民提出的审查建议内容来看，有些属于合理性方面的审查。而合理性审查标准如何把握，仍然模糊不清。如法律法规没有明确的规定，全国人大常委会有关法律释义对“有其他不适当的情形”有这样解释，“所谓‘不适当’，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。就是说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。”并指出此不适当是指“不适当达到一定程度”。有些文件制作上的问题显然还达不到监督法所规定的不适当情形，但又确实存在明显的瑕疵。那么对于这类在审查中遇到的非明显不适当问题应该如何把握，如何按照常委会领导“有利于案结事了”的标准提出审查意见，仍需要继续研究和探索。

    四是进一步加大审查力度，完善主动审查程序。目前我们只对政府规章的审查做到了“件件有反馈，审查有结果”，对备案的京政发文件和区人大常委会决议决定，虽依法送相关市人大专门委员会或常委会工作机构进行了审查，但没有明确的程序规定，也没有要求反馈审查意见。下一步重点是按立法法的规定落实主动审查责任，明确市人大各专门委员会和常委会工作机构的专人负责制；针对代表建议、批评和意见反映较多的问题、人民群众反映强烈的问题，选择相关规范性文件进行审查，积极回应社会关切；把备案审查工作和其他立法、监督工作有机结合起来，进一步增强备案审查工作的广度和深度。进一步规范、细化主动审查程序，提高审查工作实效。

    五是加强备案审查队伍建设，提高工作能力。规范性文件备案审查工作已经成为市和各区人大常委会一项重要日常法律监督工作，政策性、法律性和专业性强，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。虽然目前本市已经建立市、区统一的备案审查工作机构，但这仅是开始，仍存在工作力量不足、工作进展不平衡的问题，要建立一支相对稳定的备案审查工作队伍，加强备案审查工作人员的学习和培训，探索建立备案审查专家顾问制度,注重吸收相关领域的专家学者和专业工作人员参与具体审查工作，提高备案审查能力。