深入推进科学立法民主立法为
现代化省会城市建设提供法制保障

    石家庄市十三届人大常委会履职的四年，是本市享有地方立法权后，立法工作发展最快最好的四年。其间，市人大常委会围绕完善中国特色社会主义法律体系的总目标，紧密结合全市经济社会发展需要，深入推进科学立法、民主立法，着力发挥地方立法对改革发展的引领推动作用，制定了一批有质量、有影响、有特色的地方性法规，为服务全市工作大局，提供了有力的法制保障。

    一、突出重点，服务大局，助推经济社会全面协调可持续发展

    市十三届人大常委会密切关注经济发展方式转变、经济结构调整、社会结构和利益格局变化出现的新情况和新矛盾，积极推进立法重点的转变，突出做好社会领域和环境保护领域的立法，四年来共制定、修改地方性法规12件、作出法规性问题的决定3件，努力通过制度设计破解难题，为改革发展铸就良法重器。一是推动城市管理建设上水平。随着石家庄城市建设逐年加快，为统筹城乡空间布局，保护生态和自然环境，推动城市建设跨越提升，2013年市人大常委会制定了《石家庄市城市规划条例》，以保障《石家庄市城市总体规划》（2011—2020）基本任务的落实，从城乡规划的制定和实施两个方面进行了制度化规范，为本市城市建设绘制了新的发展蓝图。针对本市城市排水防涝规划编制相对滞后、相关设施建设标准偏低、排涝调蓄设施不足，遇暴雨等极端天气极易出现内涝灾害问题，2013年市人大常委会及时启动了《石家庄市城市排水管理条例》立法程序，实践证明，该《条例》对提升城市排水管理水平起到了重要的促进作用。2015年修订的《石家庄市城市园林绿化管理条例》也较好地解决了城市园林发展不够平衡，绿地布局不尽合理、局部热岛效应明显以及擅自损毁树木、占用绿地或者改变绿地用途等问题，并有力地推动了国家生态园林城市的创建进程。另外，今年颁布实施的《石家庄市轨道交通管理条例》正为保障石家庄地铁建设、运行和运营发挥着重要作用。二是努力促进民生改善。2015年颁布实施的《石家庄市教育规划建设管理条例》，较好地解决了城市中小学、幼儿园用地面积标准偏低，教育设施预留用地得不到有效保护，居民住宅小区配建教育设施不到位，应建未建、已建不达标、建后不移交等突出问题，本市教育设施建设等相关情况明显得到改善。2013年制定的《石家庄市医疗卫生设施规划建设管理条例》较好地解决了医疗卫生资源的配置不够合理，城市基层社区卫生服务设施和农村医疗卫生设施建设不到位、城市住宅小区配套建设医疗卫生服务设施不规范等问题，为居民享有安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务提供了法制保障。2014年制定的《石家庄市供热用热条例》中对符合条件的重点优抚对象、享受城市居民低保待遇和其他特困家庭给予热费补助，空置房热费按总额的20%收取等规定，充分体现了对民生的维护。2015年修订的《石家庄市肉品管理条例》对进一步完善肉品管理工作机制，规范肉品生产经营行为，保证肉品质量，维护消费者合法权益，保护人体健康，发挥了重要作用。三是助推环境改善和绿色发展。近年来，石家庄市大气环境污染治理，生态环境建设任务异常艰巨。市人大常委会也把改善生态环境，推进绿色发展，摆在地方立法的头等位置，相继制定、修订了《石家庄市低碳发展促进条例》《石家庄市市区生活饮用水地下水源保护区污染防治条例》和《石家庄市大气污染防治条例》。其中，《石家庄市低碳发展促进条例》在国家层面没有专门的上位法和各地立法也少有先例的情况下，着眼于本市促进低碳发展的实际需要，从能源利用、产业转型、排放控制、低碳消费、激励措施、监督管理等方面作出了明确规范，尤其强化了行政管理责任，深化了监管监督方式。该《条例》对减少和控制污染，从源头上改善生态发挥了重要作用。

    二、转变思想，更新理念，确保地方立法的正确发展方向

    正确的思想和理念是推进科学立法、民主立法所必须遵循的基本原则。针对中国特色社会主义法律体系形成后地方立法工作面临的新任务和全面依法治国的新要求，市十三届人大常委会坚持与时俱进，切实把握地方立法的发展方向，积极转变思想，更新和提升立法理念。一是努力服务大局。认真贯彻市委决策部署，紧紧围绕发展这个第一要务，从本市的具体情况出发，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放等各项事业的发展，把体现科学发展要求、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化。高度关注改革进程,坚持立法与改革发展进程相适应。坚持立、改、废并重，成熟先立、急用先立，既重视法规的制定，又注重适时修改和废止已有法规，维护法制统一。二是恪守以人为本。始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。针对我市社会领域立法相对滞后的实际情况，市人大常委会履职伊始就明确提出了要以改善民生为重点，着力加强社会领域方面立法的要求，2013—2017年五年立法规划中社会领域立法项目占三分之二。三是坚持权责统一。权利和义务是法规规范的核心内容。适应政府职能转变的时代要求，在立法过程中，市人大常委会注重妥善处理各种利益关系，特别是处理好权力、权利、义务、责任之间的关系，即赋予行政部门必要的手段，将部门管理职权明晰化、具体化，又注意对行政权力进行规范、制约、监督，防止部门利益法制化和公权力不适当地干预经济活动和社会生活。四是突出地方特色。注重根据本地的具体情况和实际需要，通过地方立法解决本地的特殊问题，强调把主要精力用在本地实际情况的调查研究上，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法公关上，做到既符合全市经济社会发展的客观规律和实际需要，又突出区域特征，力戒照抄照搬。制定实施类法规在细化、深化、补充和延伸上下功夫，不片面追求体例完整，而是着眼解决问题，需要几条搞几条。

    三、依法履职，探索创新，不断提高地方立法工作水平

    市十三届人大常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于立法工作的指示精神,严格遵循立法法，不断探索地方立法规律，努力实现良法善治。一是着力发挥人大及其常委会的主导作用。在立法的前期调研，项目的选择，议案的审议、修改、表决等各个环节，充分发挥人大自身的主导作用。在法规立项上，对各方提交的立法项目进行科学筛选和统筹切实做到将有限的立法资源用在“刀刃”上；在法规起草上，相关专门委员会提前介入政府部门的法规起草过程，全程参与，全面了解情况。对一些改革发展稳定急需、涉及面比较广的项目，由常委会专门委员会直接起草法规案。2015年，市人大常委会法制委员会直接牵头起草了《石家庄市城市园林绿化管理条例（修订草案）》和《石家庄市城市供水用水条例（草案）》。在审议过程中，对于法规草案中具有浓厚部门利益倾向并明显有损于公民、法人和其他组织合法权益的内容，依法予以修改或删除。二是积极拓展公众有序参与途径。坚持走群众路线，实行开门立法，不断拓宽公众参与渠道，最大限度反映民意，凝聚民智。积极搭建立法信息公开平台。通过报刊、电视、电台、网络和手机短信等形式，向社会公开地方立法的机构设置、工作制度、工作程序、项目计划、工作过程，公开立法项目的立法背景、拟解决的主要问题及其制度设计，公开常委会审议法规草案中的焦点、难点问题。通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取政府相关部门的意见、不同行业、不同群体及民主党派人士意见的意见和建议。尤其注意听取人大代表、专家学者和非政府组织人员的意见建议。对立法的重大问题及意见分歧比较多、社会关注度高、影响大的问题，反复多次进行论证。为保证论证质量，市十三届人大常委会成立由法律、经济、社会、城建以及环境资源保护等多个领域的50余名专家学者组成的咨询委员会，为立法工作提供智力支持。三是不断完善审议和沟通协调机制。坚持常委会会议7日前将法规案发给常委会组成人员，确保常委会组成人员有充足的时间进行研究分析和论证。实行重要法规案隔次审议机制，并适时延长审议间隔时间，必要时实行三审。如2015年制定《石家庄市低碳发展条例》经过了三次审议。对于调整关系比较复杂、分歧意见较大的问题，采取慎重态度，需要调研的，及时组织常委会组成人员开展专题调研。制定《石家庄市城乡规划条例》时，对群众反映比较强烈的关于多层住宅小区的拆除重建问题，组织部分常委会组成人员深入到一些乡镇、居民区和企业进行实地查看，听取各方意见。审议中注重充分发扬民主，真正做到集思广益。既审又议，有审有议，注重在争议、讨论中，在各种观点的碰撞中找准问题，提出切实可行的修改方案。另外，注重加强沟通协调，不断完善市人大常委会法制工作委员会与市政府法制办，与市人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会之间的沟通协调机制，以形成立法工作的整体合力。四是大力推动法规的有效实施。高度重视做好地方性法规的宣传工作，以提高市民的法律意识，为法规的实施创造良好条件。在立法过程中，通过对审议热点问题的宣传报道，引导公众关注、参与地方立法；通过召开新闻发布、记者访谈、答记者问等方式，对新颁布实施的地方性法规进行集中宣传，对涉及广大民众切身利益的条款在《石家庄日报》上刊登文章，进行重点解读。建立健全地方性法规的监督落实机制，开展执法和立法后评估。坚持和围绕立法中的关键条款开展“点穴式”执法检查；每年选定2件实施三年以上的地方性法规开展立法后评估。通过检查和评估，找出法规执行中制度设计、操作性等方面的问题，作为修改或者废止该法规的依据。另外，把法规配套规范性文件的制定工作放在与法规同等位置来抓，努力做到配套规范性文件与法规同步起草、同步出台、同步实施。

    四、认清形势，理清思路，正视立法工作存在的薄弱环节和难点

    近年来，市人大常委会在加强和改进地方立法工作方面进行了积极地探索和实践，积累了一些经验。但也清醒的意识到，本市的地方立法工作与全国先进地区相比，与广大人民群众日益增长的立法需求相比，还存在着一些差距和难点问题。一是地方特色尚不够突出。从法规类别和构成上看，创制性立法较少，执行性立法较多。据统计，在我市现行41件法规中，执行性、实施性的有38件，占927%；自主性、创制性的仅3件，占72%。从法规的内容和规定看，特别是执行性法规照搬法律法规的现象较多。另外，从贯彻执行情况看，部分地方性法规存在落地难现象，一些执法主体部门存有不作为、慢作为现象，造成有的法定条款和措施难以落地。二是民主立法还有待加强。普通民众参与地方立法的积极性和热情不高，包括人大代表在立法工作方面的参与意识和责任意识也需进一步强化。以2014年制定的《石家庄市教育设施规划建设管理条例》为例，市人大常委会通过媒体进行了广泛宣传，相关机构在报纸和网站上发布了公开征求修改意见的公告，刊登了法规草案全文。但通过电话、邮件等方式提交意见的人员不足百人。三是行政处罚法的相关规定，限制了地方立法的空间。地方性法规作出具体行政处罚规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚行为、种类和幅度的范围内作出规定。这就在很大程度上限制了地方性法规对行政处罚的设定权，特别是有些法律、行政法规十几、二十几年未作修改，所设处罚明显偏轻、偏低的情况下，更是不能适应新情况下地方立法的需要。这一点在《石家庄市园林绿化管理条例》的修订工作中体现的尤为明显。四是利益调整难度不断加大。人们的权利意识、法制意识越来越强，因而在法规制定过程中会更多地争取权利、规避义务。尤其借助互联网、手机等新兴媒体使民情民意的表达传播更加直接快捷。同时，社会生活日趋丰富，个人社会角色多元，社会群体关联度增大，导致利益调处矛盾点增多。伴随改革的进一步深入，新问题新矛盾不断涌现，社会敏感点增多，地方立法稍有不周，就可能引发群体性不稳定事件。五是立法队伍建设亟待加强。一方面编制人员偏少，难以适应日趋繁重的工作任务；另一方面工作人员综合素质和业务能力不够强，缺乏当大任、吃大苦、耐大劳的拼搏奉献精神。

    五、面向未来，积极作为，努力开创地方立法工作的新局面

    地方立法工作必须准确把握现阶段发展的新变化、新特点，站在时代发展前列和立法实践前沿，坚持解放思想、实事求是和开拓进取。河北省委书记赵克志在省第九次党代会上指出要“充分发挥地方立法引领作用，为现代化省会城市建设提供法制保障”。新一届市人大常委会将紧紧围绕全市改革发展的新实践，进一步增强做好新形势下地方立法工作的使命感和责任感，在新起点上开创立法工作的新局面。一是法规立项再精准。适应新常态、引领新常态，切实将立法重心转移到转方式、调结构、稳增长上来，转移到依法治理、惠及民生，维护公平正义、和谐稳定上来。紧密结合“十三五”规划，瞄准我市新一轮改革发展的目标任务，围绕绿色发展领域立项。诸如助推绿色低碳优势项目建设，支持传统产业升级，助推生态保护和城市管理的现代化、生态化、人性化，建设绿色城市、智慧城市和森林城市等；围绕社会管理领域立项。推进社区规范化建设和城乡网格化服务管理，加强出租车行业和城市停车管理，规范加强城镇居民区物业化管理等；围绕民生保障领域立项。不断完善社会保障机制，实施精准扶贫，精准脱贫，支持革命老区加快发展等；围绕京津冀协同发展领域立项。助推京津冀三地在交通、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先突破体制机制障碍，形成协同发展的新局面。二是民主立法再拓展。进一步拓宽民众参与渠道，最大限度反映民意，凝聚民智。通过开通官方微博微信、召开新闻发布会等多种形式增强立法信息的公开效果。不断完善立法听证会制度，广泛听取不同行业、不同群体的意见和建议。进一步建立健全立法协商机制，实现立法协商的常态化、规范化。建立立法联系点制度，及时掌握基层实情，使所立之法更加符合实际，更加接地气。三是组织协调再严密。继续强化市人大及其常委会的立法主导作用，强化主任会议、有关专门委员会的立法职能。注重调动和发挥政府提案的积极性，抓实抓细立法活动中相关基础性工作。健全精细化立法工作机制，以更充足的时间保障，更完整的立法过程，更多的立法活动、更细的论证修改和更严的审议把关，确保立法全过程的细致、具体、严格。四是队伍建设再加强。把立法干部队伍建设作为本市民主法制建设和提高地方立法质量的基础工作来抓。一要努力扩大增量，争取市委、市政府在人员编制上予以大力支持，尽快增加编制和人员。二要盘活和优化存量。通过集中培训、专题学习、在职进修、岗位交流等方式，大力提升现有工作人员的业务素质和工作能力。三要着力提升变量。靠事业激励人才，靠待遇留住人才，增强地方立法队伍的凝聚力和战斗力，为法治石家庄建设提供人才支撑。