不断提高立法质量 引领推动改革发展

    本届以来，山西省人大常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及山西省第十一次党代会精神，围绕省委“一个指引、两手硬”的重大思路和要求，加强重点领域立法，探索完善立法机制，着力提高立法质量。截至目前，本届共制定、修改地方性法规56件，废止13件。批准设区的市制定、修改地方性法规75件，废止13件，为我省与全国同步实现全面建成小康社会，建设法治山西、美丽山西，逐步实现振兴崛起提供坚实的法制保障。

    一、坚持党对立法工作的领导，保证立法工作的正确方向

    坚持党的领导是立法工作始终保持正确政治方向的根本保障。中共中央出台了《关于加强党领导立法工作的意见》，对坚持和完善立法工作的领导作出了总体部署，提出了明确要求。我们体会到，在立法过程中，自觉接受党的领导要做到三个必须：

    （一）必须坚持以习近平总书记治国理政新理念新思想新战略为指导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在治国理政新的实践中，提出了一系列新理念新思想新战略，为在新的历史条件下深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。因此，在立法工作中，我们要深刻领会习近平总书记系列重要讲话贯穿的鲜明人民立场，始终把人民利益放在心中最高位置，把人民满意不满意作为立法工作的衡量标准，通过立法，切实维护人民合法权益，促进民生改善。要深刻领会习近平总书记系列重要讲话贯穿的强烈历史担当，坚持立法决策与改革决策相衔接，着力推进依法行政。要深刻领会习近平总书记系列重要讲话贯穿的求真务实作风，坚持问题导向，立足实际，增强立法的针对性和可操作性。要深刻领会习近平总书记系列重要讲话贯穿的勇于创新精神，解放思想、与时俱进，增强立法的前瞻性，用立法引领改革发展。要深刻领会习近平总书记系列重要讲话贯穿的科学方法论，运用科学方法谋划立法工作，遵循立法规律，推进科学立法、民主立法，确保法规立得住、行得通、真管用。

    （二）必须紧紧围绕党和国家大局以及本省的中心工作开展立法。党的十八届三中、四中全会提出，重大改革要于法有据，加强重点领域立法，发挥立法引领推动作用。在立法过程中，我们按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，努力通过立法规范和保障经济社会发展。近年来，我们坚持深化供给侧结构性改革与深化转型综改试验区建设有机结合，围绕创新驱动、转型升级战略，扎扎实实做好事关山西改革发展稳定的各项立法，及时将省委的决策部署通过法定程序转化为全省人民共同的意志。

    (三)必须坚持重大事项向省委报告制度。我们认真贯彻落实《关于加强党领导立法工作的意见》，立法规划草案、立法计划草案在主任会议研究后，都要报省委审查批准；在法规草案表决前要报送省委审查；立法中的重大制度设计要及时请示省委决策；组织召开全省性的立法工作会议之前，主动向省委汇报并邀请省委有关领导出席会议，会后认真学习贯彻省委领导重要指示和讲话精神并将其落实到具体的立法工作中。

    二、加强重点领域立法，充分发挥立法的引领推动和保障作用

    本届以来，我们紧紧围绕全省经济社会发展大局，加强制度顶层设计，加强重点领域立法，为我省改革发展稳定发挥了积极作用。

    （一）坚持全面深化改革，立法引领推动转型综合配套改革试验区和示范区建设。我省是国家资源型经济转型综合配套改革试验区，其建设凝聚着党中央、国务院对山西的亲切关怀和支持，承载着全省人民的热切期盼和厚望。通过加强立法，扎实推进我省试验区建设。出台《山西省土地整治条例》，从法律制度上规范和促进土地整治工作，以增加有效耕地面积，保障试验区建设，提供土地占补平衡。加大煤炭资源就地转化能力，“变输煤为输电”是试验区建设的重要内容。针对我省电力工业发展中存在的电力设施建设和运行得不到有效保护，直接影响推进煤电大基地大通道建设的问题，我们制定出台《山西省电力设施保护条例》，构建起政府统一领导，部门具体监管，企业依法保护，群众参与监督，全社会支持的电力设施保护工作格局，加强对风力、光伏发电设施和电力交易设施等新兴电力设施的保护，促进电力产业健康有序发展。今年，省人大常委会又出台了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》，该决定规定了示范区管委会的性质和职责，就行政管理事项进行授权，根据国家行政审批制度改革和行政执法体制改革的精神，赋予示范区管委会行政审批、行政处罚职权。决定对示范区的授权，引领了示范区的各项改革，对其创新发展，更好地发挥辐射带动作用将产生积极的推动作用。今年，我们还准备出台《山西省科技创新促进条例》，通过良好的制度激励，有效增强科技创新人才供给，改革科技计划项目管理，促进科技成果转化，加强科技创新保障，引导和促进全社会形成尊重知识、尊重人才、尊重创造、崇尚科学、敢于创新、宽松包容的良好风尚和氛围。

    （二）坚持全面建设小康社会，立法推动民生保障。加强民生领域立法是本届以来立法工作一个突出的主题。山西是一个地震灾害高风险的省份，极易造成小震致灾、大震巨灾。在制定《山西省建设工程抗震设防条例》过程中，我们坚持从省情出发，明确规范建设工程设防行为，提高建设工程抗御灾害能力。本着对人民群众高度负责的态度，对立法精益求精的精神，经过省人大常委会三次审议才交付表决。国家地震局认为，该《条例》弥补了多年来抗震设防监督管理的漏洞，在一般建设工程监管、城市老旧建筑、农村建筑抗震改建及监督管理上都有制度创新，是近年来科学应对地震灾害法律制度上的体现。推动企业建立工资集体协商机制，促进职工共享改革发展成果，是调整收入分配格局、增加劳动者消费能力、拉动内需、实现共建共享和谐社会的有效手段。在《山西省企业工资集体协商条例（草案）》修改过程中，我们根据劳动法、工会法、公司法、劳动合同法等法律的有关规定，进一步明确了县级以上人民政府、劳动行政部门、地方工会、各级劳动关系协调委员会在工资集体协商工作中的职责，明确规定工资集体合同中本企业或者本区域、本行业的最低工资标准不得低于省人民政府规定的最低标准，企业与职工订立的劳动合同中工资标准不得低于工资集体合同规定的标准。并对工资的分类，试用期、节假日、女职工“三期”、带薪休假等方面的工资待遇作了细化规定，为保护劳动者合法权益提供了坚实的法律武器。为了认真落实习近平总书记视察山西时关于扎实推进脱贫攻坚和民生保障的指示精神，今年，我们拟出台农村扶贫开发条例，落实“六个精准”，压实主体责任，优化政策配置，为我省在“一个战场”同时打赢“两个攻坚战”，确保与全国同步全面建成小康社会提供法制保障。

    （三）坚持全面推动绿色发展，立法促进和保障生态文明建设。生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局的重要方面。我们紧紧围绕中央和省委关于生态文明建设新要求，强化生态文明建设制度保障，推动我省绿色发展，建设美丽山西，开启了全方位的系统立法。制定《山西省永久性生态公益林保护条例》，依法将我省部分优质森林资源划定为永久性生态公益林进行保护，强化政府的统一组织实施、理顺统一保护管理的规定、细化严格保护措施、设定严格法律责任，多层次、多方位织密永久性生态公益林的法律保护网，留住绿水青山，守住金山银山，这在全国属于首创。制定《山西省汾河流域生态修复与保护条例》，落实省委关于实施汾河流域生态修复的战略，以兴水增绿为重点，加强生态环境治理保护，系统推进生态修复重大战略工程。《条例》规定了河长负责制、地下水限采、源头保护、生态补偿机制等，将汾河流域生态修复与保护工作纳入法制化轨道。修订《山西省环境保护条例》，抓住我省环保工作中的突出问题，提出新对策、适应新变化，建立了环保督察制度和网格化管理等制度。与此同时，对土壤污染防治基本制度、农用地保护、工业场地保护作出先行性规定，使立法更具前瞻性，为生态环境质量总体改善的目标提供保障。为了贯彻落实党中央《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和中央城市工作会议精神，按照省委主要领导的意见，今年7月份又出台了《山西省城乡环境综合治理条例》，从规划管理、责任区管理、环境卫生、容貌与秩序、设施建设、考核监督、法律责任等方面对城乡环境综合治理作出了详细规定，对一些危害环境的行为明确设定禁止令，为创造和保持整洁、优美、文明的城乡人居环境，提升公共环境品质，提高公众生活质量提供了良好的制度保障。

    三、与时俱进，不断健全完善立法工作机制

    本届以来，我们大力推进科学立法、民主立法，不断探索创新立法工作机制。

    （一）推进民主立法，拓宽人民有序参与立法的途径。为了让更多的人在立法中拥有更多的话语权，我们始终坚持开门立法，问计于民，在深入基层、深入一线开展立法调研的同时，法规草案通过报纸、网络等媒体广泛向全社会征求意见已成为常态。同时，我们积极创新社会各方面参与立法方式，在修改法规草案时，邀请大学教授、律师参与法规草案修改。在编制立法规划、立法计划调研过程中，也充分听取了设区的市、县人大，全国、省、市、县四级人大代表，相关部门工作人员的意见。在制定《山西省科技创新促进条例》时，我们将该项立法作为课题，委托有关高校进行研究。

    建立了立法研究咨询基地、立法咨询专家库、基层立法联系点。我们与山西大学合作共建立法研究咨询基地，聚合山西大学优势学科力量，受委托开展法规起草、立法后评估等工作，为我省地方立法提供了更充分的智力支撑，也促进了我省高校在地方立法领域相关学科水平的提升。邀请西北政法大学原校长贾宇、光明日报社高级记者杨荣等41名知名专家学者组成立法咨询专家库，为立法提供决策参考。在山西师范大学、山西大同大学、大同煤矿集团公司、太原重型机械集团有限公司、山西金贝（临汾）律师事务所以及迎泽区人大常委会等5个县级人大常委会共10个单位建立基层立法联系点，确保我们的立法工作植根于基层。

    （二）完善立法机制，探索法规草案多元起草。起草工作是立法活动的关键一环，法规草案的质量直接影响立法的质量。探索多元起草机制是推进科学立法、民主立法的重要措施，能够进一步发挥人大在立法工作中的主导作用。本届以来，省人大及其常委会自身起草法规草案多部，委托山西大学、山西大同大学等高校参与起草法规多部，提前介入参与政府有关部门对法规草案的起草，在探索法规草案多元起草机制上迈出了重要步伐。

    （三）建章立制，深入推进科学立法、民主立法。经省委批转的《关于创新立法工作提高立法质量的意见》，从七个方面创新完善地方立法机制。制定立法公开、评估、论证、听证4个工作规定，在2016年全国两会上得到了张德江委员长的肯定。积极探索向政协委员征求立法项目建议的机制，出台《山西省人大常委会法制工作委员会与省政协社会法制委员会立法协商办法》。今年，出台了法制工作委员会全体会议制度，做到审查关口前移，规定法制工作委员会全体会议研究法规草案、法规解释草案时，逐条研究条文，对常委会组成人员和社会有关方面提出的合理意见，修改时尽量吸收采纳。对不予吸收的意见，给予必要的解释说明，为法制委员会统一审议法规草案打下坚实基础。出台《审查报批法规工作程序规定》，从设区的市立法计划编制、法规草案起草的前期沟通，到承办处室前期审查、意见反馈，以及法制工作委员会全体会议逐条研究、法制委员会统一审议等环节都作了具体规定，为做好设区的市报批法规的审查工作提供了制度遵循。

    （四）不断加强立法评估工作，促进立法质量提高。近年来，我们注重通过立法评估，提高立法的科学化、民主化水平。2016年，经省编办批准，在省人大常委会法工委增设了法规评估处。2016年以来，每年分别委托山西大学、山西大同大学对两部现行有效的法规进行立法后评估，通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方式，对评估指标进行定性研究与定量分析，对制度设计的科学性、可操作性和法规执行的有效性做出客观评价，为常委会审议修改完善有关法规提供参考依据。

    我们坚持立法评估与立法工作相衔接，今年的立法计划安排对《山西省旅游条例》《山西省动物防疫条例》进行修订，为了提高修改工作的科学性，我们同时安排对这两个法规开展立法后评估。为了做好今年的评估工作，我们成立了由省人大常委会分管副主任担任组长、相关部门负责人共同组成的评估工作领导组，制定了评估工作方案。召开法规评估工作启动会议，省人大及其常委会有关工作机构、省政府有关部门和承担立法评估工作的单位负责人参加，现场签订立法评估协议书，评估工作领导组对做好评估工作提出了具体要求。最近，《山西省动物防疫条例评估报告（草案）》起草完成，对《山西省动物防疫条例》贯彻实施情况作了评价，从维护国家法制统一、增强可操作性、突出地方特色等方面对修改好这个法规提出了建议。之后，法工委召开全体会议，对评估报告进行了讨论和初步审核，随后评估工作领导组对评估报告作了认真的研究、审核，认为评估工作准备充分、组织严密、推进有序、程序合理、成效显著。同时对进一步完善评估报告提出了修改意见。按照《山西省立法条例》的规定，评估报告经主任会议研究后，将提请常委会审议。这次立法后评估工作，为我们正在修改，拟于11月审议通过的《山西省动物防疫条例（修订草案）》提供了科学依据，是我们推进科学立法、民主立法的有益探索和尝试。下一步，我们要对评估工作进行认真的总结回顾，积极探索，围绕提升评估工作的质量和效果，逐步建立一套切实可行的立法后评估工作制度，为促进立法质量的提高提供制度保障。

    与此同时，我们还积极探索表决前评估工作，2016年开始，每年安排对一部新制定的法规开展表决前评估。2016年将《山西省汾河流域生态修复与保护条例（草案）》表决前评估工作与法规论证工作有机结合，邀请省人大代表、常委会立法咨询专家、常委会智库专家、地方政府以及从事汾河流域生态保护工作的部门及有关专家学者，对草案主要制度规范的可行性、法规出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，为法制委统一审议法规提供了重要参考。

    四、加强自身建设，提高立法队伍素质

    本届以来，山西省人大常委会以立法法修改，赋予设区的市立法权为契机，下大力气加强立法队伍建设。

    （一）完善立法机构。为了适应设区的市开展立法工作的需要，在常委会领导的高度重视和大力支持下，积极与编制部门沟通协调，在省人大常委会法制工作委员会内部增设了法规审查处和评估处，设区的市报批法规的审查工作和立法评估工作有了专门负责机构，得到了进一步加强。同时，我们积极推动设区的市加强立法能力建设。省人大常委会党组向省委起草了《贯彻立法法有关规定推进我省设区的市立法工作的意见》,对设区的市立法机构设置、人员配备等立法能力提出了明确要求。之后，我们组织常委会组成人员、人大代表、立法咨询专家对我省除太原、大同之外9个设区的市立法需求和立法能力进行了认真评估，积极督促各市人大成立法制委或者法工委，法工委内设综合、立法、备案审查等相应工作机构，建立适应工作需要的立法队伍，配备具有法学本科以上学历或者法治实践经验的立法工作人员。

    （二）加强立法队伍思想政治建设。我们按照“三严三实”的要求，加强立法队伍的政治素质教育，要求大家牢固树立“四个意识”，切实将“三严三实”中“严”和“实”的工作标准、工作作风落实到日常工作的方方面面。对标先进，将做合格党员的要求融入具体立法工作，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，努力造就一支忠诚、干净、担当，政治业务素质高的立法工作队伍。

    （三）努力提高立法人员的法治思维和业务水平。加强立法人员的学习培训，连续四年分别在西北政法大学、中国政法大学、浙江大学、吉林大学组织培训，对省人大及其常委会各机构、省委办公厅法规室、省政府有关部门、省政协社法委、各设区的市人大及政府法制办、省地方立法研究咨询基地、各基层立法联系点等与相关单位的立法工作人员进行了立法、备案审查理论和立法实务相关知识的培训，提升了立法人员履职能力和工作水平。我们还制定学习制度，将委员会分为三个业务学习小组。业务小组学习每季度至少安排一次，具体学习计划由小组制定并组织实施。学习时要求要做好笔记，并按照要求撰写心得体会。明确了总结交流学习成果，结合工作实际撰写法规解读或者法治理论文章，加强立法宣传等一系列提高立法工作队伍专业素养的举措。

    本届以来，在全国人大常委会指导下，在山西省委的领导下，我们在立法工作方面进行了积极的探索，取得了一些成绩。但是与全国人大的要求和人民群众的期盼还有一定的差距。当前，立法已经进入标准越来越高，难度越来越大的新阶段。我们将认真贯彻习近平总书记关于法治建设和立法工作的重要讲话精神，适应当前立法工作面临的新形势新任务，以习近平总书记视察山西时的重要讲话为行动指南，加强经济发展方式转变、“三农”、脱贫和民生保障以及生态文明建设等领域立法，立良法、立管用的法，以良法促进开创治晋理政新境界，以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。