科学立法的太原实践

    2014年6月，太原市十三届人大常委会第二十二次会议对市人民政府提请的《太原市促进应用新型墙体材料条例（草案）》进行了初次审议。会后，主任会议研究提出，法规草案内容只解决了发展新型墙体材料的数量问题，没有很好地解决提升新型墙体材料的质量问题，要求法制委根据常委会组成人员的审议意见，结合本市实际情况，改变立法思路，重新起草。按照主任会议的要求，法制委组织起草了法规草案，并最终以高票通过，圆满完成了起草任务。

    本文不讨论一审后立法机关重新起草法规草案是否适当，仅就起草过程中的具体做法予以总结，如能对推进科学立法，精细化起草地方性法规草案起到一点示范作用，正是撰写本文的目的所在。

    一、认真做好起草的组织和准备工作

    （一）成立起草组。根据发展新型墙体材料工作涉及部门及单位，成立了由市人大常委会分管领导任组长，市人大法制委、财经委，市政府法制办、经信委、住建委、墙改办相关人员参加的起草工作组，还特别邀请熟悉经济和新型墙体材料发展状况的专家直接参与起草工作。领导重视并直接组织起草，专家进行了专业把关，相关部门抽出专人负责起草，是精细化起草好法规草案的重要组织保障。

    （二）收集整理起草材料。在起草组召开的第一次会议上，明确由法制委收集整理相关法律法规资料，经信委收集整理国家和本省有关发展新型墙体的产业政策以及各地的先进经验等资料。由法制委汇编成册，印发起草组成员作为起草的参阅资料。整理汇编参阅资料是我市起草法规草案的规定工作。

    （三）组织学习，吃透法律规定和政策要求。整理汇编资料容易，要吃透了解上位法精神和国家的政策要求，是一件非常枯燥和辛苦的工作。为了确保起草组成员学习好，我们采取召开会议组织学，结合起草进度专门学，遇到问题集体研究学等方式，提高了起草组成员的法律知识和政策水平，为起草好法规草案储备了必要的法律和专业知识。

    （四）组织开展起草前的调查研究。分三步开展：一是听取经信委介绍本市新型墙体材料发展情况及存在的主要问题。二是制定调研方案（见附图），深入科研机构、生产企业、流通市场、工地现场等进行实地调研，掌握了解发展现状。三是邀请经信委总经济师进行专题讲座，介绍了国家和先进城市发展新型墙体材料改革创新情况。

    二、研究提出起草法规草案的总体思路和框架提纲

    （一）提出起草工作的总体思路。节约资源，促进固体废弃物的循环利用，是发展新型墙体材料的主要目的。经过调查研究，起草组认为我市新型墙体材料的推广应用经过十多年的努力，在城市已达到全覆盖，但存在的突出问题也不少，如企业规模小、科技含量低、技术进步差、产品质量低、市场管理不到位、产品销售恶意竞争等。起草工作应当根据存在的问题，有针对性的进行制度设计，解决问题，实现新型墙体材料提升发展。起草组经过反复研究，确定从新型墙体材料的发展、销售、使用、管理四个方面着手，从本市的实际出发，坚持问题导向，有的放矢，将起草法规草案的总体思路明确为：规范四个方面行为，促进健康发展，即规范生产行为，解决生产合格产品问题；规范销售行为，解决建立良好市场秩序和营销环境问题；规范使用行为，解决建设工程中既保量又保质的问题；规范服务与管理行为，解决营造良好发展环境问题。

    （二）提出法规草案的框架提纲。法制委围绕学习调研情况，按照起草组确定的总体思路，提出了《太原市促进应用新型墙体材料（草案）》框架提纲初稿。初稿明确了法规名称、立法目的、法律依据、适用范围、新型墙体材料定义、发展原则、管理体制以及需要规范的生产与销售、推广与应用、奖励措施、监督管理等内容。围绕初稿，起草组召开三次会议进行研究，各成员单位从生产、流通、服务和管理等方面提出修改意见，完善、丰富框架提纲。起草组通过了框架提纲（见下表）

 

       三、起草法规草案

    从确定法规草案的框架结构到完成起草任务，先后50余天的时间内，组织召开法制委工作会议、起草组会议、座谈会、论证会等30余次，先后十八易其稿，形成了提交常委会审议的草案修改稿。大致经过了四个阶段。

    第一阶段，分工起草。起草组成员分工合作，按照框架提纲组织起草工作。其中，法制委员会负责起草总则部分，经信委负责起草生产和服务与管理部分，住建委负责起草使用部分，法制办负责起草法律责任部分。

    第二阶段，综合、修改、调研阶段。起草工作结束后，由法制委进行汇总。法制委综合各方面意见，研究提出了草案初稿，由常委会分管领导主持召开起草组会议，逐句逐条认真研究，一个标点、一个表述、一个条文都要反复推敲，争论打磨每一项制度的细节，形成共识后，法制委按照起草组意见进行修改，提出供起草组再次讨论稿，反复九易其稿，形成草案征求意见稿。

    第三阶段，征求意见，再修改。通过多途径广泛征求意见：一是将征求意见稿在太原市人大网站上公布，向社会广泛征求意见；二是提出专题征求太原市人大常委会组成人员、各专门委员会、常委会工作机构的意见；三是征求市人民政府有关部门、县（市、区）人民政府及新型墙体材料管理机构意见；四是征求开发、设计、图审、监理、施工企业以及新型墙体材料生产企业的意见。法制委汇总各方面意见并印发起草组，根据各方面意见，起草组再次对草案进行修改，形成了考察论证稿。

    第四阶段，考察、论证、再修改。在第十四稿的基础上，带着立法中的问题，常委会领导带队赴长沙、武汉、杭州等地学习考察其它设区的市的立法经验和新型墙体材料的发展等情况。结合外地经验再次修改补充完善了草案，组织对草案进行了论证，组织对草案主要制度的沟通协调，各方面达成共识，形成了供法制委统一审议、常委会审议并表决通过的法规草案。

    这是一次难忘的起草地方性法规草案的经历。从法规草案的起草、修改、论证，到调研、考察，都以最初起草组第一次会议确定的立法目的为中心，做足准备工作，做细研究工作，以解决问题为目的，以推动发展为导向。最后，用全国人大常委会法工委2016年工作总结中的一段话结束本文，按照立法工作的性质，起草法规草案是一件需要深入思考问题、仔细研究对策、反复推敲条文的工作。说白了，这是一份需要心静得下来、身坐得下来的工作。从事立法工作，就必须勇于奉献，勇于担当，做苦官、干苦活，甘于做耐得住寂寞、守得住清苦的“苦力班子”，做兢兢业业、勤勤恳恳的“立法工匠”。