创新立法工作机制 提高地方立法质量

    作为全国首批享有立法权的较大的市，30多年来，在省人大及其常委会的正确领导下，共制定地方性法规79件（其中修改55件、废止21件，现行有效的58件），立法领域涵盖了大同政治、经济、文化、教育、卫生、环保、建设、能源、旅游等经济社会生活的各个方面，在推动民主法制建设进程、促进地方经济社会发展方面发挥了重要作用。

    近年来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，我市地方立法工作更加自觉地坚持党对立法工作领导，努力将习近平总书记关于全面依法治国特别是立法工作的新理念新思想新战略贯穿于立法工作全过程，以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，深入贯彻落实修改后的立法法，在积极创新立法工作机制，提高地方立法质量上着力，以更好地发挥立法引领和推动作用。主要做法如下：

    一、突出地方特色，选准立法项目

    （一）科学编制年度立法工作计划草案。坚持“围绕大局、突出重点、精选项目、确保质量”的指导思想，不断增强立法计划的科学性和针对性。一是提前谋划立法选项，按照服务大局、关注民生、依法治市、构建和谐社会的要求确定立法重点。根据我市地方立法条例的有关规定，法工委与有关专工委、市政府法制办等部门和单位，就立法项目进行协调研究，从新形势、新发展的战略高度出发，深入进行立法选项分析，将关系全市改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的问题作为立法选项，注重公众立法建议与部门立法建议有机衔接，按实际需要和轻重缓急，科学合理的确定立法项目。二是加强协调，保证社会急需、条件成熟、认识一致的项目优先列入立法计划。三是设立了立法计划的调研项目。为了最大限度地减少立法工作的盲目性和无序性，在编制年度立法工作计划时，把调研项目作为正式立法项目的补充。由于年度立法工作计划的编制工作比较合理，落实措施比较有力，因而较好地完成了年度各项立法工作计划。

    （二）注重年度立法工作计划与五年立法规划的衔接。新一届人大成立后，我们立即根据国家立法进程和本地区经济社会发展的进程，着手进行立法调研，对需要进行地方立法的项目，按照轻重缓急的不同，进行选择分类后形成了五年立法规划，确保了立法工作的延续性。同时，我们牢牢把握突出重点、统筹兼顾、合理布局、体现特色的原则，坚持“立、改、废”相结合，在五年立法规划的基础上，适当增减立法项目，统筹考虑编制年度立法工作计划，认真组织实施，这样既体现了地方立法工作的灵活性，又实现科学立法、民主立法的理念。

    （三）突出地方特色，有重点地推进立法项目。大同市是全国首批公布的24个历史文化名城之一，又是“中国九大古都”之一，旅游资源丰富。早在1997年，我们就出台了《大同市云冈石窟保护管理条例》，为创建全国旅游城市和云冈石窟“申遗”提供了制度支撑。2000年，我市出台《大同古城保护管理条例》，为2012年的古都评定创造了有利条件。2004年《大同市旅游条例》和《恒山风景名胜区保护条例》的相继出台，使云冈石窟、北岳恒山从此有了法律的“保护伞”。近年来，我们坚持不懈地突出地方特色，选准立法项目。如2017年初，我们即对2017—2021年五年立法规划着手起草，将《云冈石窟保护条例》和《大同古城保护管理条例》等地方性法规的修改和《大同市御河、十里河生态保护条例》《大同市文瀛湖保护条例》的制定列入立法规划，为使大同成为游人如织、享誉世界的旅游名城发挥立法的引领和推动作用。

    二、统一立法认识，提高审议质量

    党的十八大以来，我市地方立法工作更加自觉地坚持党对立法工作的领导，坚持健全重大立法项目和立法中的重大问题向市委请示报告制度，重要法规的起草修改和立法工作中的其他重大事项，都及时向市委请示报告，并将市委的指示要求认真贯彻落实到立法工作中，形成了立法工作重大立法项目和重大问题向市委请示报告的常态化、制度化机制。

    同时，为了加强对立法工作的组织协调，牢牢把握立项、起草、审议等关键环节的主导作用，我们一是加强立法工作协调。搞好协调是做好立法工作的手段。为此，市人大常委会法工委积极与市政府法制办等有关部门加强沟通联系，共同研究如何搞好地方立法的选项工作，对提高地方立法质量进行积极的探讨，进一步统一了立法工作认识，明确了立法工作的指导原则。在法规草案的审议进入二审程序后，继续加强与有关专工委、法规起草部门的工作联系，保证了立法工作的顺利进行。二是强化法规统一审议工作。按照立法工作制度，在统一审议法规前，市人大常委会法工委专门听取有关方面专家学者对法规草案的意见，为统一审议提供有力的支持，有效地提高了统一审议的质量。三是在法规草案的论证、修改、审议等环节上，注重加强与省人大法制委的联系。在省人大法制委的认真指导和积极帮助下，法规的起草和审议质量得到了有效提高。

    三、扩大立法参与，完善立法机制

    立法质量的高低，直接影响着地方性法规在全市经济社会发展中的引领和推动作用，因此，市人大常委会坚持立法为民、民主立法、科学立法，突出立法的针对性、前瞻性和可操作性，防止和克服部门利益倾向，注重维护公民的合法权益。尤其在健全和完善公众参与、专家咨询与人大决策相结合的立法决策机制上取得了新的成效。在立法涉及的一些重大问题和专业问题上，通过多种渠道、多种形式征求人大代表、政协委员和有关专家学者的意见，实行科学论证。在积极推进“开门立法”，拓宽立法渠道上，通过组织立法座谈会、论证会、听证会、协调会，倾听群众呼声，了解群众意愿，集中群众智慧。五年来，市人大常委会共组织召开各类会议70余次，向县（区）人大常委会和有关部门书面征求意见1500余份，赴基层开展立法调研60余次。这些做法扩大了公民有序参与的途径，提高了立法工作的透明度，既弥补了立法力量薄弱的缺憾，又克服了部门利益法律化的倾向。

    同时，为进一步提高专家学者在法规起草、立法论证、咨询、课题研究、立法评估工作中的参与度和立法实效，在山西大同大学法学院建立立法咨询研究基地，组建一支相对稳定的评估组织工作机构，以找准评估试点对象为突破口，不断改进立法工作，完善立法作用，推动我市转型发展逐步走向常态化、规范化、制度化。省人大常委会对此也非常重视，专门成立调研组赴山西大同大学调研基层立法联系点运行情况，并给予充分肯定。

    习近平总书记鲜明地提出，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力等，为新时期加强和改进立法工作提供了重要指导。为此，大同市第十五届人大成立后，我们积极尝试立法咨询专家制度。拟吸收省、市政治坚定的部分立法专家、高校学者、律师等人员，聘请为立法咨询专家，为我市地方立法质量的提高献计献策，共谋“良法”。

    四、探索立法问效，良法促进善治

    习近平总书记多次指出，凡属重大改革都要于法有据；把发展改革决策同立法决策更好结合起来；坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。五年来，市人大常委会法工委承办起草了《大同市民主法制领域改革实施方案》和《大同市民主法制领域改革实施工作要点》，为市委决策提供了参考。并结合深化改革发展要求，实施法规立、改、废并重原则，对现行法规进行了问效清理审查和完善配套工作。如，2015年9月1日广告法修订后，《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号）中，取消了户外广告的审查，对户外广告行业的监管做出了具体规定。为此，我们及时展开立法问效，对现行的《大同市户外广告管理规定》进行清理，目前正在着手修改。有效地实现了立法和改革决策相衔接，做到了重大改革于法有据、立法主动适应改革发展的需要。

    随着我国经济社会发展和改革的不断深化，立法工作面临许多新情况新问题。我们要认真按照以习近平同志为核心的党中央对立法工作提出的一系列新要求，与时俱进完善立法体制，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，切实提高立法质量，以良法促进善治。