进一步发挥人大主导作用 努力提高立法水平

    呼和浩特市自1986年开展地方立法工作以来，立足市情，紧密结合改革发展实际，历经七届，共制定81件地方性法规，废止26件，现行有效的地方性法规55件，涉及人大工作立法7件，社会领域立法15件，经济与城市建设立法33件，为呼和浩特市的社会、经济各项事业的蓬勃发展提供了法制保障，为保证宪法、法律和法规在本行政区域内有效实施，促进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。党的十八届四中全会《决定》提出，要健全人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。我市不断探索发挥人大在立法工作中的主导作用，注重解决实际问题，彰显地方特色，努力提高立法质量。今年，我市在制定《呼和浩特市城市综合管理条例》过程中，在这方面进行了有益的探索和实践，并取得了一定的成效。

     一、坚持党的领导，围绕中央、自治区党委、市委中心工作确定法规项目

    2015年12月24日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）文件颁布。2017年3月5日习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出：要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。城市综合管理，走上法治化的轨道是必然趋势。我市交通拥堵、占道经营、垃圾污染等影响城市环境的问题比较严重。从2016年起，市委、市政府高度重视，开展环境卫生综合整治行动，决心解决呼市城市治理顽疾。市人大常委会在充分调研的基础上，结合我市迫切需要解决的城市治理顽疾，积极发挥主导作用，数次召开立法座谈会，了解立法原意以及需要立法解决的主要问题。我市道路交通拥堵的问题并不是单纯依靠规范交通管理就能够解决的，还涉及到道路设计、占道经营、停车场配置、高峰分流、公共秩序等多种因素，因此需要全面改进城市管理、整体同步治理才能解决。按照围绕中心、服务大局的思路，将法规项目确定为《呼和浩特市城市综合管理条例》，以更好的使市委的主张和决策部署通过地方权力机关，积极转化为地方全民的意志，使之成为本市全社会遵循的行为规范和准则。

     二、加强制定《条例》的组织协调工作

    市人大常委会在制定《条例》中积极发挥组织协调作用，主任会议专门对《条例》制定进行了安排部署，提出了明确的工作要求，保证《条例》制定工作高效、有序进行。一是要求各有关专门委员会全力以赴、密切配合保证完成立法的起草、论证、审议等各项工作。给城市管理涉及的六个专门委员会下任务，各自提出对口领域的管理标准和要求，例如城建委对道路、环境等方面，教科委对食品安全、卫生等方面，内司委对治安、社区等方面，农委对供水、排水等方面，只要属于城市管理范畴，都要结合实际、从专业角度提出明确的管理标准和执行要求。二是市人大常委会与市政府联合举办法制专题讲座，由市人大常委会法律咨询顾问对城市综合管理立法的概念、内涵进行解读。对市人大及其常委会有关委员会、政府有关职能部门、区政府及法制办的相关负责人进行培训和辅导。三是召开政府有关部门协调会，请分管副市长、法制办及政府相关职能部门的主要领导沟通思路，部署起草任务。起草班子集中精力，攻坚克难，高质量的完成起草任务，为后面环节的工作打下好的基础。四是提出进度安排，《条例》计划于今年年底审议。

    三、创新《条例》的起草方式

    党的十八届四中全会《决定》要求，建立由市人大相关专门委员会、常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案制度。之前我市地方性法规的起草工作，主要由政府相关部门起草，特别是综合类的法规草案由人大相关委员会起草的还未有先例。鉴于城市综合管理涉及领域广、牵涉部门多、具有综合性、全局性等特征，市人大常委会改变了以往由政府部门起草，政府提案的模式。采取由人大主导、同步起草的思路，双方初步起草完成后，由市人大常委会法工委和政府法制办对两稿进行对照研究，将两稿中切实“有用”“管用”“实用”的条款进行优化组合，最大可能地保障立法质量。起草模式确定后，市人大常委会组成了由常委会分管副主任和法制委、内司委、常委会法工委、办公厅综合处组成的起草班子，承担《条例》起草工作。起草小组成立后立即投入工作，深入研究市情实际，精心构思《条例》的框架内容，采取分工负责和集体讨论修改相结合的方式，撰写草案初稿。

     四、明确《条例》的定位与特色

    （一）城市管理综合性、基础性法规

    本《条例》坚持创新性和实用性并重的立法原则，在创新性上，大胆探索和实践；在实用性上，力求从实际出发，把管人和管事有机地结合起来。本《条例》又是一种综合性立法，集众多法规精华而成，又有所侧重，充分体现《条例》的综合性特点，是本《条例》的一大亮点。我市涉及城市管理领域的法规有15部之多，内容涉及市容环境卫生、城乡规划、绿化管理、供水用水、道路设施等，这些法规为城市的运行提供了一定的保障。将本《条例》定位成为一部城市管理方面综合性的地方性法规，就是要将这些已有的法规联系起来，起到“管总”“管长远”的作用。同时，细化相关的管理标准、明确权责、确立运行机制、细化法律责任等，使《条例》更具有可操作性和执行性。

    （二）固定城市环境综合整治优秀成果

    2016年以来，我市开展环境综合整治专项行动，就城市洁净度、市容秩序、建设工地、小区环境秩序、建筑渣土、交通秩序、油烟噪声污染、餐厨垃圾、户外广告、违法违章建设、绿化景观、街景美化、城市亮化、公共设施改造等城市“脏、乱、差、堵”问题进行综合整治。通过整治，市区的环境发生了很大的变化，制定《呼和浩特市城市综合管理条例》就是要以法规形式将环境综合整治的成果固定下来，建立环境综合整治长效机制。

    （三）行为人行为法与管理者责任法相结合

    我市现行有效的城市管理方面的法规有15部，但这些法规实施的效果却不太明显。例如已有法规规定的破墙开店、门前三包等问题并没有解决。针对这些问题，我们认为一方面法规对行为处罚幅度小，行为人违法成本低，另一方面对管理者的失职责任追究不到位，因此将《条例》确定为一部规范管理者与行为人兼容的法规。一方面结合解决城市问题的急缓难易程度，按照上位法、同位法处罚幅度上限、区间来设置公民行为处罚幅度；对于上位法、同位法没有处罚规定的行为，按照法律规定创设处罚条款；另一方面在管理者法律责任部分下功夫，细化和强化了城市管理部门的法律责任，解决城市管理不作为、乱作为的行为。

    五、科学设计《条例》的主要制度

    理顺管理体制。按照中央37号文件简政放权、执法重心下移的精神，在《条例》草案中明确建立市人民政府统一领导，市、区分级负责，以区为主，街道、社区为基础，部门联动的管理体制。市、区人民政府应当按照精简统一效能的原则，整合城市管理职能，建立城市综合管理执法部门，履行市容和环境卫生、园林绿化、市政公用基础设施等事项的行政管理权。

    细化城市管理的规范和标准。起草法规草案过程中，我们紧扣中央37号文件五大类城市管理类别，切实抓住核心关键，找准已制定的15个城市管理领域的法规的空白点和管理死角，从纵向、横向细化呼市城市管理难题以及新问题，包括了规划、市政、工地、交通、市容、环卫、绿化、公共场所、社区、共享单车等方面的管理标准。

    考核监督奖励机制。《条例》草案设置市城市管理综合执法部门为专门的考评机构，对城市综合管理工作进行周、月、半年、年度考评，对城市管理工作表现突出的单位和个人给予表彰奖励，加大监督管理力度，奖惩相结合，全力解决城市管理难题。此外，《条例》草案除了设置人大常委会执法检查、听取和审议专项工作报告等常见监督形式，还加入了市人大常委会对城市综合管理工作的监督，将监督情况反馈干部考核部门。

    六、立法决策解决《条例》的重点问题

    习近平总书记关于精神文明建设重要论述中，强调要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律规范更多体现道德理念和人文关怀。我们在制定《条例》时发现，我市城市治理中所出现的争抢拥挤、乱扔垃圾、跨越护栏、超速行驶、噪声污染等市民不文明行为，是一个十分紧迫而重要的问题。经过市人大常委会领导协调，在不断论证、征求意见的基础上，决定《条例》草案中增加公民行为规范内容，将法治与德治结合并用，在法治引领方面持续用力，把精神文明建设工作纳入法治轨道。通过立法规范市民行为，一是将填补我市城市管理系统文明行为的地方立法的空白，而且立法后能够强化文明行为的执行力度，增强权威性，提高公信力。二是可以厘清不文明行为违法界限。通过立法可以进一步界定道德层面的文明行为和法律层面的文明行为，将法律层面的文明行为用法律法规来规范。

    七、几点体会

    《城市综合管理条例》立法过程仍在进行，我们深深感到，发挥人大立法主导作用对于提高立法质量具有重要意义，但同时也提出了新的、更高的要求。一是发挥立法主导作用，必须坚持党的领导。只有坚持党的领导，这样才能保证立法工作的正确政治方向。例如，2016年，市人大常委会主任会议提请审议的《呼和浩特市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例（修正案草案）》，属于立法改革重大事项，市人大常委会党组向市委请示汇报，争取市委的支持。在今后的工作中，市人大常委会应当进一步贯彻落实好市委《关于推进人大工作与时俱进完善发展的实施意见》（呼党发〔2016〕9号）、市人大常委会《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》，坚持立法工作重大事项向市委汇报制度，及时发现地方性法规中与改革发展决策不一致、不适应、甚至相抵触的规定，启动立法程序予以修改或者废止。二是发挥人大立法主导作用，必须加强组织协调。立法工作是一项系统工程，涉及多部门、多环节，需要各方面共同努力才能完成好。当前有些经济社会发展急需的立法项目，不能及时出台，一个重要原因就是缺乏组织协调，各方面的利益、各方面的工作不能协调一致造成的。三是积极发挥立法决策解决热点难点问题的作用。立法决策解决法规中一些关键性的制度安排，对于提高法规质量，具有重要意义。2016年，在修改《呼和浩特市供热管理条例》时，确立“供热质量保障金制度”，解决出现用户室温不达标、供热单位违规收费、设施故障率超标及无故停供等情况时赔偿用户的损失；2015年制定供水条例时，明确水表由供水企业承担维修养护责任，减轻居民负担，这些关键制度的设计都取得了很好的效果。