牢固树立“四个意识”
始终不渝地坚持党对地方立法工作的领导

    2016年初，以习近平同志为核心的党中央，总结多年来党领导立法的经验，出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发〔2016〕10号）。《意见》站在建设中国特色社会主义法治国家的全局和战略高度，深刻阐述了加强党对立法工作领导的基本原则和总体要求，为我们做好地方立法工作指明了方向，开拓了思路，奠定了思想基础，提供了行动指南。辽宁省人大常委会认真组织学习领会，全面做好贯彻落实，并按照省委的要求，配合相关部门起草贯彻实施意见。省委制发了《中共辽宁省委关于认真学习贯彻〈中共中央关于加强党领导立法工作的意见〉通知》（辽委发〔2016〕20号）。一年来，辽宁省人大常委会牢固树立“四个意识”，全面贯彻新发展理念和“四个着力”“三个推进”，认真落实党中央和全国人大的各项部署，按照省委提出的要求，在制定地方性法规工作中始终坚持党对立法工作的领导，致力于把党的主张转化为国家意志和人民意志，充分发挥了省人大常委会在地方立法中的主导作用。

    一、深入学习《意见》和《通知》精神，切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉

    当前，辽宁老工业基地新一轮振兴正处在滚石上山、爬坡过坎的关键时期，社会管理的实际需求对地方立法工作提出了更高的要求。面对立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大的新形势，省人大常委会组织各专门委员会和工作机构认真学习《意见》和《通知》精神，始终自觉坚持党对立法工作的领导，自觉维护党的主张，维护党对地方立法的领导核心地位，把党的领导贯穿立法工作始终。省人大常委会党组和各级人大机关深刻认识到：只有切实加强党对立法工作的领导，才能保证立法工作正确的政治方向，只有自觉把党的领导贯穿到地方立法工作的全过程和各个方面，才能实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使改革决策与立法决策紧密衔接，确保地方立法准确反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众的关切与期待。通过建立科学立法、民主立法的工作格局，实现良法善治，为推进国家治理体系和治理能力现代化、促进辽宁老工业基地新一轮振兴发展提供坚实的法治保障。

    二、坚持立法中的重大问题向党委请示报告，保证党领导立法工作落到实处

    长期以来，辽宁省人大及其常委会坚持立法工作中的重大问题、重要事项，都由省人大常委会党组及时向省委请示报告，认真落实省委指示要求，确保省委的主张经过法定程序成为全省上下共同遵循的行为规范。

    一是立法规划和立法计划请示报告。编制立法规划、立法计划是地方立法的重大事项。省人大常委会根据法律、行政法规实施情况和全省经济社会发展的实际需要，按照突出重点、统筹兼顾的原则，每年都要编制年度立法工作计划，每五年编制立法规划，经省人大常委会讨论研究后，由省人大常委会党组报请省委常委会进行审查批准，以省委名义印发执行。

    二是立法体制重大调整事项由省委统一领导。赋予设区的市地方立法权是全面深化改革和全面依法治国的一项重要举措，是国家立法体制的一次重大调整，也是我省地方立法工作进程中的一件大事。省人大常委会根据立法法的规定，按照“实事求是、积极稳妥、有序推进”的工作方针，主动接受省委对地方立法体制调整这一重大问题的领导，制定工作方案，报请省委同意并下发了《中共辽宁省委办公厅关于转发〈辽宁省实施赋予设区的市地方立法权工作方案〉的通知》（辽委办发〔2015〕31号）,按照通知要求，省十二届人大常委会第二十一次会议审议通过了关于确定九个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定，至此全省14个设区的市全部获得地方立法权。

    三是紧紧围绕党的工作大局谋划立法工作，重大立法项目由省委研究确定。省人大常委会始终坚持，凡是落实中央和省委重大决策，需要地方立法作衔接的；立法中涉及经济社会重大体制和重大政策调整的；立法中涉及的问题社会关注度高，有关方面意见分歧较大，需要报请省委研究决策的事项，都要及时向省委请示报告，并按照省委的意见要求开展立法工作。2016年，省人大常委会根据省委常委会的决定，将《辽宁省优化营商环境条例》列入了立法计划。《条例》草案由省委领导亲自修改，省政府多次研究，征求各市意见，报请省委常委会批准后，省人大常委会迅速启动立法程序，一次审议即通过了《条例》，保证了省委的重大决策部署及时通过立法机关的法定程序成为具有制度性、规范性、强制性和稳定性的法治规范，为优化营商环境起到了积极的促进作用。

    四是健全党组工作制度，发挥党组在人大立法工作中领导核心作用。省人大常委会党组在省委领导下，把立法作为人大依法履职的首要任务，坚持党组发挥领导核心作用与省人大常委会依法履行职责相统一。一方面，强化对立法工作的政治领导责任。省人大常委会党组通过制定好立法规划、立法计划，高质量地完成省委确定的重点立法项目，牢牢把握地方立法的正确政治方向，在立法工作中把好方向、管好大局、保证落实。另一方面，协调解决立法工作中的重大疑难问题。省人大常委会党组认真履职尽责，讨论、决定立法过程中的重点、难点问题，充分发挥凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，协调解决立法工作中的重大问题，确保立法的正确方向。

    三、围绕中央和省委的工作大局，统筹安排和部署全省立法工作

    省人大常委会以切实提高立法质量、加强和改进立法工作为抓手，突出本省经济社会发展的重点，统筹兼顾各方面的立法需求，系统谋划全省立法工作布局，不断增强立法工作的科学性和实效性。

    一是明确做好地方立法工作的政治站位。根据完善与中国特色社会主义法律体系相配套的、富有辽宁特色的、发挥立法对我省改革发展的引领和推动作用的实际需要，省人大常委会于2016年11月专门以立法工作为主题，召开了省、市人大常委会主任座谈会。会上，省人大常委会相关领导作了题为《以服务大局为中心以完善机制为途径不断提高地方立法能力和水平》的发言，从坚持党对立法工作领导的政治自觉等六个方面对我省地方立法工作提出要求。省委书记李希同志出席会议并发表重要讲话，结合我省全面深化改革和经济社会发展的实际，就进一步加强和改善我省地方立法工作以及地方立法的基本原则、总体要求和目标任务，提出了创新完善地方立法体制机制的意见。

    二是明确做好地方立法的改革任务。省人大常委会紧密结合辽宁振兴发展的实际，从破除体制性障碍，破解制度性矛盾入手，坚持立、改、废并举，促进在法治框架内推进各项改革，使各项改革措施于法有据，相继对《辽宁省人口与计划生育条例》《辽宁省矿产资源管理条例》《辽宁省电信管理条例》等地方性法规进行修改。2014年以来，省人大常委会还分期分批地对现行有效的180余件省本级地方性法规进行了全面梳理，根据国家和我省出台的具体改革措施以及国务院进一步取消和下放行政审批事项的内容，分别对相关法规进行了集中清理并做出了相应的修改和废止决定。本届以来，共对78件省本级地方性法规进行了集中清理。

    三是明确做好地方立法的重点领域。根据“党政所愿、民众所盼、社会所需、人大所能”的原则，紧紧围绕中央和省委的工作大局谋划立法工作，努力探索立法引领推动经济社会发展的实现途径，从制度层面解决改革发展中的问题。为了加快推进我省创新驱动发展战略，制定了《辽宁省自主创新促进条例》；突出民生领域立法，促进社会公平正义，制定了《辽宁省职工劳动权益保障条例》《辽宁省企业工资集体协商条例》《辽宁省城市供热条例》；为大力推进生态文明建设，先后制定了《辽河保护区条例》《凌河保护区条例》《青山保护条例》《水土保持条例》《大伙房饮用水水源保护条例》等，逐步完善以“碧水、蓝天、青山”三大工程立法为支撑的生态文明建设地方性法规框架。

    四、确保立法工作充分体现党的宗旨、反映人民意志、得到人民拥护

    省人大常委会注重把人民群众关心和社会关注的热点、难点、焦点问题与地方立法工作相结合，通过立法保障公民权益、改善人民生活。

    一是回应社会普遍关切，维护人民切身利益。制定《辽宁省食品安全条例》，将小型食品生产和经营纳入监管体系，优化相关制度设计，明确规定食品摊贩使用的原辅料、食品添加剂和用水必须符合国家有关规定和标准，原辅料和食品添加剂采购可追溯；实施食品安全黑名单制度，将违法行为情节严重的食品生产者、经营者纳入黑名单。

    二是合理配置公共资源，促进社会公平公正。学前教育事关民族的未来，是社会公益事业和公共教育服务的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措。《辽宁省学前教育条例》紧紧围绕学前教育设施建设、收费依据和标准、儿童人身安全保障等关键环节进行规范，解决当前学前教育投入不足、城乡差距明显、学前教育资源尤其是公共学前教育资源紧缺等方面的突出问题。

    三是坚持问题导向，通过立法解决实际问题。坚持以人民为中心的立法宗旨，以百姓迫切期盼解决的问题为重点，在修改《辽宁省消费者权益保护条例》过程中，注重征求各方面的意见，强化政府监督责任、发挥消费者协会作用，重点规范汽车销售、教育培训、餐饮等部分行业经营者行为，完善消费纠纷解决程序，有效推进了便民高效的消费维权平台、服务站建设。

    四是积极发挥人大代表主体作用，有效提高地方立法质量。省人大常委会注重充分发挥人民代表大会制度优势，依靠并调动人大代表的立法积极性，发挥其在立法工作中的主体作用。多年来，始终高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求和本地方立法实际需求的，依法列入大会或者常委会的议程；充分发挥人民代表大会的立法职能，根据立法法全面修改的实际情况，及时启动本省立法条例的重新制定工作，并由代表大会审议通过；积极拓宽基层人大代表参与立法工作的渠道，切实发挥他们来自基层、联系群众、熟悉情况的优势，逐步实现了经常性邀请基层人大代表参与立法调研、座谈，法制委员会全体会议，列席省人大常委会会议，使人大代表参与立法的广度、深度得到了切实增强，有效提高了地方立法质量。

    五、充分发挥省人大及其常委会在立法工作中的主导作用

    省人大及其常委会在党的领导和支持下，切实发挥作为国家权力机关在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，进一步完善立法机制和程序。

    一是加强立法工作的组织协调。抓住法规立项的主动权，在编制《2016年度省人大常委会立法计划》过程中，对各方面提出的建议项目进行分类筛选，注重法规项目的统筹安排，把立法必要性和可行性已经明确、人大代表和社会公众普遍关切、立法条件比较成熟的项目列入立法计划；积极主动拓展人民群众有序参与地方立法的渠道，注重增强人民群众参与立法活动的针对性、实效性和组织性，通过《辽宁日报》、东北新闻网等媒体和省人大常委会网站，向全社会公布法规草案，征集立法意见、建议，并经常深入基层一线直接了解情况，召开各方代表参加的座谈会，为其提供充分表达利益诉求的机会；把握立法正确方向，坚持实事求是，根据立法条件和情况的变化及时作出调整。

    进一步完善省人大常委会立法审议程序。为了发挥专门委员会审议和法制委员会统一审议的合力，使专门委员会在立法中充分发挥专业优势，经主任会议决定，办公厅印发了《关于明确省人大常委会审议地方性法规草案有关程序衔接事项的通知》，使立法审议程序更加明确、具体、实用、有效。

    二是建立立法专家顾问、基层立法联系点制度，不断提升立法科学化、民主化水平。为推进科学立法、民主立法，进一步完善立法机制和程序，经组织、推荐，严格审查、筛选，省人大常委会主任会议确定地方立法专家顾问44人，基层立法联系点16个。常委会还制定印发了《辽宁省人大常委会地方立法专家顾问工作规则》和《辽宁省人大常委会基层立法联系点工作规则》。

    三是适应新形势下地方立法要求，加强对设区的市工作指导。首先，坚持多年来省、市立法工作中形成的良好沟通、协调关系，以提前介入机制为抓手，为省人大常委会指导各市立法工作搭建了平台。其次，加强业务指导。省人大常委会从立法能力、立法制度建设等方面采取一系列有效措施，具体指导设区的市做好首批立法项目的制定工作。从立法权限范围入手，重点解决好设区的市“立什么法”的问题；对法规制度设计的合理性、可行性进行把关，把牢“合法性”关口，确保不抵触；从法规草案的总体结构、语言表述等方面入手，统一规范立法技术性问题。再次，省立法条例规定，设区的市应当将制定立法计划的情况及时向省人大常委会法工委反馈，并在立法计划通过后进行报送，以便省人大常委会及时全面把握省市两级立法项目的总体情况，进行协调指导，作出统一安排，防止抢先立法，人为导致省市立法计划不协调、不衔接。最后，积极组织参加业务培训，加强立法能力建设。两年来，根据“急用先学”的原则，先后组织14个设区的市人大立法机构分四期，超过100人次赴京参加全国人大常委会法工委举办的立法培训班；积极创造条件，为设区的市提供其他有关立法培训的机会，基本实现了各市立法工作人员培训全覆盖。

    六、强化省人大常委会立法监督职责

    一是围绕常委会监督工作确定专题，推动普遍审查与重点审查相结合。继续坚持“应备必备、有备必审”的工作原则，对报送备案的规范性文件全部进行初步审查。在此基础上，2016年尝试开展了重点审查，把备案审查纳入省人大常委会各项监督工作中。全年对执法检查和专题询问相关的25件规范性文件进行了重点审查，其中发现一件省政府规章《水上旅游运输管理规定》依据的上位法，国务院《水路运输管理条例》已经于2013年废止，依据《国内水路运输管理条例》，该规章多个条款与国务院行政法规不一致，随即向省政府法制办正式发函，建议尽快对该规章进行修改。

    二是坚持有错必纠，促进提升审查结果的运用实效。2016年，省人大常委会共审查报送备案的规范性文件129件。对存在问题、需要纠正的规范性文件，认真深入研究、积极与相关部门沟通，推动督促相关部门纠错，着重体现备案审查工作实效。在审查一件某市政府规章时，我们认为其中关于在拆除违法建筑过程中，采用停止供水、供电、供气等方式的规定与立法法和行政强制法的相关规定相抵触，于是建议市人大法制委员会启动主动审查程序，最终由制定机关将该条规定删除。又如，在对某市的献血管理办法进行初步审查时发现，我省实施献血法办法中的一些内容已经明显不适应现实需要，应当修改。有关工作机构随即向省政府法制办发出了关于建议对该实施办法适时提出修改草案的函，进一步提高了备案审查工作成果的利用效率。