牢牢把握工作主线 积极稳妥做好地方立法工作

    党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。在地方立法实践中，大连市人大及其常委会认真学习贯彻中央决策部署、习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，因应地方立法工作面临的新形势新任务，在坚持党领导立法工作的根本前提下，自觉维护宪法法律权威，不断完善科学立法、民主立法机制，努力提高立法质量，积极开创地方立法新局面。

    一、把坚持党的领导贯穿地方立法工作始终

    加强党对立法工作的领导，是党的十八届三中、四中、五中全会作出的重要决定。去年2月，中共中央印发了《关于加强党领导立法工作的意见》，就党领导立法工作的指导思想、基本原则等作出了全面部署。为此，大连市人大及其常委会自觉站在全局高度、政治高度，在地方立法的各个环节坚持党的领导，贯彻执行党的方针政策，努力实现立法决策与改革决策相衔接。

    一是坚持在党的领导下统筹谋划地方立法工作。坚持每届召开一次全市地方立法工作会议制度，深入分析全市地方立法形势，总结和部署立法任务，市委主要领导到会提出具体要求，广泛动员、深入发动、协调各方、推动工作。坚持常委会党组分析研究立法工作制度，紧密联系“两先区”建设和全面深化改革的实际需要，把立法工作和党委的重大决策部署有机结合起来，更好地使党的主张通过法定程序成为全市一体遵循的行为规范和活动准则，确保地方立法体现党的意志、反映人民意愿、引领改革发展。坚持常委会第一次审议地方性法规前法制讲座制度，系统学习有关法律法规和党的政策，统一思想、深化认识、拓展视野、提高能力。

    二是坚持在党的领导下科学编制立法规划和立法计划。坚持以市委决策部署精神统领立法规划和计划，把是否有利于全面深化改革、有利于全面依法治市、有利于全市工作大局作为法规立项的首要条件，科学组织，严密编制。坚持在市委和市人大常委会党组领导下编制立法规划和立法计划，立法规划和年度立法工作计划草案经主任研究后，以市人大常委会党组名义报请市委批转。报请市委批转时，既报拟审议通过的立法项目情况，也报告已经完成的立法项目情况。坚决落实市委有关立法规划和立法计划的指示要求，每年初召开一次年度立法工作计划落实会，常委会分管领导到会讲话并提出落实要求，确保各项立法工作有计划地完成。

    三是坚持在党的领导下决定地方立法重大问题。在地方性法规审议过程中，针对港口、区域性金融中心建设以及供热、供水、消防、安全生产、轨道交通、城市市容管理等立法工作中的重大问题，常委会党组都及时向市委汇报法规的主要内容和制定、修改情况以及重要条款的解释说明，就矛盾焦点问题提出具体的意见建议，报请市委研究决定，并在市委指示要求下做好相关立法工作。另外，我市制定、修改的地方性法规案在提交市人大常委会审议通过前，都以市人大常委会党组名义报请市委常委会研究讨论，以充分保证每件法规案在审议通过前，都能经市委审核把关，确保法规真实体现党的主张和人民意志。

    二、把维护宪法法律权威贯穿地方立法工作始终

    在中国特色社会主义法律体系中，宪法法律处于中国特色社会主义法律体系顶层，具有普遍适用性和约束力，是地方立法的直接依据。因此，我市在地方立法活动中，牢固树立“宪法法律至上”观念，切实把维护宪法法律权威，保障宪法法律实施，作为地方立法工作的重要内容，认真加以推动。

    一是严格遵守立法权限和边际。修改后的立法法对设区的市的立法权限作了明确规定。作为最早拥有地方立法权的较大的市之一，我市以往制定或是正在论证、起草的地方性法规中，有一些与新的地方立法权限的范围不同，为此，我们认真对照地方立法的权限规定，及时停止了不属于地方立法权限的税收、专利等方面立法项目的调研论证工作，切实遵守立法权限。对于超出地方立法权限，又确有必要通过地方人大予以规范的事项，我们以市人大常委会作出相关决议决定的方式，来解决现实管理需要与地方立法权限冲突的矛盾。比如，今年市人大常委会通过的《关于进一步加强税收保障的决定》，就是这种方式。

    二是自觉维护法制统一。坚持依法立法，切实遵循法定原则，加强对地方性法规的合法性审议。在本届人大审议通过的其他法规中，我们牢牢把握“不抵触”原则，严格审查法规条款内容，特别是许可事项和法律责任，确保了地方性法规与上位法的立法目的、基本原则相一致。比如，去年审议通过的《大连市城市市容管理条例》，针对《条例》草案中提出的“单位和个人购置机动车，应当具备市人民政府规定的车辆停放条件，并提供车辆停车位证明”的规定，因缺乏直接上位法依据、并与消费者权益保护法有关规定不一致，为此我们删除了相关条款。另外，在一些创制性立法或者先试先行立法方面，我们强调条款的设定不能超出立法法规定的权限范围，不能违背国家民商事法律的基本原则和精神，以切实维护社会主义法制从形式到内容的统一。

    三是积极加强备案审查。针对规范性文件备案审查中存在的认识不到位、报备不及时、制度不完善、审查能力缺弱以及漏报、错报等问题，深入贯彻落实党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的部署要求，我们研究出台了《关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》，对新形势下全市规范性文件备案审查工作作出规范，进一步明确规范性文件备案审查的范围和标准，并提出加强备案审查制度和能力建设的具体措施。积极开展市政府规章等规范性文件主动审查，尝试委托审查等备案审查新方式，切实保障宪法法律在本市的实施。

    三、把完善科学立法、民主立法机制贯穿地方立法工作始终

    党的十八届四中全会提出，科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。进而提出，要建立健全若干科学立法、民主立法的工作机制，努力实现立法质量的提高。经过多年的地方立法实践，我市积累和形成了一些科学立法、民主立法的经验做法，并在具体的立法过程中不断的总结提升，切实促进了地方立法质量的提高，取得了较好的成效。

    一是积极完善工作机制。结合学习贯彻立法法的相关要求，今年年初，我市十五届人大六次会议审议通过了《大连市人民代表大会及其常务委员会立法条例》。我市地方立法条例就充分发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策的有效衔接作出具体规范。并对编制立法规划计划、法规起草要求及方式、审议次数及程序、表决情形等作出明确规定。还对健全立法机关和社会各方沟通机制、征求意见方式、立法评估制度等方面作出具体规定。近年来，我们还建立健全了立法调研、地方立法经费使用、立法计划编制及实施等专项工作制度，使各项地方立法工作切实做到有章可循、有据可依,推动了地方立法规范化开展。

    二是切实发挥人大代表作用。把人大代表立法议案作为法规立项的重要内容。凡是经代表大会主席团审议后列为立法议案的，积极做好相关专门委员会、政府部门的工作协调，参与相关调研、跟踪掌握立法进度。没有列入议案转为建议的，但有好的、成熟的想法的，积极帮助理清立法思路，完善制度设计，等等。近年来，已先后完成了志愿服务条例、医疗卫生设施规划建设条例、特种海产品资源保护管理条例等人大代表提出的制定、修改法规案的审议。注重本市行政区域内各级人大代表意见的征集和采纳，先后就轨道交通条例、城市市容管理条例中的相关条款面向全体市人大代表、驻连的全国和省人大代表发放问卷调查和征求具体意见。在开展立法调研，召开立法座谈会、论证会，进行法制委员会统一审议时，全程邀请相关领域的人大代表参与，认真听取和吸收采纳代表的意见建议。

    三是深入推进立法专家顾问和基层立法联系点制度建设。作为社会各方有效参与立法的途径和方式，党的十八届四中全会和修改后的立法法都明确提出要建立健全立法专家顾问制度和基层立法联系点制度。在已有地方立法咨询组和面向县区人大和其他单位征集立法建议模式的基础上，我市总结提炼相关工作经验做法，建立了地方立法专家顾问和基层立法联系点制度。通过立法专家顾问和基层立法联系点，广泛开展地方性法规委托起草、立法论证、工作调研、法律法规意见征求和规范性文件委托审查等多项地方立法工作。同时，积极开展立法专家顾问和基层立法联系点的业务交流培训，提升专家顾问和联系点参与地方立法的能力水平。相关制度运行一年多来，在开阔立法视野、增强立法能力、保障立法贴近民意、提升立法质量方面发挥了重要作用。

    依法治国，立法先行。经过多年的地方立法实践，我们深刻的认识到，在全面推进依法治国的历史进程中，只有牢牢把握住地方立法工作主线，顺势而为，才能发挥好立法的引领和推动作用，才能制定出符合改革发展需要和人民群众满意的精品良法，才能助推社会主义法治国家建设。