浅议在地方立法中坚持党的领导的必要性

    坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。只有坚持党对立法工作的领导，才能保证立法工作正确的政治方向，才能保证全面依法治国的有序推进，才能保证统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。地方立法应当坚持党的领导，把落实党的意图和协调好各方的利益贯穿于整个立法的全过程，以依法立法、科学立法、民主立法为依托，打造一系列良法，推进全面深化改革，最终实现善治。

    一、在立法中坚持党的领导与打造良法、实现善治的统一关系

    （一）坚持党的领导是打造良法的政治基础。人大作为立法的主导部门，要按照“着眼全局、突出重点、体现特色、提高质量”的基本原则做好工作，自觉地将党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上和法规上保证党的路线方针政策的贯彻实施。我市作为一个资源开发历史悠久的工业型城市，急需紧密围绕振兴东北老工业基地的宏伟目标，着力抓好改善民生、加强社会建设、保护生态环境、全面深化改革、完善体制机制等方面制定或者修订法规项目。在制定《鞍山市矿产资源保护条例》的过程中，市人大常委会党组将《条例》草案修改稿提请市委常委会审定。市委常委会经过两次审议，并且市委书记亲自作出了批示。依据市委的具体指导意见，市人大法制委员会、常委会法制工作委员会会同市人大环资委、市政府法制办、市国土资源局等相关单位认真组织研究和落实，几易其稿，将重点矿种保护、战略资源开发、历史古迹保护等内容融入其中，使得“在保护中开发，在开发中保护”的理念在地方立法中得到具体实践。事实证明，加强党委对立法工作的领导和发挥人大的主导作用是立法工作的主要途径，两者相辅相成，缺一不可。

    （二）坚持党的领导是实现善治的政治保障。简单地说，实现善治就是实现我们伟大的中国梦。国家梦想着富强，民族梦想着振兴，人民梦想着幸福，而国家富强、民族振兴、人民幸福正是中国梦的本质所在。中国梦是国家情怀、民族情怀、人民情怀相统一的梦。这个梦想把国家的追求、民族的向往、人民的期盼融为一体。在全面建成小康社会的背景下，市人大各支部按照年初市委关于“万名党员进社区”的总体部署，与贫困户结成了对子，为他们提供生活帮扶和法律援助，让每一名贫困户感受了到党的关怀和社会的温暖。历史和人民选择了中国共产党来带领各民族奋勇前进，这是新时代赋予我们每一名共产党员的责任。习近平总书记把这一责任定位在对民族、对人民、对党负责的基点上，这凸显了中国共产党人高度的历史责任感和使命感。把责任与实现中国梦的目标紧密相连，赋予了每个人尽责担当的职责使命；把责任贯穿于改革发展稳定的全过程，强化了各级领导干部深化改革、推动发展、维护稳定的政治责任；把履行责任提升到贯彻党章、宪法的高度，突出了责任落实在责任链条中的地位。没有共产党就没有新中国，没有新时期的共产党就实现不了伟大的中国梦。

    （三）良法与善治的辩证关系。善治是我们党和国家一直以来追求的目标，也是广大人民共同期盼的社会状态。善治的实现与维持需要一系列良法，而良法是法律在精神与价值原则上的追求，它可以在最大限度地发挥个人主观能动性的同时，维护公序良俗。制定良法的初衷就是为了实现善治，脱离了这一宗旨也就称不上是良法。善治是制定良法的关键之钥，也是评价一部法律、法规是否为良法的唯一标准。良法有利于构建健全的社会主义法治体系、有利于确保重大改革于法有据、有利于拓宽民主渠道，吸纳公众参与。

    二、坚持党的领导是我国社会主义法治建设的核心问题

    （一）坚持党的领导对我国法治建设具有引领和推动作用。改革开放以来，我们始终坚持党在中国特色社会主义事业中的领导核心地位，同时把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，保证了改革开放和现代化建设这艘航船顺利前行。在改革进入深水区和攻坚期的关键阶段，为保证我们能够顺利承接各种风险和挑战，在完成繁重的改革任务时平稳发展，最重要的是要做到以下两点：一是要毫不动摇地坚持党的领导，发挥总揽全局、协调各方的作用。我们党嗅觉敏锐、高屋建瓴，心底无私、为民尽责，已有惨痛的历史教训告诫我们脱离了党的领导就会带来灾难性的后果；二是要全面推进依法治国，用法治方式调节社会利益关系、化解各种社会矛盾，确保一切重大改革于法有据。地方立法必须聚焦本市全面深化改革中出现的新情况新问题，改革措施需要立法先行的，要研究出台相关地方性法规；现行法规不适应改革要求的，必须及时修改或废止；要更加注重改革决策与立法决策相结合，在法治框架内实施重大改革措施。法治是指引中国改革这艘航船在风雨中不变航向的灯塔，是守护30多年改革成果不被蚕食的卫士。

    （二）坚持党的领导符合人民的根本利益和社会的发展要求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我国宪法确立了在历史和人民选择中形成的党的领导地位。从历史角度看，坚持党的领导是我国社会主义法治建设的一条基本经验。可以说，坚持党的领导，事关社会主义法治建设的根本，事关党和国家的命脉。党领导立法就是根据党和国家大局、人民群众意愿，党提出立法建议，制定体现人民根本利益和社会发展要求的法。为主动适应改革和经济社会发展需要，围绕中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，完善立法体制机制，加强重点领域立法，不断完善中国特色社会主义法律体系。办好中国的事情，关键在党；全面推进依法治国，最根本的保证在党。

    （三）坚持党的领导与法治建设是相辅相成的。荀子曰：“法者，治之端也。”在我们这样一个拥有13亿多人口、56个民族的大国，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好何其容易？人民选择了中国共产党，历史也把法治这一利器交到了我们党人的手中。中国社会科学院法学研究所所长李林同志说：“坚持中国共产党的领导和执政，是中国的根本政治国情，也是中国的基本法治国情。”对于行进在现代化之路上的中国，法治是繁荣稳定的基石；对于掌舵民族复兴航船的中国共产党，法治是执政兴国的支柱。若要使在党的领导下使国家治理能力跟上时代潮流，就必须提高科学执政、民主执政、依法执政水平，实现党、国家、社会各项事务治理能力制度化、规范化、程序化。我们党要实现长期执政，带领人民走好“中国道路”，实现党和国家长治久安，必须以法治提供根本性、全局性、长期性的制度保障。法律是治国之重器，越是在关键时刻，越需要发挥法治的作用，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

    三、坚持党的领导对地方立法工作具有重要的指导意义

    （一）在坚持党委领导下，充分发挥人大讨论决定重大事项权，规范并引导资源配比与发挥立法的引导作用，把先进的配置资源理念固化为法律条文。为了牢牢抓住中办和国办关于创新政府配置资源方式与中央7号文件带来的有力契机，以重大专项的实施支撑全面振兴钢都，促进我市经济社会持续健康发展，人大要充分行使好宪法赋予的讨论决定重大事项的权力。行使决定权是实行依法治国的客观要求。实行依法治国的基本方略，要求政府要依法行政，要做到有法可依。如果人大不行使决定权，不给政府提供依法行政的依据，政府的活动就难以正常进行，各项活动就会受到影响，国家机器就不能正常运转。为此，要按照我市人大制定并已公布实施的《鞍山市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，对政治、经济、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项，以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项进行严格把关。在破解体制性、结构性矛盾，大力发展制造业与旅游业，实施“创谷”计划、“城市合伙人”计划、“小巨人企业”计划时，要分类实施、促进公平、依法依规。一方面，要加大政府主动申报的积极性，保证各项政策于法有据。另一方面，要完善机制，提高决定权的时效性。构建科学的“党委建议—人大决定—政府执行”的运行机制。在人大对有关重大事项作出决议决定后，常委会要对政府据此提出的实施方案，包括实施人大决定的实际内容、目标、进度和保障措施等进行审议。使人大的决策具体化，能够得到切实有效的落实。同时，切实发挥在经济社会方面的规范、引导和保障作用，是地方立法工作一项重要的价值追求。在当前和今后的一个时期内，我市在经济建设方面，比如重点项目建设、软环境建设、城市规划、地企合作、提高技术创新能力、民营经济发展等课题还存在诸多需要通过健全法制加以解决的问题。比如，我市今年制定的《鞍山市矿产资源保护条例》，根据“1+13”的总体要求，为加快环境恢复治理，制定了相应的硬性规定，并在现有基础上，做了深入研究，利用新科技新理念研究资源保护，在开采方法上、资源恢复上划上一条红线，不能搞破坏式掠夺式、不可恢复的开采，努力把鞍山矿产资源管好管住。

    （二）在坚持党委领导下，树立大局观念，充分发挥立法围绕中心服务大局的职能。我市人大紧密围绕市委工作大局和全市中心工作开展立法，始终注重通过立法解决我市改革、发展和稳定中存在的突出问题，较好地发挥了地方立法对于经济建设和社会发展的规范、引导、服务和保障作用。根据市人大常委会的工作安排和经市委审议的2017年度立法计划，上半年完成了废止《鞍山市城市房屋权属登记条例》和《鞍山市特种设备安全监察条例》工作，这正是对现实存在的制约我市经济社会发展的突出问题通过立法手段作出的积极回应，为我市经济和社会的全面协调可持续发展创造了良好的法治环境，使市委的意图和全市的中心工作通过立法形式加以固化。同时，为了重点围绕市委提出的全面深化改革的总体目标，进一步做好地方立法工作，发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用，我们开展了关于我市全面深化改革立法项目建议的征集工作。为认真贯彻落实中央、省、市委全面深化改革的重大决策部署，切实保障我市在推进全面深化改革的轨道上做到重大改革于法有据，及时出台符合本地重大改革事项具体情况和实际需要的地方性法规做足准备工作，也为编制市人大常委会2018—2022年五年立法规划和2018年年度立法计划做储备。

    （三）在坚持党委领导下，推进科学立法、民主立法。从某种意义上来说，法规的生命在于人民的衷心拥护和自觉遵守，以更好地调整相应的社会关系。以人为本、立法为民，是立法工作的根本宗旨，也是党的群众路线在立法工作中的具体体现。必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为地方立法工作的出发点和落脚点，统筹兼顾各个方面群众的具体利益，着力解决群众最关心最直接最现实的利益问题，维护社会公平正义。一是要充分发挥人大代表的桥梁作用，对于人民群众集中反映的问题及时反馈。人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务的重要形式。人大代表来自各条战线，生活在人民群众之中，能够随时听到来自各方面的呼声、要求。人大代表发挥好桥梁作用，既可以对政府行为进行有效的监督，又可以使政府机关密切联系群众、了解民意、解决矛盾。一方面，代表有义务与选民保持密切联系，及时反映人民群众的意见和要求，把人民群众对政府工作的建议、批评和意见反映到政府工作部门，促其改进工作。另一方面，要在生产、工作和各项活动中，处处支持政府的工作，帮助政府提高工作效率。尤其是政府在资源配置时，要客观并及时地反映群众的想法，使决策可以不断纠偏，最终更符合最广大人民的根本利益。二是要改进方式方法，拓展科学立法、民主立法渠道。根据科学立法民主立法的要求，坚持公开征集立法建议项目，通过报纸和网络公布法规草案；在立法和重点监督工作过程中，采取公开电话、电子邮箱等多种方式征集意见；召开不同层次的立法座谈会、论证会。这些方式方法的采用，进一步丰富了我市科学立法民主立法的形式，提升和保证了相关立法的质量，同时也积累了宝贵经验。此外，要树立“立法公开”的理念，实行开门立法，从计划立项、调研论证、草案起草到法规审议，都要通过多种形式全程向社会公开，尊重人民的知情权、参与权；要树立“兼听诉求”的理念，规范和引导不同利益诉求充分表达，广泛听取社会各方面意见，尤其是弱势群体、小众群体的意见，使法规真正反映最广大人民群众的共同意愿。三是要创新立法机制，成立地方立法咨询小组。为了更好地推进科学立法、民主立法，提高地方立法质量，建立健全地方立法咨询小组，完善“公众参与、专家咨询和立法机关决策相结合”的立法工作机制，既是注重科学，遵循法理的内在要求，也是加强执政能力建设，提高决策民主化、科学化水平的必然要求。正是基于这点考虑，今年我市人大常委会成立了由市人大代表、法律专家、市民代表共14人组成的地方立法咨询小组。市人大常委会借助立法专家们的广开言路和集思广益来提高立法质量，使地方性法规更好地体现全市人民的共同意志，保证其更具科学性、权威性、可行性、操作性。立法专家们借助这一机制，进一步加深同人民群众的接触、扩大交流渠道，确保更好地立足于市情、社情、民情，把法学理论和立法实践结合起来，创新立法、提高立法质量。四是要加强全面普法力度。全面普法可以推动全社会树立法治意识，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，让法律成为全民信仰，打造全民守法的社会氛围。当法治的思想已经深入人心，法治便具有了真正的生命力，人民便把守法当成是一种自觉，为最终实现善治的目标打造一种良好的法治社会氛围。

    党的宗旨是全心全意为人民服务，在立法中坚持党的领导正是将这一宗旨具体化和法制化。推进社会主义现代化建设离不开中国共产党，推进社会主义法治建设离不开中国共产党，实现伟大的中国梦更是离不开中国共产党。只有在地方立法中坚持党的领导，把落实党的意图和协调好各方的利益贯穿于整个立法的全过程，以依法立法、科学立法、民主立法为依托，打造一系列良法，推进全面深化改革，才能最终实现善治。