规范性文件备案审查工作的实践与探讨
抚顺市人大常委会
党的十八大以来，党中央多次对备案审查工作作出重要决策部署。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些都是对备案审查工作的明确要求。中央办公厅还下发文件，就建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制提出明确要求。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》提出，一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正。所有这些都体现党中央加强备案审查工作的新战略新要求，对今后开展备案审查工作具有深远意义。
下面，围绕贯彻落实中央决策精神，结合我市实际，对进一步做好规范性文件备案审查工作谈几点意见，与同志们交流探讨。
一、要把规范性文件备案审查工作提高到宪法法律实施和维护国家法制统一的高度来认识
党的十八届六中全会提出，坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，强调向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。对于地方人大及其常委会来说，要时刻注重通过备案审查、法规清理等各种方式维护宪法权威、维护国家法制统一，确保党中央决策部署在地方性法规层面得到贯彻落实。各级人大常委会都要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，把自觉维护党中央权威和集中统一领导贯穿到备案审查工作的全过程和各个方面。
（一）要从宪法法律实施和宪法法律监督的高度，深化对规范性文件备案审查制度重要性的认识
张德江委员长在第21次全国地方立法研讨会上指出：“规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措”。李建国副委员长在第22次全国地方立法研讨会上指出：“备案审查制度是一项宪法性制度，是具有中国特色的宪法监督制度”。
备案审查制度是一项宪法性制度，有明确的宪法依据。宪法第六十二条、第六十七条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，还规定全国人大常委会有权撤销行政法规、决定和命令，撤销地方性法规和决议，这些规定是从监督职权的角度作出的。宪法第一百条、第一百一十六条从立法体制角度对备案审查方面作出了明确规定。联系起来看，宪法的这些规定构成备案审查制度的基本框架。其他宪法性法律进一步对备案审查制度作出具体规定，使备案审查工作依宪依法有序开展。其他宪法性法律的规定主要包括立法法第五章“适用与备案审查”、监督法第五章“规范性文件的备案审查”。在我国，根据宪法规定，由全国人大及其常委会监督宪法的实施，规范性文件备案审查制度就是重要的方式。这项制度过去一直在有效运行着，全国人大法律委员会乔晓阳主任委员有个形象的比喻，叫“鸭子浮水”，意思是表面上看风平浪静，但下面一直在忙碌。我们一直都在通过备案审查制度，维护宪法法律权威，保障宪法法律实施。
（二）要从自觉维护国家法制统一的高度，增强对规范性文件备案审查制度重要性的认识
长期从事备案审查工作的同志都有一个共识：备案审查工作是一项法律性很强的工作，同时也是一项政治性很强的工作。从法律层面看，加强备案审查工作有助于维护国家法制统一，维护宪法法律权威，保持法律体系内部和谐一致，确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则；从政治层面看，加强备案审查工作有助于维护党中央权威和集中统一领导，有助于保障全面依法治国的有序推进，有助于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。
我市人大常委会历来非常重视备案审查工作，对“一府两院”及县区人大常委会报送的规范性文件做到了逐件、逐条进行审查研究，并报告研究意见。无论是否存在与上位法不一致的问题，都提出明确的审查研究意见。对于审查研究中发现的问题，积极与制定机关沟通协商，推动妥善解决。同时，围绕常委会工作要点和立法工作情况，有重点地对政府规章等开展主动审查。比如，去年年初，市人大法制委备案审查处对市政府报送备案审查的城区禁止违法建设管理的有关规定，依法进行了认真审查研究。审查中发现该规定设置的有关条款，与国家行政强制法的有关规定相抵触，并与立法法的有关条款相违背。法制委立即将此情况向市人大常委会主任会议作了汇报，按照主任会议的安排，法制委及时与市政府法制办进行了沟通，引起了法制办乃至市政府的高度重视。市政府法制办认真研究了市人大法制委提出的意见，认为意见具有充分的法理依据，提出了修改该规定的措施意见，报请市政府常务会议研究讨论。政府常务会议经过讨论，通过了关于修改该规定的决定，删除了与法律相抵触的有关条款。同时市政府按照《抚顺市人大常委会规范性文件备案审查工作规则》的有关规定，举一反三，对市政府近年来出台的政府规章，进行了全面审查，对与法律法规和当前形势不相适应的规定条款，一次性地进行了废止和修改，做出了有关决定，并依法向市人大常委会进行了报备。审查不是找麻烦，而是法定职责，必须做到“有备必审”，发现问题，要坚决依法纠正，做到“有错必纠”，这已经在我市人大常委会和市政府形成了共识，其目的就是：维护国家法制统一，保证人民群众依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。
二、要清醒认识当前规范性文件备案审查面临的复杂形势，厘清存在的突出问题
（一）要深刻领会党的十八届四中全会提出规范性文件备案审查的精神实质
党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这段话有很强的针对性，“规范性文件”是一个很大的概念，包括法规、规章、司法解释以及所有公开的、涉及公民权利义务、具有普遍约束力的文件，这些文件都要纳入备案审查范围。“禁止地方制发带有立法性质的文件”，这并不是指地方性法规，主要针对的是一些地方“红头文件”过多过滥，以言代法，以文件代替甚至超越法律法规的问题。近年来，人民群众对于违法违规的文件意见很大，不断有公民、组织向全国人大常委会提出审查建议，有的还将审查建议直接发布到网络上，引发社会关注。今年5月，我市人大常委会法工委备案审查处收到一位吕姓法律爱好者的来电，他对《抚顺市城镇企业职工生育保险暂行规定》（市人民政府令第36号）的部分条款提出异议。备案审查处经过认真研究认为，由于该《规定》于1998年1月1日起公布施行，随着《中华人民共和国社会保险法》《辽宁省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》等有关上位法的相继出台和经济社会的发展，该《规定》的有关条款确实存在与上位法不相一致并与当前情况不相协调的内容。法工委将研究意见交市政府法制办后，经市政府组织有关部门研究决定，将该《规定》列入修订计划，建议人对此处理结果表示非常满意。
（二）要切实认清当前规范性文件备案审查工作面临的复杂形势
当前备案审查工作依然面临复杂形势，主要体现在三个方面：一是立法法修改后，地方立法主体数量大大增加，地方性法规的数量也将大大增加，省级人大常委会批准以及审查的工作任务明显增多，维护法制统一的难度明显增大，责任也更加重大。二是随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，立法工作向更加专业化、精细化方向发展，价值权衡和利益调整的难度都在加大，在备案审查工作中作出违宪违法判断的难度也在加大，对备案审查工作人员的能力提出更高要求。三是随着全社会法治观念的不断增强，人民群众对备案审查工作的关注和要求也越来越高，对解决合法性问题的期待也越来越高。
（三）要认真厘清规范性文件备案审查工作存在的突出问题
面对复杂局面，备案审查工作中存在的一些制约其发展的问题更加凸显，主要表现为以下几个方面：一是制度建设有待加强。2015年立法法修改，进一步完善有关备案审查的规定，增加有关主动审查的规定，明确规定常委会工作机构可以提出书面研究意见，增加向审查建议人反馈的规定等，这些法律规定还需要具体落实。二是备案审查信息化建设滞后，能力建设有待加强。与党委、政府相比，人大系统备案审查信息化建设较为滞后，主要还是依靠纸质文件，传统的工作方式已经不能适应工作需要，备案审查工作能力与工作任务量不匹配。三是备案审查队伍建设仍然有待加强。虽然各地备案审查机构和人员配备有了较为明显的改观，但有的地方仍然存在不足和滞后。有的地方虽然设置了机构、配备了人员，但主要从事的不是备案审查工作。四是纠错力度有待加强。在以往的工作中，虽然发现和纠正了一批存在与法律规定不一致问题的规范性文件，但对发现的违法问题主要依靠沟通协调的方式解决，很少采用撤销的方式，纠正力度和权威性还有不足，影响备案审查工作的法律效果和社会效果。
这些问题的存在，使得备案审查工作距离“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求还有差距，距离党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的目标还有差距，距离人民群众的期待还有差距。在这种情况下，进一步加强和改进备案审查工作的任务十分重要和紧迫。
三、进一步明确目标和方向，提高改进规范性文件备案审查工作的针对性
当前，备案审查工作处在全面深入发展的关键时期，破解难题，打开局面，推动备案审查工作取得新发展，关键是深入贯彻落实十八大以来党中央有关决策精神，认真贯彻实施修改后的立法法。就地方人大常委会而言，今后一个时期，加强和改进备案审查工作，要紧扣制度建设和能力建设，着力做好以下工作。
（一）进一步加强备案审查制度建设
在认真总结已有经验和做法基础上，研究制定和完善有关备案审查的制度规定，健全工作机制，为开展备案审查工作提供协调、统一、明确的规范。按照“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，进一步明确规范性文件备案审查范围，实现备案审查全覆盖；进一步完善备案审查工作程序，明确主动审查程序以及审查建议办理程序；进一步细化备案审查的审查标准；进一步健全更加规范的反馈机制，等等。为贯彻落实修改后的立法法规定，健全备案审查工作机制，地方人大常委会应当重新考虑制定或者修改规范性文件备案审查工作规则。
（二）以备案审查信息化建设为突破口，大力加强备案审查能力建设
没有信息化就没有现代化，加强备案审查信息化建设，实质是加强备案审查能力建设。据了解，基于对备案审查工作重要性、紧迫性的认识，以及对备案审查工作面临新形势的判断，全国人大常委会已经责成法工委法规备案审查室、全国人大信息中心、全国人大常委会办公厅秘书局，组织精干力量成立联合工作组，正在全力开展备案审查信息平台建设，并力争用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查电子信息平台。地方人大常委会应当以此为契机，在全力配合全国人大常委会的基础上，制定切实可行的工作方案，顺势加强本区域的备案审查电子信息平台建设，提高地方人大常委会的备案审查信息化水平和工作能力。
（三）加大工作力度，进一步强化纠错刚性要求和力度
按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，加大工作力度，进一步发挥专门委员会的审查职能；继续发挥沟通协商机制在纠错方面的重要作用，同时加强沟通协商后的督办工作力度；发现存在违宪违法问题的，推动向制定机关提出书面审查意见、研究意见制度化、常态化、规范化，强化审查意见、研究意见的效力；对于同宪法法律相抵触的规范性文件，经过沟通协调后制定机关仍然不予纠正的，按照党的十八届四中全会的要求，坚决依法予以纠正或者撤销；学习借鉴中央办公厅在党内法规备案审查工作的做法和经验，探索实践提高纠错效能的工作机制和举措。
