突出立法引领 强化人大主导 努力开创地方立法工作新局面

    1992年7月，本溪市被国务院批准为较大的市，拥有了地方立法权。二十多年来，我市人大及其常委会始终把立法工作摆在重要位置，遵循以人为本、立法为民的理念，坚持围绕中心，服务大局，注重从本地实际需要出发，共制定53件地方性法规，其中现行有效的43件。这些地方性法规的颁布实施，为促进我市经济、政治、文化、社会和生态文明建设，推进我市深化改革和经济社会协调发展，加快“三都五城”新本溪建设，提供了有力的法制保障。

    一、始终坚持在党的领导下积极发挥人大立法主导作用

    党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本保证。我们始终把接受党对立法工作的领导放在政治高度自觉遵守。一是坚持立法规划和立法计划按程序向市委报告，实行立法预报制度。市人大常委会党组每年都将当年立法计划完成情况和下年度立法计划报送市委审批，由市委批转各县区、市直各部门。二是在设定重大法规制度、涉及重大体制机制和重大政策调整时，必须报市委决定。如我们在修订市人大常委会讨论决定重大事项规定时，其中需要市人大常委会作出决议决定的重大事项内容，以及加强预算审查工作决定等，都是以市人大常委会党组名义报市委批准，由市委批准后再提请市人大常委会进行审议。三是充分发挥市人大常委会党组的领导核心作用。市委通过市人大常委会党组加强对立法工作的领导，使市委的主张和决策部署通过立法机关，依照法定程序及时上升为地方性法规，积极转化为地方全民意志，使之成为本市一体遵循的行为规范和准则。

    二、着力强化立法规划和立法计划编制的统筹协调作用

    立法规划和立法计划的编制工作，是地方立法工作中一项十分重要的基础性工作，市人大常委会积极发挥统筹协调作用，掌控立法规划和立法计划编制，主导引领立法。一是健全立法规划和立法计划广泛征求社会各界意见和征询下级人大意见制度。为了改变过去单纯依靠政府部门提出立法项目建议形成的立法项目与人民群众立法需求相脱节问题，我市人大常委会建立完善了公开征集五年立法规划和当年立法计划制度，规定五年立法规划、年度立法计划要发函市人大代表、政协委员，一府两院及群团组织和下级人大常委会征求立法建议，同时通过媒体、网络建立立法建议征集平台，向社会公开征集。从征集到的立法项目中筛选论证确定题目，做到既保证符合立法法要求、又符合本市经济社会发展需要，还满足人民群众的立法诉求。二是建立立法前评估制度。每年11月底前，召开立法计划协调会，确定下一年度立法计划。对年度拟立法项目，组织立法咨询专家进行评估，坚持立法需求导向和问题导向，注重前瞻性和战略性，着眼立法项目是否与经济社会发展规划相衔接，是否体现改革创新精神，是否兼顾经济社会发展、民生保障、行政管理、生态建设等需求。重点从立法的必要性、可行性、及时性、针对性、有效性、合法性以及实施后的社会效果、法治效果等方面进行评估，从立法的源头上保证质量和效果，没有通过评估的项目不列入当年立法项目。三是健全立法规划和立法计划执行和监督制度。立法规划和立法计划项目确定后，法制委牵头组织市政府相关部门、人大相关专门委员会明确项目责任单位及责任人，细化工作任务和责任，确定完成工作任务的时间表和路线图。同时要求人大相关专门委员会、常委会立法工作综合部门加强立法规划和立法计划实施的组织协调和督促指导，随时了解和掌握工作进展情况，督促推进工作落实。法制委员会内部实行立法项目负责人制度，每部法规都确定一名委领导负责，明确责任。

    三、不断改进和完善法规起草和审议机制

    发挥人大主导作用，要不断改进和完善法规起草和审议工作机制，努力提升法规审议质量和水平。2014年我市人大常委会根据立法法制定了《本溪市人大常委会制定地方性法规工作办法》。去年，我们又根据《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法工作条例》进行了修改，从立法工作的各个方面、各个环节作出了较为系统的规范。一是完善起草法规草案制度。由市人民政府提出立法议案，列入到人大立法规划和立法的项目的，由市人民政府法制工作办公室牵头，组织政府相关部门集中起草，尽量减少执法部门“归口起草”，按照立法计划和立法程序，在人大常委会规定时限内完成草案起草和提出立法议案工作。人大相关专门委员会和常委会立法综合工作部门提前介入到法规草案起草工作中，掌握工作进程，指导法规草案起草工作。二是组织有法治实践经验的人大代表成立法制专业代表小组，参与法规草案起草和论证审议工作。我市人大常委会2015年设立了法制专业代表小组，组织有法治经验、熟悉和关注立法工作的15位人大代表组成专业小组，请他们参与立法相关工作，比如立法调研、论证，参加专委会审议等。三是充分发挥常委会组成人员作用，保证法规草案在常委会上的审议时间，让常委会组成人员充分发表审议意见。我们坚持时间服从质量，在立法上不强求完成时限，不赶进度，提前一周把法规草案发给常委会组成人员，保证常委会组成人员有充足时间调研了解情况，在常委会会议上让常委会组成人员有充分的时间发表意见。按照我市立法程序规定，通常二审即交付表决，去年，我们在审议《本溪市烟花爆竹燃放管理条例》过程中，进行了三次审议后，仍有不同意见，因此交由法制委继续修改，以确保立法质量，最终常委会会议经过四次审议才表决通过。

    四、深入推进科学、民主、精细立法

    畅通利益表达，协调和平衡各方利益，是科学立法、民主立法的关键。市人大常委会要积极发挥主导作用，就必须坚持科学、民主、精细立法。在民主立法方面，我们除了将立法规划和立法计划，法规草案通过报纸、网络公开征求意见以外，还注意重点做好以下几方面工作：一是完善立法咨询专家论证制度，设立立法咨询专家数据库。2015年，市人大常委会制定了立法咨询专家工作规则，建立了立法咨询专家数据库，聘请了30位立法咨询专家，以及20位政府专业部门同志和15位律师作为立法顾问。根据工作规则，重要的法规草案未经立法咨询专家论证，不得提交主任会议审议，不能列入常委会会议议程。专门委员会、常委会工作机构应当认真整理研究专家的论证、咨询意见，重要论证意见的使用情况应当向主任会议报告，并向专家反馈。二是健全基层立法联系点制度，设立基层立法联系点。2015年，我们制定了立法联系点工作规则，根据立法工作实际需要，在10个乡镇人大主席团、街道人大工委设立基层立法联系点。利用乡镇人大主席团、街道人大工委直接接触人民群众的优势，通过联系点了解基层群众的立法需要，回应基层群众利益诉求。凡是与群众关系密切、普遍关注的立法项目，我们都要到联系点征求意见，通过面对面座谈和调查问卷等方式广泛征求意见。三是建立立法协商制度。加强与统战部、政协工作机构沟通协调，对立法规划和立法计划和法规草案，采用书面或者召开座谈会等形式征求民主党派、政协工作机构的意见建议。四是开展立法后评估。为了检验我市制定的地方性法规质量和执行效果，我们从本届常委会开始每年都要对一部地方性法规进行立法后评估，有的时候结合执法检查进行，有时单独开展。2014年制定了立法后评估办法，对这项工作进行了规范。为确保评估的公正与客观，去年我们委托市委党校对《本溪市就业促进条例》进行了独立评估。五是重要条款单独表决。我们在立法工作办法中明确对法规草案中的个别重要条款或分歧意见条款可以进行单独表决。我们去年在制定《本溪市烟花爆竹燃放管理条例》过程中，常委会第二次审议时，常委会组成人员对是全面禁放还是限制燃放意见分歧较大，因此，我们在常委会第三次审议时，向常委会组成人员发放了调查问卷，专门就赞成全面禁放还是赞成限制燃放进行了调查，收到良好效果。

    五、注重立法前瞻性，发挥地方法规在经济社会发展中的引领和推动作用

    我们在注重地方立法对经济社会发展进行规范的同时，更加注重其促进和引导作用。从经济社会发展实际和社会文明进步实际需要出发，近几年我们制定了中小企业发展促进条例、就业促进条例、旅游产业促进条例和人参产业条例等，用法规形式固定成功有效的优惠、扶持措施，推动促进相关产业的发展。如在制定《本溪市旅游产业促进条例》时，为切实促进和保障旅游产业健康快速发展，我们结合本溪市情和旅游业发展实际，积极争取并多次反复论证，提出按照不低于地方财政可支配收入百分之一比例设立旅游发展资金，并列入年度预算。而对那些从社会文明发展进步角度进行传统习惯改革的立法，我们坚持积极稳妥和慎重的态度，既不因传统习惯束缚而裹足不前，也不因一部分人的诉求而激进。比如，我们在修改《本溪市殡葬管理条例》中禁止烧黄纸，在制定《本溪市烟花爆竹燃放管理条例》中禁止主城区燃放烟花爆竹，虽然这两部法规在表决时仍有不同意见，但是我们还是想通过立法来逐步引导人们改变传统陋习，推进社会文明进步。

    六、目前地方立法工作尚存在的主要问题

    在市委正确领导和省人大指导帮助下，我市的地方立法工作取得了一定成效，但立法工作仍有薄弱环节和不足之处，具体表现在以下几个方面：

    （一）人大在立法工作中的主导作用有待进一步加强。由于多年来形成的立法工作体制机制等方面原因，市人大常委会地方立法工作中立法项目确定和法规草案起草等方面的主导作用尚未得到充分发挥。一是立法项目的科学论证不足，致使个别立法项目在一定程度上浪费了紧缺的立法资源，社会效果不十分明显。二是绝大多数法规草案由市政府有关部门负责起草，仅有少数人大内部管理事项和社会管理领域的部分法规草案，如《本溪市拍卖管理条例》《本溪市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》和《本溪市制定地方性法规程序规定》等由市人大有关专门委员会负责起草，在客观上还存在着部门利益法制化的现象。三是市人大常委会对立法工作统一组织协调的力度不够,部分立法工作规程未能得到全面落实，客观上影响了立法质量的提高。四是人大代表在立法中的作用发挥不够，代表议案和意见建议及时转化为立法规划和立法计划的数量非常少，立法过程中人大代表参与立法的广度和深度不够。

    （二）社会公众参与立法工作的热情有待进一步提高。近年来，市人大常委会积极拓宽公民有序参与立法工作途径，对审议的每部法规草案均在人大网站上公开征求意见，对于涉及面广、影响较大的法规草案还在《本溪日报》上刊登，广泛征求社会公众意见。但从意见的反馈情况上看，反馈的意见不多，特别是有价值的意见更少，社会公众参与立法工作的积极性明显不高。

    （三）立法工作人员的状况与新形势下对立法工作的要求不相适应。地方性法规的制定、修改、废止要求从事立法工作的人员不仅要有立法为民的负责态度，还要有丰富的法律、经济和城市管理等方面的知识、实践经验和较高的立法技术水平，具备良好的法律素养。党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出新的更高要求，但当前我市从事立法工作的机构和人员数量少，工作人员的素质和能力与新形势下立法工作的要求尚有一定差距，客观上制约了立法质量的提高。

    七、进一步做好新形势下地方立法工作的几点认识

    总结我市人大立法工作的有效做法，借鉴各兄弟城市的成功经验，我们认为，做好新形势下地方人大及其常委会立法工作应坚持把握好以下三点：

    （一）深入践行立法引领和推动改革发展的理念。一是树立科学的立法理念和价值取向，紧密结合改革和地方经济社会发展实际，准确把握立法时机，全面考量论证每个立法项目，本着宁缺毋滥的原则，科学编制立法规划和立法计划，统筹安排立法工作。加强立法研究，特别是加强社会管理现实需要和发展趋势的宏观研究，使地方立法更具特色，更加符合社会管理需要。二是健全立法工作规程，用制度规范立法工作运行。结合常委会的立法工作，总结科学成熟的经验做法，形成工作制度，进一步完善立法工作规程。加大对工作规程的落实力度，强化常委会对立法工作的组织协调，切实发挥工作规程对提高立法质量的积极作用。三是努力探索建立立法机关主导，有关部门参加，专家学者、社会组织、人大代表等共同参与的起草机制。对于涉及综合性、全局性、基础性等事项的法规，由市人大有关专门委员会或者常委会工作机构组织多方力量共同起草，广泛汇聚社会共识，防止部门利益法制化。

    （二）积极扩大立法民主，努力提高立法质量。一是进一步发挥基层人大和各级人大代表的积极作用。通过常委会基层立法联系点，广泛收集对法规草案的意见和建议，倾听有关单位和广大人民群众对立法工作的意见和建议，集思广益做好常委会立法工作。二是拓宽媒体渠道，充分利用报刊、广播、网络等新闻媒体和微信、微博等平台，宣传立法动态，刊登法规草案，努力扩大社会公众的知晓度，进一步拓宽公民有序参与立法工作途径。三是建立激励机制，对基层人大、人大代表、政协委员、人民团体和广大人民群众积极参与地方立法工作，并提出科学有效意见建议的予以奖励，增加各方参与立法工作的积极性。四是要探索建立公众意见建议采纳情况反馈机制，及时向社会反馈吸收采纳情况，保护各方面参与立法工作的积极性。

    （三）切实加强立法工作机构和工作队伍建设。要从常委会的职责出发，进一步优化常委会立法工作机构设置。要大力加强干部队伍的专业化、职业化建设，提高干部的政治业务素质。要对地方立法给予充分的经费保障，使立法工作不在物质条件上依赖部门。要建立立法研究机构，加强对地方立法工作规律性和立法项目前期研究，真正掌握地方立法的主动权。