积极适应新形势新要求 增强备案审查工作实效

    规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要举措。党的十八大以来，中央多次对备案审查工作作出决策部署，提出要健全宪法实施和监督制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大也对备案审查工作提出了新的要求，张德江委员长强调要完善备案审查制度、强化备案审查实效、健全备案审查机构，不断加强规范性文件备案审查工作。修改后的立法法对备案审查制度作了专章规定，为加强备案审查提供了进一步的法律依据。为了适应新形势、新要求，吉林省人大常委会针对目前地方人大备案审查工作中存在的备案范围不明确、审查标准不统一、纠错机制不到位、机构队伍建设较薄弱等问题开展了一系列探索与实践，着力加强制度和能力建设，推动全省备案审查工作。现就近两年来我省开展备案审查工作的具体实践和工作体会，与大家共同交流。

    一、增强备案审查工作实效的探索与实践

    （一）设置机构、充实人员，加强备案审查工作队伍建设

    配备人员、提升能力是推动工作开展的基础和关键，省人大常委会历来重视备案审查工作队伍建设。2005年，通过过省人大常委会的积极协调，省编办批复设立了规章备案审查处，配备领导职数1名、工作人员2名，在法工委的领导下，开展备案审查工作。2015年，立法法赋予设区的市地方立法权后，省人大常委会积极推动设区的市、州人大常委会备案审查机构队伍建设。常委会分管法制工作的副主任亲自牵头，经省委同意，多次与省编办及各市、州人大常委会沟通协调。截至2015年12月，我省九个设区的市、州人大常委会均已设立了法制委、法工委，下设备案审查机构。2016年，市、州人大常委会备案审查机构工作人员基本配备到位，且大多是从法律专业毕业或者具有法律实践经验的人员中选择任用，为备案审查工作有序开展提供了组织保障。

    在备案审查机构、人员基本配备到位的情况下，提升工作人员业务能力至关重要。为此，省人大常委会积极参加全国人大召开的备案审查研讨会，掌握工作要求、学习工作经验，同时为市州、县区备案审查工作人员提升工作能力提供条件。目前，已有四个设区的市的工作人员上挂到省人大常委会法工委，跟班学习、熟悉相关工作。去年8月，省人大常委会组织了地方立法实务培训班，备案审查处专门就“如何做好规章备案审查工作”对全省各市州、县区150多名备案审查工作人员进行培训。从备案审查制度的建立、发展、工作实务等多方面进行了讲解，做到了原则与具体、理论与实践相结合，使备案审查工作人员对备案审查制度有了更全面、更深刻的认识，工作能力大大提升。

    （二）出台条例、制定规范，依法依规开展备案审查

    为了进一步规范全省备案审查工作，省人大常委会于2015年5月着手制定《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，2016年3月审议通过，5月1日起正式施行。条例共二十六条，对规范性文件的概念种类，审查范围、职责分工、处理程序、审查建议和审查要求等都作了具体规定。其中关于规范性文件的概念和种类，考虑到实践中政府文件种类很多，条例中只列举了规章、决定、命令、办法、规定、决议六种类型文件，具体到每个文件上，还要结合文件的法定性、普遍适用性、外部性和公开性的四个基本特征来确定是否属于规范性文件。这样规定，既有利于文件制定机关准确把握报送范围、也便于各级人大开展备案审查工作。关于审查范围，我们将全省各级人大及其常委会出台的规范性文件都纳入到备案审查范围，做到全覆盖。同时规定设区的市、州政府规章不仅要报同级人大常委会备案,还要报上一级人大常委会备案。县级以上人民政府发布的决定、命令等规范性文件也要报同级人大常委会备案审查。关于工作职责，条例规定人大专门委员会应当承担审查职责，提出审查意见，同时常委会法工委不仅承担备案审查的综合性工作，也要承担审查研究及提出研究意见的工作，发挥主动审查的作用。《条例》的出台，是我省首次以地方性法规的形式规定备案审查工作，使我省备案审查工作进一步规范化、制度化。

    根据《条例》的规定，省人大常委会法工委又编印了备案审查工作规范。《规范》主要包括了备案审查工作流程和有关文件的格式样本。其中备案审查工作流程以图示的方式，将备案审查工作的报备、审查、移交、处理等全部程序都涵盖其中，环节紧凑、一目了然，有效指导全省备案审查工作规范开展。列入《规范》的24份文件格式样本，包括备案报告、移交处理表、审查承办表、审查意见函等。这些格式样本在工作中可以被直接运用，方便高效，大大提高了备案审查工作质量和效率。

    （三）严格审查、积极作为，切实增强监督实效

    审查是备案审查的核心。省人大常委会坚持主动审查和被动审查并重，切实增强监督实效。在主动审查方面，省人大常委会定期核对省人民政府、市州人大常委会公报，避免文件制定机关漏报文件，确保“有件必备”。对于文件的审查，由专门委员会、法工委共同肩负审查职责，逐件审查、逐件研究，确保“有备必审”。审查过程中，发现文件存在问题的，严格履行纠错程序。要求文件制定机关收到审查机构审查意见后，依照法定程序自行修改或者废止文件。如果文件制定机关未按照审查机构的审查意见，修改或者废止文件，依照法定程序撤销文件。通过严格履行纠错程序，切实做到“有错必纠”。

    公民、组织提出的审查建议、审查要求是启动规范性文件被动审查的重要渠道，可以促进审查机关及时发现和纠正违法或者不适当的文件。近年来，省人大常委会高度重视被动审查工作，做到被动审查、主动作为。在制度层面，《条例》对审查建议、审查要求的提出、接收和处理作了具体规定，《规范》中也列入了审查建议（要求）登记表、承办表和处理情况表。在工作层面，认真对待、切实研究，积极回应社会关切。例如针对审查建议人关于《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》第四十九条提出的审查建议，法工委两次召开委务会研究分析上位法，先后向省人社厅、省政府法制办了解情况，召开由省司法厅、省人社厅、省政府法制办、省高院、长春中院等部门参加的征求意见会，在向常委会领导同志请示汇报后，我们又将这个问题向全国人大常委会法工委汇报。

    （四）组织调研、开展检查，推动全省备案审查工作

    省人大常委会注重加强本级备案审查工作的同时，也注重推动全省备案审查工作。去年，省人大常委会到全省九个市、州及两个扩权强县试点市就备案审查工作进行调研。调研过程中，着重对备案审查机构设置、人员配备、存在的问题进行了解，并对发现的问题提出解决意见。例如在通化市调研中，发现市政府办公室担心漏报文件，把所有文件全部报备，对此，我们当场指出并告知如何掌握报备范围。今年，又在全省范围内就《条例》贯彻实施情况开展执法检查。检查的内容主要包括三个方面：一是检查市、州人大常委会和政府向省人大常委会报备文件，是否及时、全面；二是检查市、州人大常委会审查市、州政府及县区人大常委会报备文件，是否合法、合理；三是检查县区人大常委会备案审查机构、人员设置及工作开展情况。检查工作中突出了五个特点：一是省人大常委会党组高度重视，执法检查工作方案由常委会党组书记作出批示，由常委会党组副书记亲自带队，为检查工作有效开展奠定基础；二是范围广，对全省九个市、州及两个扩权强县试点市开展检查，这是与以往选择部分市、州开展检查最大的区别，目的就是要切实推动全省工作；三是准备充分，省人大常委会做了大量准备工作，一个多月以前就开始制定检查方案、明确检查要求、提前沟通协调，各市、州也做了相应地准备工作，对照检查内容开展自查、总结经验；四是检查细致，检查组分为两个工作组，逐一查阅相关材料，确保检查取得实效；五是总结及时，检查结束后，检查组结合发现的情况，从工作层面与各地面对面交流、反馈意见、解决问题。通过开展检查，进一步深化了各方面对备案审查工作重要性的认识，增强了做好备案审查工作的积极性和主动性，有效地推动了全省的备案审查工作。

    （五）按照要求、规范工作，推进电子报备和备案审查信息平台建设

    备案审查信息化建设,是加强备案审查能力建设的重要抓手,也是增加备案审查工作公开化和透明度的要求。我省人大常委会也高度重视备案审查信息化建设，按照全国人大常委会关于地方性法规电子报备的要求，今年3月，省人大常委会将402件现行有效的省、市、州地方性法规向全国人大电子报备，此后新制定、修改的地方性法规也正在及时报备。此外，我省自去年开始着手省备案审查信息平台建设，目前平台处于设计改进阶段。待平台建成后，各市、州向省人大常委会报备规范性文件时，将同时报送纸质和电子文件。下一步，我们将按照全国人大的有关要求对平台进行改造升级，争取尽早与全国人大备案审查平台对接，尽快实现备案审查信息化。

    二、做好备案审查工作的几点体会

    结合近两年来我省备案审查工作的探索与实践，对如何更好地发挥备案审查的监督功能，维护法制统一，有以下几点体会。

    （一）深刻认识备案审查工作重要性是做好备案审查工作的前提

    地方人大尤其是领导同志要正确认识、深刻理解备案审查工作的必要性和重要性，只有重视才能推进、只有推进才能增效。改革开放三十多年来，以宪法为统领，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法等七个部门法构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，我们实现了从无法可依到有法可依的转变。但是随着法治建设不断迈上新的台阶，社会发展和人民群众对法律体系建设及内在和谐统一的要求越来越高。这种情况下，就要转变思路，高度重视备案审查工作。法律、法规、规章以及其他类型的规范性文件，对调整社会关系、规范人们行为、维护社会秩序都起着至关重要的作用。备案审查的目的就是全面掌握这些文件规定，加强合法性与合理性监督，消除规定之间的冲突，确保文件规定符合党和国家的方针政策，符合社会发展进步的要求，符合人民群众对社会对发展对生活的美好期待。人大是立法机关同时也是监督机关，对于人大而言，备案审查工作与立法工作同等重要。虽然扮演的角色不一样，但是责任是一样的，就是确保所有审查过的文件，只要过了我们的眼、过了我们的手，就要合法合理、相互统一。

    （二）坚持党的领导是做好备案审查工作的根本保证

    备案审查工作既要遵守宪法，要遵守立法法、监督法等有关法律法规，也要坚持党的领导，这是做好工作的根本保证。如何坚持党的领导，主要体现在坚决贯彻党中央、省委和常委会党组的有关决策部署。十八届三中全会以来，吉林省委高度重视备案审查工作。2014年，制定了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》，专门强调要加强地方立法工作，保证宪法有效实施，全面推行备案审查制度等。2014年—2016年，省委连续三年将规范性文件备案审查工作纳入省直机关绩效考核重点内容。为增强党委、人大、政府系统备案审查工作的协作配合，省委还建立了备案审查衔接联动机制，省人大也按照省委部署，制定了备案审查衔接联动机制工作制度，其中包括备案的双重、多重联动，备案的移交处理，备案的征求意见等内容，进一步将衔接联动机制落到实处。

    常委会党组也高度重视备案审查工作，将备案审查工作纳入到常委会年度工作重点。2015年，落实任务要求制定地方性法规，规范全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作。2016年，组织召开全省市州人大常委会主任参加的立法工作会议，对如何贯彻实施立法法、加强备案审查工作提出了指导性的意见。今年6月，制定了《中共吉林省人大常委会党组关于加强地方立法工作领导的制度规定》，为常委会党组研究决定地方立法工作提供了制度依据，也为备案审查工作指明了方向。7月—8月开展的备案审查条例执法检查，也是经过了常委会党组书记的批示，并由常委会党组副书记亲自带队开展检查。省委和常委会党组的高度重视和坚强领导，为全省备案审查工作有序开展奠定了坚实的基础。

    （三）提升工作能力是做好备案审查工作的关键环节

    针对备案审查机构人员编制不够、能力经验不足的客观问题，做好工作的关键就是在已有条件下，通过有效的工作机制和工作方法，全面提升工作能力。首先，从事具体工作的人员要加大学习力度，切实加强理论和实务学习，通过自身努力提高工作水平。一是要学习立法法、监督法、备案审查条例的规定，准确把握备案审查的工作程序、备案范围和审查标准等，提高工作效率；二是要学习行政许可法、行政强制法和行政处罚法，理解掌握相关法律法规的规定，提高审查能力；三是要加强实务学习，省人大积极创造条件，通过上挂学习、外出考察、举办培训班等多种形式，为市、州人大参加学习培训提供便利。其次，要健全细化工作机制，引入备案审查专家库。由人大牵头，建立由各领域的专家学者组成的专家库。审查部门将专业性强、审查难度大的规范性文件，委交相关领域的专家学者进行审查，借助专家库的力量，提升备案审查工作水平。

    （四）强化沟通协调是做好备案审查工作的有效途径

    备案审查工作的顺利推进离不开各个方面的配合与支持，需要从多方面下功夫做好沟通协调，形成工作合力。一是强化审查机关与制定机关的沟通协调。文件制定之初，审查机关可以适度提前介入，便于全面了解制定目的、法律依据、主要内容等。文件出台后，制定机关要按时报备，审查机关要严格审查，遇到问题及时沟通。尤其是要明确制定机关的报备部门、审查机关的接收部门，做到职责明确、分工到位。二是强化审查机构内部尤其专委会与法工委之间的沟通协调。专委会、法工委要安排专人审查研究，经委员会负责人审核后签署具体意见；专委会和法工委沟通后，对文件的审查意见有分歧的，应各自报委员会领导召开委员会会议，提出正式意见；针对审查意见有分歧的文件，专委会和法工委可以联合组织文件制定机关、专家学者召开座谈会，对文件进行充分论证，形成明确审查意见。三是强化党委、人大、政府三个系统备案审查机构之间的沟通协调。要严格按照省委和省人大作出的衔接联动机制开展工作，通过互相邀请参加工作会议、重要规范性文件征求意见等多种方式进行联动，最大限度发挥备案审查的整体功能。

    近几年，我省经过不断的探索实践，在备案审查工作方面初见成效，接下来的任务就是夯实工作成果，进一步加强和推进全省备案审查工作，切实维护国家法制统一。期望全国人大进一步给予工作指导和支持，助推我省备案审查工作迈上新的台阶。