充分发挥人大主导作用 不断提高设区的市立法质量

    立出良善之法的根本是质量。确保立法质量的核心是切实遵循科学民主立法的指导思想和原则，关键是充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，唯有如此，方能发挥出地方立法在促进本地经济社会发展和全面深化改革、全面推进依法治市中的引领推动作用。

    一、牢固树立科学民主立法理念，着力提高立法质量

    在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大和十八届三中、四中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。广大人民群众对立法质量普遍关注，要求越来越高，对法律的期盼也不仅仅是有没有法律，而在于法律是否能解决实际问题，管不管用，能不能实施。

    我们要把提高立法质量作为立法工作的重中之重，在依法立法、科学立法、民主立法上下功夫。对于地方立法这一崭新的事业，设区的市立法机关面临的任务和挑战十分艰巨。例如，在科学立法方面，能否有效的解决实际问题，使每一部地方性法规都具有针对性、实用性、可操作性；立法效率能否得到保证，有些重点领域立法能否及时出台，跟上形势发展的需要。在民主立法方面，能否实现制定的每一部地方性法规都能够全面反映客观规律和人民意愿；有的部门把立法当作扩大自身权力、与民争利的手段，在制定法规过程中能否有效避免立法工作中部门化倾向、争权诿责问题；能否有效保障人民群众有序参与到地方立法中来等等。深入推进依法立法、科学立法、民主立法，要始终把提高立法质量作为加强和改进地方立法工作的重中之重，无论在立法体制、工作程序上，还是在立法原则、制度设计上，都要尊重和体现客观规律，切实增强地方立法的实效性、特色性和可操作性，不贪大求全，需要几条规定几条，使法规确立的制度立得住、行得通、真管用。

    依法立法、维护国家法制统一是提高立法质量的基础。依法立法的核心，在于立法要遵循法定权限和程序。根据立法法等规定，设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法规案的准备、提出、审议、表决、公布都必须严格按照规定的程序进行，法规的内容必须符合上位法规定，不得与上位法相抵触。2016年我市立法将为城市建设与管理提供法律依据，现已进入法律案起草阶段。

    科学立法、以科学严谨的态度推进立法是提高立法质量的关键。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。首先，立法要体现我国社会主义国家性质，顺应时代发展要求，推动国家发展进步，保障人民各项权利。其次，立法要从国情和实际出发。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。要立良善之法，立管用之法，建立科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求。再次，法律是治国理政的科学，立法必须遵循法律体系的内在规律和立法工作规律，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化。要明确划分不同法规关系的调整对象和界限，形成和维护符合市情发展目标的地方性法规秩序。

    民主立法、发扬社会主义民主是提高立法质量的重要保证。民主立法的核心，在于立法要为了人民，依靠人民。使法律真正反映广大人民的共同意愿，充分保障广大人民的各项权利和根本利益。实现民主立法，必须坚持人民的主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。当前，在设区的市地方立法权限范畴，广大市民对立法的期望值很高。他们不但期待进一步分享改革发展的成果，也期待进一步参与本市政治、经济、文化生活；不但期待自身权益诉求得到法律制度保障，也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。实现党的主张、人民意愿和依法治市的有机统一是立法机关的使命和责任。一部法规制定出来，最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法规成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。

    二、健全立法体制机制，发挥立法机关的引领推动作用

    党的十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。依法治国，实质上是依良法治国。而良法的制定，离不开科学立法和民主立法。因此，要提高立法质量，就要健立和完善立法项目征集和论证咨询机制，建立健全立法协调工作机制、公开征求意见及反馈机制等，进一步健全完善科学民主的立法体制机制，使制定的法规更好地表达、平衡和调整各方面利益关系，做到维护人民群众的根本利益，充分发挥立法机关的引领和推动作用。

    要充分发挥立法协调的作用。立法协调是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。实践中，立法协调就是立法机关就法规草案的内容，通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和人民团体的意见，进而对法规草案的相关内容进一步修改完善，平衡社会各方利益的过程。不同社会群体对法律关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的，这就需要立法机关在兼听则明的基础上，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。牢固树立以民为本、立法为民的理念，始终尊重人民的主体地位，从民意中汲取立法的动力和营养，着力解决人民群众普遍关心的问题，使每一项立法都符合宪法精神，符合经济社会发展的客观规律，反映人民意志、得到人民拥护。

    要建立立法论证咨询机制。一部法规重大利益调整的核心问题往往就集中在几个关键制度上。不同观点的分歧也往往围绕这几个关键制度产生。积极探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。通过这样的机制，立法机关可以准确把握广大人民群众根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，从而在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益，平衡权利义务关系。

    要健全法规草案公开征求意见及反馈制度。要拓展公民有序参与立法途径，健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识，积极探索法规草案向社会公开征求意见的做法，扩大公民对立法的有序参与，广纳民意、博采民智。注重建立反馈机制，让社会各方面知晓法规是如何吸取了他们意见，回应了他们的诉求，以增强公众和法规的亲密感，增强法规的社会基础。

    三、加强统筹协调，发挥人大在立法中的主导作用

    立法工作是国家重要的政治活动，坚持党的领导是根本。加强党委对立法工作的领导，对于推动市委重大决策部署的贯彻落实至关重要。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进立法工作的应有之义。立法过程涉及方方面面，是一项多部门多层次协调协商共同完成的系统工程，人大及其常委会的主导作用体现在立法工作的全过程，加强人大对立法工作的统筹协调，是提高立法质量的必然要求。

    法律是社会利益关系的调节器。一部法律往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任。立法工作的立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节，都需要各相关方面的共同参与和配合，也不可避免地会受到各方面利益的影响。现在许多法规制定和修改由政府主管部门动议和起草，部门权力和利益往往成为法律草案的核心，形成“部门利益法律化”的状况，严重损害法律的公信力和权威。要切实解决这些问题，加强人大对立法工作的统筹协调就显得尤为重要。

    要加强人大对立法决策的主导。在立法项目论证阶段就要对各方提出的立法项目进行通盘考虑，要根据改革发展稳定的需要形成立法规划和立法计划，确保立法资源用在刀刃上。对于各部门分歧较大，但对于保障公民、法人和其他组织意义重大或者重大利益调整迫切需要的法规，人大要深入研究，把握症结所在，站在党和人民利益的高度，加强与有关方面的沟通协调，提出解决方案。

    要加强人大对法规案起草工作的主导。涉及综合性、全局性、基础性等重要法规草案，可以由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法规草案，也可以委托第三方起草。对其他方面组织起草的法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方诉求和分歧所在。

    要积极发挥人大代表的作用。人大代表绝大多数在基层工作，最了解实际情况，最体会群众疾苦，最清楚制度建设的需求。应当选择有代表性的地方作为立法联系点，将其作为问法于民的基地。要健全法规起草征求人大代表意见制度，认真研究采纳代表议案提出的立法建议，不断拓宽代表参与立法途径和渠道，让更多的人大代表参与立法调研和审议等立法活动。

    立法工作是一项政治性、专业性、实践性、综合性都很强的工作，要制定出高质量的地方性法规，必须要坚持依法立法、民主立法、科学立法的原则，发挥好立法的引领和推动作用，进一步从制度上、机制上探索提高人民群众参与程度的有效措施，奠定良好的立法工作基础，提高立法机关立法决策的科学性、民主性。