突出地方立法特色 助力龙江绿色发展

    习近平总书记到黑龙江考察时强调，要牢固树立绿色发展理念，“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，绿水青山就是金山银山，黑龙江的冰天雪地就是金山银山”。深入落实绿色发展理念，对于我省尽快爬坡过坎走出困境，实现转型发展、可持续发展有着重要意义。为此，我们充分发挥立法的引领和推动作用，主动适应改革和社会发展需要，不断优化法治发展环境，助力龙江绿色发展和全面振兴。

    一、突出重点领域，构建“绿色龙江”法制环境

    本届省人大常委会履职以来，始终把加强重点领域立法、突出特色立法摆在重要位置，坚持绿色发展理念，把握“绿色龙江”这条主线，从绿色农业、绿色食品、绿色生态的角度选准立法项目，逐步形成了以发展绿色经济为重点领域的地方立法特色。

    （一）立足黑土地保护，加强绿色农业立法。黑土地是黑龙江省发展的重要基础和突出特点，我们省拥有世界三大黑土带之一，耕地面积2亿多亩，耕地总量位居全国第一。制定《黑龙江省耕地保护条例》，有利于切实严格保护耕地，促进我省绿色农业发展，保障国家粮食安全，构建国家生态安全屏障。

    条例制定过程中，我们整合了《黑龙江省耕地保养条例》《黑龙江省基本农田保护条例》《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，集中了农委、国土、水利等多部门力量，为保护黑土地形成合力。新的耕地保护条例明确了耕地保护主体责任、对耕地实行了区别保护和建设、强化了耕地质量提升措施、推动了耕地整治和利用、建立了耕地质量监测机制，坚持制定最严格的耕地保护制度。

    立法中，我们注重突出地方特色，努力为耕地保护提供管用、好用的法律依据。一是将重点工作写进了法规。为了加强生态高产标准农田生态系统和生产基础设施建设，规定要制定生态高产标准农田的标准及规划实施的保障制度，推行绿色、有机生产，改善耕地生态环境。二是对秸秆处理和秋整地等工作进行了规定。为了推动调整农业结构，发展绿色畜牧业，改善空气质量，我们规定了通过粉碎还田、造肥还田、过腹还田等方式进行秸秆还田、提高地力，并要求耕地整理要与农业生产、生态保护协调一致，完善土地复垦制度。三是破解了耕地保护中面临的难题。为了解决农药废弃物包装回收处理中存在的问题，《条例》突出设计了农药包装高额抵押金制度，减少易造成耕地质量下降和污染的农业投入品的使用，确保回收工作有利耕地和环境保护，为我省正在实施的减化肥、减农药、减除草剂的“三减”行动提供有力的法制保障。条例实施以来，全省耕地保护得到了充分重视，在管理和使用上更加规范，耕地面积得到保护，农药使用显著减少，绿色农业的根基得到进一步保证。

    （二）立足舌尖上的安全，加强绿色食品立法。习近平总书记在我省考察时要求：“推动黑龙江由大粮仓变成绿色粮仓、绿色菜园、绿色厨房”。为落实习总书记的讲话精神，把我省建设成绿色食品和有机食品产业强省，针对我省绿色食品发展现状，以及食品生产经营乱象、监管制度和手段不够有效等突出问题，我省重新修订了《黑龙江省食品安全条例》，使其为食品安全监管提供最严格的制度保障。条例中创制性地提出并设定了食品安全监测评估与食用农产品两章，从产地准出到市场准入、从转基因食品到食品检验检测内容分别作出了具体要求，从源头上控制了食品安全，延伸了食品安全监管链条。

    在转基因食品方面，率先在全国范围内作出明确规定。在生产上提出“三个禁止”：一是在本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物；二是禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子；三是禁止非法生产、加工、销售、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品。在销售上针对转基因食用农产品和食品标示普遍不符合要求的状况，条例要求设专柜或者专区，并在显著位置进行明示。

    在食品检验检测方面，注重加强农产品批发市场检验检测能力建设，要求优先发展绿色食品和有机食品产业基础设施,强化绿色食品、有机食品追溯体系建设，鼓励和支持企业、科研院校、农民合作社从事绿色食品和有机食品研发、产业发展、产品精深加工、创品牌等活动。提出“提升一个能力、增强三类投入、增加四种检验项目”。“提升一个能力”即以省和设区的市人民政府为主体，要求通过改革等办法加强食用农产品批发市场检验能力建设；“增强三类投入”即以食用农产品批发市场为主体，要求保证检验所需费用投入、检验设备投入以及检验人员投入；“增加四种检验项目”即将农药残留、兽药残留、重金属以及转基因确定为检验项目。规定了五种有效证明，通过区分持有有效证明的不同情况，分别规定了逐批留样检验、抽样检验、降低抽样检验检测频次等不同检测方法。条例通过加强食用农产品的入市检测来保障食品原料安全，提高进入我省批发市场的“入口”门槛，严格把好市场准入关。

    （三）立足绿水青山保护，加强绿色生态立法。黑龙江省森林面积全国最大、湿地面积全国最大，草原辽阔、河湖众多，冬季冰雪景观独特，良好生态是我们经济社会发展的最基本优势，但近年来也面临诸多紧迫问题。立法中我们将绿色生态作为重点领域，推动环境污染防治和生态保护向标本兼治深化。

    《黑龙江省大气污染防治条例》是省委确定的重点立法项目，也是黑龙江省第一部有关大气污染治理的法规。立法中我们坚持遵从环保法，结合实际补充、细化上位法所规定的监管手段、污染防治措施等方面内容，将既有政策、经验和措施上升为法规层面。我省污染大气较重的污染源主要有燃煤、机动车、秸秆焚烧等，为此我们在条例中分别规定了具体的防治措施。一是制定排放标准。禁止销售使用不符合质量标准的商品煤，燃煤单位应当达标排放。二是明确高排放机动车的概念。不得在行驶过程中排放明显可见“黑烟”，增加了市、县人民政府可以制定限行和鼓励淘汰政策的规定。三是解决群众特别关切的秸秆焚烧问题。规定了秸秆焚烧的禁烧区和限烧区，强化对重点区域的严格管理，禁止在经省人民政府批准划定的禁烧区域内、限定的时限外露天焚烧秸秆，区域外的县级人民政府应当根据气象条件引导有序焚烧。条例从立法层面强化了雾霾天的源头控制措施，用法规守护“龙江蓝”。

    我们重新修订了《黑龙江省湿地保护条例》，针对保护区数量多、面积大、分布广，跨行政区域、跨管理系统、管护难度大等问题，做出明确具体规定。一是制定分级保护制度，拟定全省湿地名录加以保护，建立自然资源产权制度。二是建立湿地生态补水机制，在湿地自然保护区和湿地公园的外围划定一定面积的外围保护地带。三是鼓励采用符合环保要求的栈道、电动车船、航空器等方式开展湿地生态旅游，打造绿色经济新的增长点。四是细化了县级以上湿地主管部门和湿地管理机构的工作职责，将“主管湿地的部门”明确为“林业行政主管部门”。修改后的湿地保护条例受到了国家林业局的肯定，条例有效加强了对湿地的保护，促进了湿地资源的可持续利用，维护了湿地生态功能和生物多样性。

    除上述法规外，我们为了设立绿色生态屏障，制定了《黑龙江省森林防火条例》；为了突出绿色畜牧产业发展，在制定《黑龙江省动物防疫条例》中提出具体要求；为了延长绿色食品产业链，在《黑龙江省促进科技成果转化条例》中增加了具体规定。去年以来，我省共出台省本级地方性法规17部，其中涉及绿色经济领域达9部，为治水、净气、降噪、还绿、护田等方面的治理提供了符合国家标准、适合地方发展的实用法规。

    二、加强党对立法工作领导，持续创新完善立法体制机制

    “立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”我们始终将“立善法”作为立法工作的主要目标，制定适合龙江发展的特色法规。在这个过程中，我们不断创新立法工作的方式方法，注重提高立法效率，强化立法效果，努力探索适合本地的立法机制和立法模式。

    （一）自觉坚持党的领导，充分发挥人大主导作用。我们始终把坚持党对立法工作的领导和加强党的建设摆在立法工作的首要位置。去年6月，中共黑龙江省委出台了《关于进一步加强人大工作和建设的意见》，明确了省委加强立法工作的任务目标和工作措施；出台了《中共黑龙江省委领导地方立法工作规程》，进一步细化了省委领导立法工作的方式和程序。省人大常委会坚持立法中的重大问题及时向省委请示报告制度，为立法工作提供了坚强的政治保证。我们建立了法委会前向常委会分管副主任汇报、主任会议前向常委会党组汇报制度，为提高法规草案的审议质量提供了坚实的组织基础。农村扶贫开发条例、大气污染防治条例和食品安全条例被省委确定为重点研究的立法项目，由省委为立法工作把关定向，这在我省立法工作中还是第一次。同时，我们注重发挥人大在立法过程中的主导作用，把主导作用贯穿到调研、起草、审议的全过程。在修订《黑龙江省食品安全条例》过程中，省人大常委会党组书记、副主任亲自带队赴外省调研，充分体现了常委会党组对立法工作的重视，也有效加强了人大的主导作用。我们今年在审议《黑龙江省禁毒条例》中，根据人大代表的意见，把工业用大麻和毒品大麻区分开，将完善工业用大麻管理作为立法工作的重点之一，将其作为单独一章，允许工业用大麻的种植、销售和加工，不仅推动了我省农业种植结构调整，同时促进了农民增收，也充分发挥其在经济建设和国防建设中的作用。

    （二）制定立法流程图，推进科学民主立法。为推动省人大及其常委会立法工作规范化、程序化、精细化，依据我省立法条例，我们制定了立法流程图，将立法活动分解到具体工作中，从立法准备、法规案起草、常委会第一次审议、第二次审议及表决通过四个方面对常委会立法程序进行完善细化。明确法规案在常委会第一次审议后应当征求人大代表、专门委员会、政府部门、市（地）人大常委会（工委）、民主党派、立法咨询专家、基层立法联系点等各方意见并及时反馈意见建议的采纳情况；明确了征求意见的方式，创新设计了重要法规案在二审前召开重点内容解读会，并在法规案表决通过后召开新闻发布会，进一步加大了法规的宣传力度。立法流程图将依法立法、科学立法、民主立法、开门立法贯彻立法全过程，使立法程序更加严密，增强了立法工作的针对性和可操作性。在重新制定《黑龙江省农村扶贫开发条例》中，注重从法律角度给出发展路径，规定扶贫开发资金投入到新型农业经营主体的，可以具体折股量化给村集体经济组织和贫困户，创新了扶贫开发资金“折股量化”的新模式，从法律上实现了由“输血”向“造血”方向嬗变。

    （三）创新工作机制，开展立法风险评估。我们积极探索法规案通过前评估，建立针对某一重大问题的风险评估机制，对法规案的可行性、可操作性、出台时机及实施后的效果进行综合评估，注重在重点环节增强合法性和规范性，确保法规立得住、行得通、有实效。在《黑龙江省食品安全条例》制定过程中，为了提升绿色食品安全和品质，我们设计了两章创制性的内容，但我们也认识到，首创容易受到质疑。尤其针对转基因食品这一食品安全领域的重大而又敏感问题，社会广泛关注。因此我们在前期充分调研论证的基础上，二审前专门召开了由省委、省人大、省政府有关部门，省农科院、社科院，部分高校、新闻媒体和人大代表参加的立法风险评估论证会，对风险等级、风险源、应对措施作出预测和准备。启动立法风险评估机制，支撑立法决策，这在我们省尚属首次，也是我们省坚持科学立法、民主立法在内容和形式上的一次有益实践。

    （四）注重上下联动，加强对设区的市行使立法权的指导。对于立法法修改前已有立法权的设区的市，我们强调上下立法联动和立法衔接。我们指导哈尔滨市人大开展针对大气污染进行立法，分别出台了《哈尔滨市机动车排气污染防治条例（修正）》《哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例》和《哈尔滨市燃煤污染防治条例》，为省大气污染防治条例的制定提供了借鉴。对于新取得地方立法权的设区的市，在省人大常委会党组的努力争取下，省编办下发《关于落实〈中共黑龙江省委关于进一步加强人大工作和建设的意见〉有关问题的通知》，规定设区的市法工委6名左右编制，目前立法机构已全部成立、人员配备全部到位，正在推进适合本市的地方特色立法工作。我们密切关注设区的市立法工作进展情况，协调做好报批法规的合法性审查工作，超前指导，把好关、开好头，力争高质量完成立法任务。我们连续四年举办全省立法工作人员培训班，并分批次对设区的市人大常委会立法工作人员开展为期半年的跟班学习，努力为全省立法工作搭建经验交流平台，提供专业人才支撑。

    青山常在金银山，金银山前留青山。从地方立法角度为绿色发展保驾护航，既是保护龙江天蓝、地绿、水清的美好家园，也是为新一轮的东北全面振兴打造良好法制环境。下一步，我们将继续积极探索创新，注重突出地方特色，努力破解立法难题，不断提高地方立法工作水平，推动龙江大地实现良法善治。