围绕重点问题单项立法 打好环境污染治理“组合拳”

    近年来，哈尔滨市人大及其常委会牢牢把握立法工作主导权，加强重点领域立法、创制性立法，重在解决地方实际问题，力求有效管用。特别是在生态单项立法方面，创新作为，重拳出击，扎实做好生态单项立法工作，大力推进地方环境污染治理法制化、规范化。仅2016年，针对社会反映强烈的雾霾频发、污染严重等大气环境问题，分别制定或修订了《哈尔滨市燃煤污染防治条例》《哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例》《哈尔滨市机动车排气污染防治条例》3件地方性法规。

    一、坚持先行先试，积极探索创制性立法

    创制性立法作为地方立法活动最具活力、最为活跃的组成部分，在发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，是解决改革发展中突出问题的一个重要的突破口和杀手锏。近年来，哈尔滨市人大常委会根据新的形势任务要求，深入贯彻修改后的立法法，坚持不抵触、有特色、可操作的原则，立足市情，就上位法尚无规定的一些事项，着力在创制上用心、在管用上下力，依法、有序、科学行使地方立法权，推出了一批较高质量的创制性法规项目，推动了地方立法的理论和实践创新。

    （一）对上位立法进行查漏补缺。地方立法主要是为执行上位法和管理地方性事务，重在“拾遗补缺”“具化”法律规定。在地方立法实践中，我们注重进一步补充、细化上位法原则，增加程序性和可操作性内容。比如，大气污染防治法和水污染防治法对排放污染物许可只作了原则规定，《哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例》从排污许可的范围、申请条件和程序、排污许可证载明的事项及变更情形等方面作了具体规定，细化了排污许可的具体办法和实施步骤，排放总量指标的核定、取得、储备、交易等行为，弥补了上位法相对原则、宽泛的不足。针对国家新修订的大气污染防治法对燃煤污染防治问题，仅在第四章第一节作了原则性规定，比较笼统的问题。哈尔滨市果断立法，勇于担当，结合地方实际，制定出台了有关燃煤污染防治的单项地方性法规。为有效解决环境污染，提升环境质量提供了依据和遵循。

    （二）注重务实管用。立法有自身的规律。环保领域立法，在加强规范的同时，更为强调法律的引导功能。在立法上尤其要处理好现实性与前瞻性的关系，在法规措施的明确性、具体性、可行性上下功夫,避免使法规过于原则而成为现行政策的翻版。我们在立法模式和体例上,不求大而全,需要几条就规定几条,能具体则尽量具体,重在务实管用；在具体条文设计上,既精雕细刻,准确反映客观规律,科学合理协调利益关系,又适度前瞻地研判趋势、探索规律,对可能出现的问题进行设防和引导，力求结合本地实际，反映本地需求，体现本地特色。比如，在燃煤污染防治条例立法中，在严格新建、扩建燃煤锅炉吨位要求上，规定了比《国务院大气污染防治行动计划》中更加严格的吨位限制，由国家规定禁止新建每小时20蒸吨（不含20蒸吨）以下燃煤锅炉规定提高到不得新建、扩建容量低于每小时三十五蒸吨、二十九兆瓦的燃煤锅炉。并要求既有的低于这个容量的锅炉在规定的期限内，必须分批并入集中供热管网或者改用清洁能源和可再生能源。同时，燃煤污染防治条例还专章规定了燃煤消费总量控制，规定市政府应当制定燃煤消费总量控制规划，确定燃煤消费总量控制目标。对不能完成燃煤消费总量控制任务的，由市发改委暂停审批该地区新增燃煤消费总量的建设项目。而且规定了严格控制高耗能、高污染燃煤项目建设，对在用燃煤发电机组实施节能升级改造，推广使用新能源技术，提高城市清洁能源使用比重。

    二、坚持立法为民，切实维护人民权益

    哈尔滨市人大及其常委会在立法的过程中，始终坚持以人为本、立法为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的问题，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会公平方面的重要作用。

    （一）着力增强立法民主性。立法为了人民，立法也要依靠人民，听取群众的意见和建议。地方立法只有坚持开门立法，重视立法民主性，才能真正关注民生，反映民意、集中民智、顺应民心。立法工作中，我们始终坚持法为民立、法为民用、法为民安，以让人民满意为标准，坚持民主立法、开门立法。比如，在制定燃煤污染防治条例时，在修改完善重点污染物排放总量条例过程中，就法规中的热点、难点和焦点问题，多次走进基层、深入社区、走访企业进行深入的调查研究，开展了一系列的座谈、考察、论证活动，通过听取基层群众意见，使出台的法规更加符合我市实际，更能代表人民群众利益。同时，也为法规的贯彻实施奠定了较好的思想基础和群众基础。

    （二）着力维护人民权益。在立法的过程中，我们坚持每个法条通俗易懂，使老百姓容易理解掌握，在条例的内容设定上，处处以保护百姓的利益为根本出发点和宗旨。比如，在机动车排气污染防治条例中，对首次未按照规定期限参加机动车排气污染物定期检验的，责令改正并予以警告的规定，仅2017年一季度就对1236辆环境违法机动车辆下达了责令改正并予以警告的决定；与原条例规定相比较少罚款3708万元，大大减轻了车主的经济负担，受到了广大车主的好评。

    （三）着力强化对行政管理权力的监督和制约。始终坚持“两个务必”，即：务必从过去注重环保“立权”转变为更加重视环保“立责”；务必从过去注重维护环保公权转变为更加重视规范环保公权。在法规制定过程中，我们切实将依法、公平、公正放在重要位置，科学合理设定各方责任和义务，特别对行政机关职责、行政程序尽可能予以明确规范，从而体现行政机关权力与责任的对等。比如，在燃煤污染防治条例立法中，对销售低质燃煤，损害百姓利益的行为，规定没收燃煤和违法所得，并处以货值金额一倍以上三倍以下的罚款，提高其违法成本。在燃煤污染防治条例以及机动车排气污染防治条例的制定中，都对有关行政监管部门的直接负责主管人员和其他直接责任人员，不履行或者不正确履行职责的具体表现设定了相应的处罚标准。在重点污染物排放总量控制条例的修改中，为强化环境行政主管部门责任，减轻行政管理相对人义务，将环保部门自收到复核审请之日起二十日内出具总量指标复核意见缩短为十日，同时，为保证排污单位及时了解核定的总量指标，强调要书面通知排污单位。并增加市排污权交易机构未按照规定履行法定职责追究法律责任的规定。

    三、坚持凝聚合力，共同推动法规实施

    立法的目的在于实施，立法的效果要靠实践来检验。一年来，哈尔滨市在生态环保方面的地方立法实践，让我们深切感受到，只有针对问题立法,立法解决实际问题，所立法规才能更加符合客观实际和人民意愿，更加具有可执行性和可操作性。

    （一）政府部门加快制度跟进。《哈尔滨市燃煤污染防治条例》实施后，市政府将加强燃煤总量控制纳入了《哈尔滨市经济社会发展第十三个五年规划》，并制定出台了《哈尔滨市燃煤消费总量和煤质种类结构控制方案》，编制了“十三五”供热专项规划。《哈尔滨市重点污染物排放总量条例》实施后，按照新建、改建、扩建项目总量指标有偿取得制度的规定，市政府出台了《哈尔滨市重点污染物排放总量指标交易办法》，到目前，共有8个新、改、扩项目进行了交易。总量指标的有偿取得制度在进一步促进排污单位主动减少污染物排放，加快推进产业结构调整方面起到积极作用。同时，将使我市的环境容量资源进一步得到优化配置，促进产业结构调整和污染减排，有效实现环境与经济的协调发展。

    （二）政府相关部门重拳执法。这三部法规实施后，市工信委、市环保局、市场监督管理局、交管局等多部门开展专项治理，重拳整治污染。燃煤污染防治条例实施后，我市对9区9县（市）煤炭经营企业和燃煤企业开展了拉网式联合督查，对全市所有煤炭经营企业进行抽检，全市煤炭经营企业实现“两个100%”，即建档100%、抽检100%。备案公告了近200户煤炭经营企业，清理取缔无照经营企业，净化了市场环境。机动车排气污染防治条例实施后，哈尔滨市机动车排气污染管理办公室运用遥感监测车抽检路面车辆1594万余台，筛查高排放车2509台，共淘汰黄标车2351台，从而有效的促进了高排放车的维修治理，减少了高排放车对大气的污染。

    （三）相关企业全力加大治污力度。《哈尔滨市燃煤污染防治条例》实施后，有关部门、企业对全市106台20蒸吨及以上燃煤锅炉进行污染防治设施提标改造，并安装烟气自动监控系统或分布式控制系统（DCS），实现与市环保部门联网，严格了排放标准管控。完成哈尔滨热电厂扩建、西南热电厂扩建、大唐热电厂扩建等3个热源项目，新增集中供热能力1300万平方米，使集中供热的范围逐渐扩大，从而实现更多的燃煤小锅炉可以并入集中供热管网，提高能源利用率，减少污染。

    从2016年开始，哈尔滨市启动了大气污染防治三年攻坚行动，确定环境空气质量改善要“同步京津冀、紧盯北京市、达到长三角”。市区环境空气质量明显好转，全年达标天数168天，达标率79%，同比增加36天；超标44天，同比减少33天，优良天数达标率高出京津冀地区。

    加强地方立法的探索、创新和实践，是一项艰巨和重大的任务。在今后的工作中，我们将牢固树立“四个意识”，不断增强坚持党领导地方立法工作的思想自觉和行动自觉，切实发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，坚持科学立法、民主立法和依法立法，不断提高地方立法质量，为进一步做好地方立法工作，不断建设和完善中国特色社会主义法律体系而倍加努力，多作贡献。