以法治方式引领推动上海超大型城市改革创新和社会治理的实践与思考

    当前，我国已进入全面建设小康社会的关键时期，经济社会变化的广泛性、深刻性、复杂性前所未有，改革发展稳定的任务艰巨繁重；对上海来说，既是加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期，也是创新驱动、转型发展的攻坚时期。面对这样的重要历史时期，需要我们以更大的勇气和智慧从制度上进行顶层设计和规划，注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来,才能通过立法引领和推动各领域改革创新，为全面深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。近年来，上海市人大常委会全面贯彻落实党的十八届四中全会《决定》提出“实现立法和改革决策相衔接”的要求，努力适应超大型城市的特点，积极作为、勇于作为、善于作为，切实发挥立法对上海超大型城市改革创新的引领和推动作用。

    一、以法治方式引领推动上海超大型城市改革创新与社会治理的探索与实践

    习近平总书记指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。就地方而言，发挥立法对改革发展的引领推动作用，就是要求地方人大及其常委会积极发挥主导作用，主动关注改革进程，在立项选择、制度设计和立法决策等各环节，加强对立法工作的组织协调，保证本地区重大改革于法有据。

    （一）积极贯彻落实国家战略，努力发挥立法对上海自贸试验区和科技创新中心建设的引领推动作用

    按照中央对上海提出继续当好全国“改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求，近年来，上海以自贸试验区改革为突破口，以科技创新中心建设为重要载体，持续挖掘制度创新红利，持续激发市场活力和发展动力，努力为国家深化改革创新开拓新路。相应地，上海市人大常委会始终践行“以法治引领改革”的要求，积极推动上海自贸试验区以及向具有全球影响力的科技创新中心进军相关立法工作。

    建设上海自贸试验区是党中央在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措。2013年9月29日，上海自贸试验区正式挂牌成立。上海市人大常委会积极发挥立法的引领和推动作用，开展了一系列立法及相关工作：一是在上海自贸试验区挂牌前，及时出台了《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》。为了对接国家层面关于上海设立自贸试验区法制保障的举措，《决定》不仅明确上海市外商投资企业审批条例暂时调整实施，还明确凡法律、行政法规在上海自贸试验区调整实施有关内容的，上海市有关地方性法规作相应调整实施，上海市其他有关地方性法规中凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的也相应调整实施，从而一揽子解决了上海自贸试验区先行先试过程中现存的、未来三年可能出现的上海市地方性法规与法律、行政法规以及上海市政府相关规章和举措相冲突的问题，维护了国家法制统一，并为先行先试改革预留了制度空间。二是在上海自贸试验区起步不到一年时，审议通过了上海自贸试验区“基本法”《中国（上海）自由贸易试验区条例》。自贸区建设在我国既无先例可循，又不能照搬国外经验，先行先试的探索性决定了地方立法的前瞻性；既要以法律规范固化各项先行先试措施，还要为今后制度创新留下空间；既要遵从国内的体系和制度，还要满足对接国际通行规则的要求。法制委、法工委研究后向常委会提出处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系、把握好中央事权与地方事权的立法侧重点、抓住简政放权这个关键三点修改原则，得到常委会认可后，我们对法规草案反复打磨，重点围绕探索建立以准入前国民待遇和负面清单为核心的投资管理新体制、以货物状态分类监管为核心的贸易监管新体制、以资本项目可兑换和金融服务业开放为标志的金融监管新体制、以事中、事后监管为重点的综合监管新体制，形成了各方认同的上海自贸试验区建设的框架性法规。三是在《条例》通过后，密切跟踪国家立法动向，持续为上海自贸试验区建设提供法制保障。2015年，市人大常委会围绕“全国人大常委会2013年上海自贸试验区暂时调整法律决定三年到期后如何应对”的问题，开展了上海自贸试验区建设发展立法建议调研工作，并确立了“于法周延、程序正当、操作可行”的思路，调研组依照优选顺序最终提出了全国人大常委会调整法律决定到期后四个应对建议方案，并对上海自贸试验区立法需求及国内外立法经验进行了系统研究，该调研报告得到上海市委高度肯定。全国人大常委会法工委对该报告也高度重视，并将其作为修改完善《外资企业法》等相关法律的重要参考。此外，在全国人大常委会对《外资企业法》等相关法律作出打包修改后，上海市人大常委会对之前作出的地方调法决定做了相应修改，并已经启动了围绕上海自贸试验区新一轮建设修改完善《中国（上海）自贸试验区条例》的前期调研工作。

    2014年，习近平总书记在上海考察调研时对上海提出了“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的全新要求。上海市委、市政府对此做出重要部署，举全市之力，深化体制机制改革，加快推进科技创新、实施创新驱动发展战略，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。市人大常委会自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划，紧紧围绕上海科创中心建设开展立法工作。经会同政府有关部门调研，市人大常委会发现，科技成果转化已经成为上海深入推进科创中心建设的软肋，必须紧紧抓住这一关键问题，破除影响科技成果产业化的制度性障碍。为此，常委会及时启动《上海市促进科技成果转化条例》制定工作，力求通过立法强化制度创新，努力为科技成果转化“松绑”。一是明确科技成果完成单位处置自主权，解决“产权之惑”，明确了转化自主权是科技成果完成单位对科技成果享有的核心权利、调动高校院所科技成果转化的积极性；二是细化高校院所科技成果的作价投资方式，明确多元转化路径，允许高校院所以自己名义直接将科技成果对外投资，允许高校院所独资设立的负责资产管理的法人开展科技成果作价投资，允许高校院所与科技人员事先对股权分配作出约定，直接以本单位和相关人员的名义作价投资；三是充分发挥科技成果转化专业服务机构和平台的作用，积极解决科技成果从实验室走向市场的“最后一公里”问题。明确鼓励设立各类科技成果转化专业服务机构，鼓励建立和完善科技成果转化公共服务平台，提供技术、人才、资金等信息资源和服务，支持重点实验室等研究开发平台和机构提供共性技术研发、中间试验、工程化开发等服务，形成符合市场需求的科技成果。四是明确奖励制度和勤勉尽责制度，激发各类别、各层次科技人员成果转化的动力，条例明确约定优先原则，并对高校院所进行约定或者规定的标准作出指引，既对完成人和为成果转化做出重要贡献的人员进行奖励，也兼顾完成单位和投资人等各方利益，实现多方共赢。

    （二）以法治方式破解城市治理难题，努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路

    习近平总书记参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时，要求上海“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”，在推进社会治理创新上有新作为。市第十一次党代会报告也提出了“从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，深入推进社会治理创新”的要求。我们在地方立法工作中，积极响应中央和市委要求，聚焦推进上海超大型城市社会治理创新，以“绣花之心、精细之功”努力做到社会治理立法先行，力求通过地方立法护航上海特大型城市社会治理创新，例如：

    积极推动市委“创新社会治理、加强基层建设”重大课题成果转化为全市人民的共同意志。2014年市委创新社会治理,加强基层建设“一号课题”研究及“1+6”系列文件,对结合本市实际加强街道办事处、村委会、居委会等基层建设提出了明确的要求。《上海市街道办事处条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》已经施行近20年，这些法规的一些内容已经不能适应当前基层社会治理形势发展的需要。为了落实市委“1+6”系列文件精神，将本市在基层社会治理实践方面形成的好的经验做法予以固化，进一步提高本市基层社会治理水平，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等上位法修订后的最新规定，市人大常委会决定采用街、村、居滚动推进立法模式，对《上海市街道办事处条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》予以修订，并新制定《上海市居民委员会工作条例》，在全面贯彻市委关于创新社会治理加强基层建设精神的基础上，在法规中明确了建立基层组织行政事务准入制度，强化了街道的公共服务、公共管理、公共安全职能，进一步理顺了村委会和村集体经济组织、居委会和业委会等关系，积极构建了本市“街、村、居”各尽其责、协同配合的基层社会治理法治化框架，为上海基层社会治理提供良好的法律保障。

    聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，强化依法从严治理。社会治理是关系上海发展的大问题，提升社会治理能力，增强社会发展活力，必须强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，才能让城市更有序、更安全、更干净。近年来，上海市人大常委会聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，在坚持与国家上位法不抵触的前提下，强化依法从严治理。例如，在修改烟花爆竹安全管理条例时，我们充分听取各方意见，坚持积极审慎立法，确立从严从紧管理基调，规定扩大禁放区域、加强销售源头管控、加大对非法产品和违法储存的执法力度，彰显城市安全人人有责的理念。同时，为了确保烟花爆竹燃放范围扩大的同时政府监管能够有效跟进，我们在修改条例时就同步关注与执法的有效衔接，要求市公安机关等加强对条例贯彻落实方案的应对和研究，提出相关的落实预案，包括从加强源头管理措施、强化常态管控力度、加强交通管控、加大处罚力度、做好执法准备和执法指引，尤其是春节管控和宣传引导等，并将这些方案作为附件报常委会会议，督促市政府相关部门及早谋划法规实施、推动法规落地。事实证明，由于提前谋划法规实施到位，法规实施当年的元旦和春节期间上海市烟花爆竹就实现了“零燃放”。为了支持全市综合交通管理补短板工作，我们在审议和修改道路交通管理条例时，充分听取各方意见、统筹兼顾各方诉求，在国家法制统一基础上最大程度满足超大型城市管理需要，保障道路交通有序、安全、畅通。为了落实中央和市委对食品安全“四个最严”的要求，我们在审议和修改食品安全条例时，除了将法规草案条文数量从62条增加到115条，修订幅度达938%外，还将“严管”的理念体现在食品安全管理的全过程、全环节和全覆盖，努力通过“严监管”回应社会关切，如设立了市场准入专节，增加了“食品相关产品生产许可”等内容，对食品生产经营企业提出更严格的主体责任的同时，进一步明确各级食品安全委员会的综合协调责任和各级政府对食品安全的监管责任，强化各部门联合惩戒等，努力确保“舌尖上的安全”，为上海建设成为市民满意的食品安全城市提供了强有力的法制保障。

    始终坚持以人民为中心的立场，积极通过立法回应民生关切。我们在地方立法中，始终树立以人民为中心的立法理念，积极关注民生改善，坚持把维护人民群众的合法权益作为制度设计的价值取向，切实做到地方立法要立足实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，切实保障人民的合法权益不受侵犯。例如，为了着力加强市民健康权益的法制保障，我们在制定急救医疗服务条例时，考虑到院前急救、院内急救的救治过程对于患者而言是不可分割的整体，任何一个环节的疏忽、脱节，都有可能影响患者的最终抢救结果，为此，在制度设计上加强了院前急救资源配置、建立急诊分级救治制度、依法保护公民紧急现场救护行为等方面的规定，从而确保急重病患者得到安全、有效、及时的救治，弘扬了救死扶伤的人道主义精神。再如，为了加强对老年人特殊群体权益的法制保障，让老年人特殊群体切实感受到上海的“城市温度”，我们在审议和修改法规草案时，正确处理政府和社会、困难救助和普惠优待、物质保障和人文关怀等关系，就老年人关心的社区养老、医疗服务、家庭赡养、维权途径等作出规定，该法规最终由常委会提请人民代表大会审议并得以高票通过。

    二、加强立法工作组织协调，切实保障立法引领推动作用的发挥

    发挥立法对改革发展的引领推动作用，必须发挥人大及其常委会的立法主导作用,坚持科学立法、民主立法，在立项选择、制度设计和立法决策等各个环节，加强立法工作组织协调，才能切实使立法决策与改革决策协调同步。

    （一）坚持科学立法，积极发挥发挥人大在立法中的主导作用

    发挥地方人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的重要着力点。我们在立法工作中，正是通过积极发挥人大主导作用，着力加强组织协调，以问题为导向，法治引领、推动和保障上海超大型城市改革创新与社会治理工作。

    一是加强立项环节组织协调。加强立项环节的组织协调，是在源头上保证在国家和市委工作大局中组织和谋划立法工作，实现立法引领改革、推动发展的重要举措，主要是要对各方面提出的立法项目进行科学筛选和统筹，统筹安排好今后一段时间的立法工作。比如，本届市人大常委会将“发挥立法在本市改革发展稳定中的引领和推动作用”作为编制五年立法规划的指导思想，并明确各领域立法项目的遴选重点，引导立法项目更具有针对性和及时性，为其发挥引领和推动作用指明方向。在编制年度立法计划时，常委会对存在较大争议的申报项目组织了联合论证，在坚持“少而精”的前提下，确保真正能够发挥引领和推动作用的项目进入立法计划。

    二是加强起草环节组织协调。加强起草环节的组织协调，是保证法规草案在形成阶段就充分体现引领和推动的立法意图的重要举措，主要是要找准切入点，做好制度设计。比如，为督促起草单位落实相关工作，在起草时对法规涉及的主要制度、管理体制、权限分工等问题进行充分协调，上海市人大常委会通过实施《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》等方式，使各方面明确工作目标，使最终制定的法规从内容到实施都能体现引领和推动作用。又如，为进一步发挥人大主导作用，督促指导相关工作，尽早协调重大分歧，上海市人大常委会探索建立立法工作“双组长”制，就社会亟需立法，但项目内容较为复杂、推进难度较大的“硬骨头”列入立法计划预备或者调研项目中，成立由市人大常委会分管副主任、市政府分管副市长共同牵头，市人大有关委员会和市政府有关部门共同参与的课题调研组，共同推进相关立法调研，通过滚动推进立法工作机制和“调研或预备项目转为正式项目”的论证机制，适时提请常委会会议审议。近年来，上海自贸区、烟花爆竹、食品安全、街村居、道路交通等一批围绕超大型城市改革创新与社会治理的“硬骨头”项目就是通过上述方式推动了立法进程。

    三是加强审议环节组织协调。加强审议环节的组织协调，是审查立法是否体现、能否实现引领推动作用的重要举措，重在完善审议制度，在草案审议和修改过程中做好各类意见的研究、分析和协调。比如，我们始终坚持立法速度服从立法质量的原则，在科学评估法规修改和审议效果的基础上，作出了不局限于“两审三表决”的弹性审议安排。燃气管理条例、环境保护条例、华侨权益保护条例等法规草案经常委会会议二审后，各方分歧意见较少、法规草案内容总体比较成熟的情况下，常委会采用了“二审二表决”的审次安排，进一步节约了立法资源；针对轨道交通条例、道路交通条例、食品安全条例、以及两个打包修改决定等法规草案，我们在审议过程中发现各方存在分歧意见较多，部分关键条款需要进一步加强调研、论证和协调，常委会采取了隔一次审次、加审一次进行“三审”或者对打包修改的法规进行拆包分两次表决的方式，从而发挥了人大在审议环节的主导作用。再如，我们建立审议沟通协调机制，规范对重大分歧意见的沟通、说明和反馈，法制委坚持邀请专门委员会列席统一审议会议，在审议中对常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见以及其他方面的意见建议逐项研究、充分采纳，对未予采纳的不同意见，在有关报告中作出说明，保证立法引领和推动的各种需求，以及有利于引领和推动的各种制度方案，在法规中得到充分体现。

    四是加强立法后环节组织协调。加强立法后环节的组织协调，是系统、持续发挥立法在引领和推动方面的整体合力的重要举措，要综合运用制定、修改、废止、解释、清理、备案审查等多种形式，做到法律法规统筹协调，切实提高引领和推动作用的成效。近年来，上海市人大常委会积极开展立法后评估，通过单件和整体的法规评估，为今后立法在适度前瞻的同时，更好地回应社会需求、反映客观规律提供科学依据和改进建议，不断激发立法的引领和推动作用。法规只有不断适应经济社会发展需要，才能具有持续的生命力，只有切实贯彻实施，才能取得引领和推动的实效。为此，常委会还通过建立法规清理长效机制，实现法规清理与立法规划和立法计划编制工作有机衔接，使立法更系统、及时、充分反映经济社会发展的客观需求。通过加强法规配套性文件制定的督促工作，确保立法的引领和推动作用落到实处。

    （二）坚持民主立法，创新民主立法方式，积极通过立法凝聚社会共识

    张德江委员长提出民主立法的核心在于立法要为了人民、依靠人民。我们在充分运用好座谈会、论证会等民主立法主形式的同时，还积极探索民主立法新机制。例如，在充分调研、统筹协调的基础上建立了十家市人大常委会基层立法联系点，并针对联系点人手不足及法律背景人员短缺的突出矛盾，与华东师范大学法学院合作建立了全国首支基层立法联系点志愿者服务队。基层立法联系点运行一年以来，较好地实现了使其成为“社情民意的汇聚点”“法治文化的播种机”和“展示人大制度的窗口”的初衷；积极探索立法听证会新形式，在消费者权益保护条例立法听证会中，首次利用广播、电视、网站和微博等方式对听证会进行了全程实况直播；为了充分发挥人大代表在立法中的主体作用，每年就立法计划书面征询全体人大代表的参与意向，邀请有参与意向代表全程参与，切实提高人大代表参与立法工作的积极性和针对性；在老年人权益保障条例等重大民生立法中，探索组织代表“带主题”进社区，通过问卷调查、登门专访、集中座谈等多种形式，听取群众对老年人权益保障的呼声。人大代表们带着法规草案拜访了370位80岁以上的老年人，与3800多位60岁以上老年人座谈交流，回收调查问卷5700多份，对法规的修改起到了重要的作用；进一步拓宽公众参与面，轨道交通管理条例立法时，首次全面征求市、区和乡镇三级人大代表意见和发挥代表联络室沟通社区居民的作用，积极探索就焦点条款委托第三方开展立法问卷调查，共发放调查问卷千余份；探索利用新媒体便捷、面广的特点，就公共场所控制吸烟条例中有关设置室内吸烟室规定，通过“上海发布”“上海人大”等微信号开展民意调查，25647名市民参与问卷调查，为法制委进一步修改好法规夯实了民意底气。

    三、加强立法工作队伍建设，努力为发挥立法引领推动作用夯实基础党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。习近平总书记指出，我国专门的法治队伍包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员，全面推进依法治国，首先要把这几支队伍建设好。建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。真正发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，真正发挥立法对改革发展的引领推动作用，关键在人、关键在队伍。近年来，为了适应立法工作的需要，我们着力开展了加强立法工作队伍的正规化、专业化、职业化建设的相关工作。

    一是强调把思想建设放在首位，以高度的政治责任感推进人大立法工作。通过立法实践，我们深切的体会到，从事立法工作，必须具备坚定的政治立场、崇高的政治追求、过硬的政治品格，做政治上的明白人，才能为国家“布大信于天下”。为此，我们要求法制委、法工委的所有同志把思想政治建设摆在首位，坚持和健全立法工作向常委会党组请示报告制度，要求每位同志坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，自觉传承甘居幕后、甘为人梯、甘于奉献的立法人精神，要求每位同志坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，恪守以民为本、立法为民理念，坚守法治精神和底线思维，以高度的政治责任感、历史使命感和职业自豪感，积极主动做好立法工作，让人民群众切实从我们的工作中有更多获得感。

    二是强调站稳群众立场，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这是中国新时期依法治国的“新十六字方针”。推进科学立法，实现立法决策活动的科学化，既是党中央对立法工作提出的新要求，也是法治中国建设的衡量标准之一。立法实践中，我们努力遵循改革发展客观规律，把握改革发展的时代主题、时代特征，对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，积极争取上升为法规，对部门间争议较大的重要立法事项，加快推动和协调，对实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权；其次，我们努力遵循法律体系的内在规律，坚持在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，突出地方特色，因地制宜确定立法项目、设定法规内容，注重提高立法的针对性和可执行性；再次，我们坚持立法公正性的价值取向，把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

    三是强调勤于学习练内功，努力做合格的立法人。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要高素质的立法人作保障。对人大立法人的要求，比从事法学研究的专家学者应更接近于法治实际，比执法、司法工作者应更接近于法治理论；既要是通才，又要具备法律专长。立法实践中，我们注重坚持群众路线，树立国情意识，培养战略思维，富有创新精神；注重既学习法律知识，做“专家”，也要学习其他各方面的知识，做“杂家”，使专业素养和工作能力跟上时代节拍；注重理论和实践相结合，善于从繁杂的立法工作中学会总结提高，将每一次参与立法的过程，变成一次学习、积累、思考、提升的过程。

    全面落实党中央提出的新时期法治建设的目标任务，是我国社会主义法治建设在新的历史起点上走向新胜利的必然要求。上海市人大常委会将继续深入贯彻中央重要决策部署，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使立法职权，积极创新立法工作机制，定好位、敢担当、善作为、求实效，努力使地方立法工作取得新成绩。